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1995 es Corden, W. Max Corden, W. Max Una zona de libre comercio en el Hemisferio Occidental: posibles implicancias para América Latina En: La liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental - Washington, DC : BID/CEPAL, 1995 - p. 1340 2014-01-02T14:51:16Z hdl:11362/25845 IN F O R M A C IÓ N P A R A L A G E S T IÓ N D E L R IE S G O D E D E S A S T R E S E S TU D iO S DE C A S O DE O iN C O PAÍSES Informe técnico principal Diciembre, 20 07 T ítu lo o rig in a l: In fo rm a c ió n p a ra la g e s tió n d e l rie s g o de de sastres. E s tu d io s de ca so de c in c o países In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l LC /M E X /L .8 05 C o p y rig h t © N a c io n e s U n id a s y BID, d ic ie m b re de 2007. Todos los d e re c h o s reservados. Im p re so en la C iudad de M é xico . Esta p u b lic a c ió n fo rm a p a rte de los e s tu d io s re a liz a d o s en el m a rco del P ro g ra m a de In fo rm a c ió n e In d ic a d o re s para la G e s tió n de D esastres, fin a n c ia d o p o r el B anco In te ra m e ric a n o de D e s a rro llo (BID). El c o m p o n e n te de In fo rm a c ió n para la G e s tió n de R iesgo de D esastres s u je to a este d o c u m e n to fu e e je c u ta d o p o r la C o m isió n E co n ó m ica para A m é ric a L a tin a y el C arib e (CEPAL), Sede S u b re g io n a l en M é x ic o . El tra b a jo fu e c o o rd in a d o p o r R ica rd o Z a p a ta , P u n to Focal de E va lu a ció n de D esastres de la CEPAL, y la e la b o ra c ió n e s tu v o a ca rg o de R o b e rto M e li, c o n s u lto r de la CEPAL. A s im is m o , p a rtic ip a ro n en la e la b o ra c ió n del in fo rm e D an iel B itrá n y S an dra S a n ta cru z. La s u p e rv is ió n p o r p a rte del BID e s tu vo a ca rg o de C a ro lin e C la rk y Kari Keipi. Las o p in io n e s expre sad as en este d o c u m e n to son de e x c lu s iv a re s p o n s a b ilid a d de los a u to re s y pueden no c o in c id ir co n las de las o rg a n iz a c io n e s p a tro c in a n te s . La a u to riz a c ió n para re p ro d u c ir to ta l o p a rc ia lm e n te esta ob ra debe s o lic ita rs e al S e c re ta rio de la Ju n ta de P u b lica cio n e s , Sede de las N a c io n e s U nidas, N ue va Y ork, N. Y. 10 017, Estados U nidos. Los Estados m ie m b ro s y sus in s titu c io n e s g u b e rn a m e n ta le s pu eden re p ro d u c ir esta ob ra sin a u to riz a c ió n previa. S ólo se les s o lic ita qu e m e n c io n e n la fu e n te e in fo rm e n a las N a c io n e s U n id a s de ta l re p ro d u c c ió n . Esta p u b lic a c ió n puede o b te n e rs e d irig ié n d o s e a: R ica rd o Z a p a ta , P u n to Focal de E va lu a ció n de D esastres de CEPAL C orreo e le c tró n ic o : ric a rd o .z a p a ta @ c e p a l.o rg D iseño e d ito r ia l: G alera ÍNDICE PROLOGO .................................................................................................................................................... .................... 5 RESUMEN EJECUTIVO .................................................................................................................................................... .. 7 IMPACTO DE LOS DESASTRES EN EL DESARROLLO DE LA REGIÓN Y GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES...........................................................................................11 1. 2. 3. Riesgo y desa rrollo.............................................................................................................................................. ...11 Objetivos y alcance del programa de inform ación para la gestión del riesgo de desastres 13 M etodología y productos del program a...........................................................................................................14 BASES PARA EL ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN SOBRE RIESGO DE DESASTRES........................................................................................................................................17 1. 2. 3. 4. III. Inform ación para Inform ación para Inform ación para Generación de la la evaluación y reducción del riesgo................................................................................17 el manejo de desastres........................................................................................................ 24 la gestión financiera del riesgo ........................................................................................ 28 inform ación para la gestión de riesgo............................................................................. 32 EVALUACIÓN COMPARATIVA DE LA INFORMACIÓN PARA EL MANEJO DE RIESGO EN LOS ESTUDIOS DE CASO............................................................................................... 33 1. 2. Características socioeconómicas e im pacto de los desastres.................................................................. 33 Inform ación para evaluación del riesgo.......................................................................................................... 43 In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l 3 3. 4. 5. IV. CONCLUSIONES........................................................................................................................................ ............................ 81 1. 2. 3. V. Inform ación para el manejo de desastres.........................................................................................................55 Inform ación para la gestión financiera del riesgo.........................................................................................58 Estructura institucional y generación de inform ación para la gestión delriesgo..................................72 Riesgo de desastres y sistemas de gestión en los países estudiados........................................................81 Inform ación para la gestión del riesgo..............................................................................................................82 M etodologías empleadas en el programa; su validez y u tilid a d ................................................................85 RECOMENDACIONES..................................................................................................................................... ......................87 1. 2. 3. Para los tom adores de decisiones sobre gestión del riesgo en lospaíses dela región...........................87 El papel de los organism os internacionales.....................................................................................................91 Propuesta de programas adicionales sobre este te m a ..................................................................................91 AGRADECIMIENTOS..................................................................................................................................... ...................... 93 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................................................ .............................. 95 .................................................................................................................................................... .................... 97 ANEXOS I. Glosario............................................................................................................................................ ......................... 97 II. Fuentes de inform ación para el análisis de los eventos extremos delos estudios de caso 101 In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países PRÓLOGO La reducción del riesgo frente a fenóm enos naturales destructivos constituye cada vez más una línea estraté gica de acción que se relaciona con el desarrollo. Desde el año 2000, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ju n to con el Banco Interam ericano de Desarrollo (BID) han venido enfatizando que la apro piada prevención, reducción y atención de los desastres configuran un tem a asociado al desarrollo de la región. Por ende, las consecuencias de los desastres requieren un enfoque sistem ático y coherente orientado a la re ducción del riesgo frente a éstos. La CEPAL considera la incorporación de esta política como un asunto clave del proceso de desarrollo integral, es decir, sostenible, equitativo y con mejoras en la productividad, la com petitividad y la prom oción de la cohesión social en los países de la región. América Latina y el Caribe presentan una alta ex posición a fenóm enos naturales con elevado potencial d estructivo, que en las últim a s dos décadas se han m aterializado en eventos de consecuencias catastróficas para la población y los gobiernos en el plano social y económico. Esta ubicación geográfica com binada con las acentuadas características de vulnerabilidad eco nómica, física, am biental y p o lítico -in stitu cio n a l, se ha reflejado de manera nefasta en la grave incidencia de los desastres. Sin embargo, persisten en la región diversas lim itaciones para una efectiva gestión del riesgo. Un fa cto r condicionante de estos obstáculos es la in sufi ciente inform ación de que disponen los responsables de las distintas fases del proceso de gestión para la toma de decisiones y la apropiada form ulación de proyectos. Hay crecientes evidencias, datos y experiencias que dem uestran la necesidad de adoptar estrategias proactivas para m itigar los riesgos porque éstas generan beneficios y posibilitan un desarrollo más sostenible; no obstante, la inform ación sobre las experiencias nacio nales y el uso de indicadores no se han generalizado. En el marco de un programa de cooperación entre el BID y la CEPAL se llevó a cabo un proyecto sobre inform ación de riesgo de desastres basado en la reali zación de estudios de caso en cinco países de la región representativos por su tam año, desarrollo relativo y ubicación geográfica. Con los resultados obtenidos se espera c o n trib u ir a avanzar en el conocim iento del riesgo, su gestión específica en la región y el manejo de la inform ación sobre este problema, así como form ular propuestas para disponer de una m ejor sistem atización de la inform ación necesaria para la tom a de decisio nes. Este inform e presenta las conclusiones generales de los estudios, y arroja luces sobre las estructuras institucionales y de gestión operativa del riesgo en los casos tratados. Al brindar una perspectiva cronológica de la evolución de las instituciones responsables de los procesos de emergencia y defensa civil, y de la gestión del riesgo en el marco de las políticas de planificación y desarrollo, se docum entan valiosas experiencias na cionales y se expone cómo los países analizados han m odificado en las décadas recientes sus instituciones encargadas de la gestión de desastres y riesgo, así com o sus sistem as de in fo rm a ció n . A p a rtir de las experiencias docum entadas acerca de la manera en que se enfrentaron las catástrofes, se extraen algunas conclusiones de alcance regional y se form ulan reco mendaciones dirigidas a los tom adores de decisiones. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l Jorge M á tta r Director a.i. Sede Subregional de CEPAL en M éxico 5 # RESUMEN EJECUTIVO OBJETIVO Y ALCANCE DEL PROGRAMA de apoyo para obtener la inform ación requerida y la evaluación de estrategias de gestión.1 Existe la opinión generalizada en América Latina y el Ca ribe de que una gran lim itación para una efectiva gestión del riesgo de desastres es la insuficiente inform ación de que disponen los responsables de las distintas fases del proceso de gestión para guiar sus decisiones. Para contribuir a subsanar esta deficiencia, el Banco Interam ericano de Desarrollo (BID) y la Comisión Eco nómica para Am érica Latina y el Caribe (CEPAL) reali zaron conjuntam ente un proyecto sobre Inform ación de Gestión de Riesgo de Desastres Naturales. El proyecto se orientó a determ inar qué tip o de inform ación sobre riesgo y m etodologías para su análisis requieren los responsables de la gestión del riesgo, los generadores de la inform ación y los organism os que promueven la calidad de dicha gestión. El proyecto se basó en la realización de estudios de caso en cinco países representativos de las distintas subregiones de América Latina y el Caribe, que están ex puestos a diferentes amenazas-Colombia, Chile, Jamaica, México y Nicaragua. Los estudios se centraron en evaluar la situación de la gestión del riesgo de estos países y en la inform ación de que disponen al respecto. Con el fin de establecer una base común para la rea lización de los estudios de caso se preparó un Documento M etodológico Básico y cinco M etodologías Específicas CONCLUSIONES DE LOS ESTUDIOS Generación y uso de la in fo rm a ció n En los últim os 15 años, la inform ación disponible sobre las amenazas naturales, el m onitoreo de los fenómenos peligrosos-especialm ente los hidro m eteo rológicos-y los sistem as de alerta a la población, m ejoró en los países estudiados. Sin embargo, la inform ación no siempre está dispo nible, o no es usada para form ular las políticas y diseñan instrum entos para e n fre n ta r la vulnerabilid ad-sobre todo de infraestructura crítica -, ni para la reducción del riesgo. Se carece por lo general de inform ación sobre el posible impacto de medidas de m itigación y de reducción del riesgo que podrían llevarse a cabo. Por o tra parte, aunque existen norm as para la zonificación urbana y el ordenam iento del te rrito rio , no hay mecanismos de seguim iento para conocer su grado de aplicación. El avance logrado en la inform ación sobre amenazas y riesgo debe descender de la escala macro (nacional, 1 Las m e to d o lo g ía s y lo s in fo rm e s de los e s tu d io s de ca sos e s tá n d is p o n ib le s en la p á g in a w e b del p ro y e c to ; h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o r g . m x / ia d b - e c la c - p r o je c t. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l 7 regional) al nivel local, donde se dan las condiciones que más influyen en el riesgo. Además, si bien la población recibe información sobre cómo prepararse ante amenazas naturales y qué hacer en una emergencia, todavía no se ha hecho mucho para reducir la vulnerabilidad en su propio entorno. E structura in s titu c io n a l y gestión operativa del riesgo En general, el núm ero de víctim a s por desastres ha dism inuido, lo que sugiere una eficiencia creciente en preparación y atención de las emergencias; sin embargo, la m agnitud y el costo de los daños han aumentado, lo que indica que la vulnerabilidad de los bienes no se ha reducido, ni se han tom ado las medidas suficientes para tran sferir el riesgo. El análisis perm ite concluir que la eficacia del sis tema de gestión depende más del nivel de desarrollo político del país y de la eficacia general del aparato de gobierno que de la estructura form al del sistema de gestión mismo. La debilidad institucional se relaciona con responsabilidades com partidas no claram ente de lim itadas entre entidades y niveles de gobierno, falta de capacitación del personal en dichas entidades e instituciones, e insuficiente coordinación intersectorial y entre los niveles local y nacional. Por ello, aunque la responsabilidad de la gestión del riesgo de desastres se está transfiriendo cada vez más a los gobiernos locales, la eficacia de la gestión en sí es variable y a veces lim itada. En general, los niveles locales carecen de los recursos económicos, técnicos y estructurales para una efectiva gestión de riesgo. En cuanto a la gestión financiera, los fondos guber nam entales para calamidades, cuando existen, tienen m ontos insuficientes para la m agnitud de los desastres que están destinados a atender; además, su finan cia8 m iento ha sido inestable. En muchos casos, los fondos se han dedicado principalm ente a atender emergencias o la reconstrucción de bienes del sector público. Conta dos países destinan fondos a actividades de prevención y m itigación; los pocos casos existentes, en M éxico y en Colombia, constituyen una experiencia valiosa que debería ser com partida en la región. Recomendaciones para los tom adores de decisiones Generación y uso de la in fo rm a ció n . Se deben ge neralizar, transversalizar y uniform ar los estudios de riesgo entre sectores y niveles de gobierno. Tanto las medidas preventivas como las reactivas deben basar se en una correcta identificación y análisis del riesgo. Hay gran escasez de conocim ientos sobre cómo dise ñar tales estudios. Para seguir avanzando en esta ma teria convendría d e fin ir térm inos de referencia modelo para los estudios a niveles local, regional y nacional, así como indicadores para validar los resultados de los mismos. Procesos de consu lta y p a rtic ip a c ió n . Se reco mienda establecer mecanismos de consulta entre los usuarios y los generadores de inform ación para definir los requisitos básicos de la inform ación y de la form a en que debe ser utilizada. Dichos mecanismos podrían concretarse en convenios para la interconectividad de la inform ación en distintos ám bitos, y en evitar d u p li cidades e incom patibilidades de la misma. Vulnerabilidad de infraestructura crítica. La elevada vulnerabilidad de los bienes públicos ante desastres tiene que ver en buena medida con insuficiencias de m antenim iento y rehabilitación de la infraestructura. Es necesario realizar estudios sobre la vulnerabilidad ante desastres e im plantar programas de rehabilitación para reducir el riesgo de la infraestructura crítica, en particular de los hospitales. In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países Estructura in s titu c io n a l y m anejo del riesgo. Las experiencias nacionales observadas m uestran que es im portante que el sistema de gestión de riesgo tenga peso en la institucionalidad y en las políticas naciona les. Sólo así recibirá las atribuciones necesarias para coordinar la actuación de los sectores involucrados y establecer los mecanismos para la correcta aplicación y cum plim iento de las normas en la materia. Por otra parte, hay que encarar la falta de continuidad y de calificación del personal técnico de la gestión de riesgo. Propuesta de estudios adicionales sobre el tem a • Estandarización de la información sobre el riesgo y sus componentes. • M ejoram iento de la metodología de indicadores del riesgo y su gestión. • M ejoram iento de la m etodología de escenarios de eventos extremos. • Generación y difusión de técnicas para reducir la vulnerabilidad de com unidades de bajo re cursos. • Estudios de co sto -b e n e ficio que ayuden a de cid ir la proporción de riesgos catastróficos de la infraestructura que debería ser transferida al mercado de seguros y la que debería ser asumida por el gobierno. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l 9 # I i IMPACTO DE LOS DESASTRES EN EL DESARROLLO DE LA REGIÓN Y GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES 1. RIESGO Y DESARROLLO El im pacto de los desastres es claram ente un problema de desarrollo. Primero, porque en los países económ i cam ente débiles los fenóm enos naturales suelen tener consecuencias mayores que en los países industrializados. Segundo, porque diversos factores asociados al bajo nivel de desarrollo am plifican tales consecuencias. Tercero, porque el im pacto de los fenóm enos naturales sobre las posibilidades de desarrollo de largo plazo es sensible mente m ayor en los países menos desarrollados.2 Las estadísticas m undiales m uestran, en efecto, que los desastres causan daños sociales mayores y en ocasiones irreversibles en los países en desarrollo, al concentrarse y afectar en mayor medida a los grupos de población más pobres y vulnerables. No es una casuali dad que 95% de las m uertes por desastres en 1998 se hayan producido en países en desarrollo. Los desastres suelen causar pérdidas que retrasan considerablemente los esfuerzos por m ejorar las condiciones de vida de los países en desarrollo, entre otras razones por la desvia ción de recursos a la rehabilitación y reconstrucción, o bien al pago del endeudam iento externo contraído al efecto.3 2 D esastres, un te m a de d e s a rro llo : La re d u c c ió n de la v u ln e ra b ilid a d fre n te a los d e sastres, C E P A L -M éxico , m a rzo 2 0 0 0 . 3 P ro ye c to BID/CEPAL, D o c u m e n to M e to d o ló g ic o B ásico, 20 07. En los últim os veinte años, la gestión del riesgo de desastres ha adquirido relevancia cada vez mayor en las agendas de gobiernos y de los principales organismos internacionales. El problema se ha vuelto particularmente crítico en los países de Am érica Latina y el Caribe, la mayoría de los cuales ha sido severamente afectada por desastres debido a su exposición a una gran diversidad de fenómenos naturales y a su alta vulnerabilidad derivada de factores físicos, económicos y sociales. Existe evidencia de que los desastres han c o n tri buido a elevar los niveles de pobreza y desigualdad en la región. Ello se debe a que estos fenóm enos tienden a im pactar desproporcionadam ente a los miembros más pobres de la sociedad, ya que ellos son los menos capaces de responder adecuadamente a contingencias que destruyen sus pertenencias y reducen drástica mente sus ingresos. La persistencia de elevados índi ces de pobreza ha obligado a gran número de personas a asentarse en entornos geográficos inestables, lo que ha aum entado el riesgo de desastre fren te a fenóm e nos naturales y los consiguientes desastres am bienta les y ecológicos. La devastación que sufren los más pobres es tan desproporcionada que la dirección de causalidad queda de m anifiesto: se es vulnerable porque se es pobre. Estadísticas com piladas por Naciones Unidas para los últim os 30 años muestran que los desastres generan In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l un riesgo de muerte cuatro veces mayor en los países pobres que en los de alto ingreso por habitante.4 La rápida urbanización resultante de la creciente presión dem ográfica en áreas rurales ha increm entado la vulnerabilidad a desastres. Así, el im pacto destruc tivo de las inundaciones en las zonas urbanas se ha exacerbado debido a la proliferación de asentam ientos precarios, la elevada densidad dem ográfica, la escasez o inadecuación de la infraestructura y la deforestación. La inadecuada planeación urbana, la deficiencia de los códigos de construcción, la fa lta de respeto hacia ellas y las deficiencias de aplicación de regulaciones de uso de suelo han aum entado la vulnerabilidad de los po bres urbanos. Además, la fa lta de drenaje y de manejo adecuado de la basura en estos asentam ientos aumenta la probabilidad de inundaciones y deslizam ientos de tierra y lodo. Am érica Latina y el Caribe es una región con alta exposición a fenómenos naturales hidrometeorológicos, sísmicos, volcánicos y de otra naturaleza con poten cial destructivo. Esta alta exposición, com binada con acentuadas características de vu lnerabilid ad social, económica, física, am biental y p o lític a -in stitu cio n a l, hace que la región padezca una alta y creciente in ci dencia de desastres. La m agnitud de los daños hum anos y económ i cos provocados por los desastres en Am érica Latina y el Caribe es estremecedora con base en cualquier parám etro. Las estim aciones realizadas por misiones de la Comisión Económica para Am érica Latina y el Caribe (CEPAL) indican que en las últim as tres décadas más de 150 m illones de habitantes de la región han sido afectados por desastres, habrían perecido más de 108.000 personas y se habrían generado 12 m illones de dam nificados directos. El m onto de los daños acu m ulados - s in que la estim ación sea exhaustiva para toda la re g ió n - ascendería a más de 50.000 millones de dólares de 1998, pérdidas que se concentran en los países de m enor tam año y desarrollo relativo, particu larm ente en el área Andina, Centroam érica y el Caribe.5 Dado que la CEPAL sólo ha evaluado daños a solicitud 4 In te rn a tio n a l F e d e ra tio n o f Red C ross an d Red C re s c e n t S o c ie tie s , W o rld D isa s te r R ep o rts, v a rio s años. 5 M a n u a l para la e v a lu a c ió n del im p a c to s o c io e c o n ó m ic o a m b ie n ta l de los D esastres, CEPAL, 2 0 0 3 . de los gobiernos y que sus evaluaciones únicam ente cubren una parte de los desastres, la cifra real de los daños humanos y m ateriales es mucho mayor. Se estim a que 80% de los pobres de Am érica Latina viven en zonas m arginales expuestas a inundación o en laderas de volcanes, donde procuran su modo de vida. Éstas son zonas con alta vulnerabilidad a la degradación am biental y a los desastres, pues las tierras deforestadas y erosionadas no absorben suficiente agua de las lluvias torrenciales, aumentando así el peligro de deslizamientos de tierra e inundaciones. Las causas de que la vulnerabilidad sea tan eleva da en Am érica Latina y el Caribe son varias y com ple jas. Sin duda, el patrón de desarrollo de la mayoría de los países, con altos índices de pobreza, exclusión so cioeconóm ica y deterioro am biental, es un fa cto r prin cipal. Los pobres viven en las zonas de m ayor riesgo, usan técnicas de cu ltivo depredadoras del am biente o laboran en tierras marginales, tienen menos acceso a la inform ación, a los servicios básicos y a la protección pre y posdesastre. En general, los países de la región tienen limitaciones fiscales y financieras para destinar recursos a medidas de prevención y m itigación, padecen una débil capacidad institucional y tienen horizontes de planeación de corto plazo. La descoordinación en gestión del riesgo entre los niveles nacional y local tam bién es frecuente. A veces se confía demasiado en el aporte externo posdesastre, m ientras que la práctica de transferencia de riesgos es muy lim itada. En algunos países se han hecho esfuerzos recien tes para ligar el manejo de riesgos con los problemas del desarrollo a nivel nacional, como un manejo más apropiado de los recursos naturales (suelos, agua, bos ques y uso agrícola de la tierra) y un m antenim iento adecuado de la infraestructura, acciones que reducen la vulnerabilidad fren te a desastres y contribuyen al desarrollo económico. Pese a estas acciones, subsisten problem as que inciden negativam ente en las políticas de gestión del riesgo. Además de los planteados hasta aquí, destacan la deficiente planeación física, la fa lta de reservas te rritoriales, la especulación de la tierra y la proliferación de asentam ientos irregulares promovidos, en ocasiones, por clientelism o político. In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países 2. OBJETIVOS Y ALCANCE DEL PROGRAMA DE INFO RM ACIóN PARA LA GESTIóN DEL RIESGO DE DESASTRES El elevado núm ero de víctim as y el m onto creciente de pérdidas económicas causadas por los desastres ha llevado a los organism os internacionales y a muchas in stitu cio n e s y especialistas a prom over un cam bio de enfoque en el manejo del riesgo de desastres. Con esto se persigue que los países pasen de una actitud centrada en la respuesta a las em ergencias a otra centrada en la prevención. Un requisito básico para el éxito de un enfoque de este tip o es la disponibilidad de inform ación exhaustiva y confiable sobre los riesgos a que están expuestos los asentam ientos humanos y la infraestructura socioeconómica, así como sobre las posibles medidas para reducir las principales fuentes de vulnerabilidad. En 1999, la Asamblea General de Naciones Unidas estableció la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres con el fin de estim ular el desarrollo de co munidades resilientes a desastres como parte integral de una estrategia que concibe la reducción del riesgo de de sastres como elemento básico del desarrollo sustentable. La reducción de la vulnerabilidad como parte del desarrollo económ ico ha sido impulsada por la CEPAL, el Banco Centroam ericano de Integración, el Banco de Desarrollo del Caribe, la Corporación Andina de Fomento, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) - q u e lleva a cabo una política muy activa en la m a te ria - y la Unidad de M anejo de Desastres (DMF) del Banco M undial.6 El BID ha prom ovido desde hace varios años el fo rta le cim ie n to y la efectividad de la gestión de riesgos de desastres, particularm ente los aspectos financieros para evitar que las pérdidas económicas causen crisis que afecten el desarrollo de los países. Su estrategia al respecto está definida en el plan de acción publicado el año 2000,7 y ha sido actualizada en 20058 con base en la evaluación de sus resultados. 6 L iv in g w ith Risk, a g lo b a l re v ie w o f d is a s te r re d u c tio n in itia tiv e s , E stra te g ia In te rn a c io n a l para la R ed u cció n de D esastres, G in e b ra ju lio 2 0 0 4 p.25 3. 7 La CEPAL, organism o integrante de la Secretaría de las Naciones Unidas, ha realizado estudios en los últim os tre in ta años para estim ar los efectos sociales, económicos y ambientales ocasionados por los desastres. Para ta l propósito ha desarrollado una m etodología especializada que se describe en el M anual para la evaluación del impacto socioeconómico y am biental de los desastres, cuya versión actualizada está dispo nible en la página web de la organización.9 Con base en dicha metodología, la CEPAL ha evaluado los daños ocasionados por la mayoría de los principales desastres ocurridos en la región a partir de 1972. Como parte de sus actividades para prom over la adopción de una estrategia adecuada para la gestión de desastres en los países de la región, La CEPAL y el BID han unido esfuerzos para realizar un proyecto sobre Inform ación e Indicadores para la Gestión de Desastres N aturales. La ejecución del prim er com ponente del proyecto, Programa de Inform ación para la Gestión de Desastres Naturales, fue encargado a la CEPAL y tuvo como propósito proveer a los tom adores de decisiones en los países de la región los elementos necesarios para evaluar y m ejorar sus estrategias de gestión del riesgo. Los resultados de este com ponente son el objeto del presente informe. El segundo componente se enfocó a la definición de indicadores de los principales factores que determ inan el riesgo de desastres y a evaluar los sistemas de gestión respectivos en 12 países de la región. Los indicadores perm iten id entificar las características de los sistemas de gestión, id e ntificar sus áreas débiles y hacer com paraciones entre los países. El proyecto fue realizado por el In stitu to de Estudios Am bientales (IDEA) de la Universidad Nacional de Colombia en M anizales y sus resultados están publicados en un inform e general y en una serie de docum entos adjuntos.10 El Programa de Info rm ación para la G estión de Desastres Naturales, objeto del presente inform e, se orienta a id e n tifica r la inform ación y determ inar las metodologías de análisis requeridas por los responsables de la gestión del riesgo para tom a r decisiones antes (ex ante) y después (ex post) de la ocurrencia de desastres IDB (2 0 0 0 ). El d e sa fío de de sastres n a tu ra le s en A m é ric a L a tin a y el C a rib e - Plan de A c c ió n del BID. IADB 8 2 0 0 5 -2 0 0 8 . W a s h in g to n , DC. 9 Véase h ttp ://w w w .e c la c .c l/m e x ic o /. 10 IADB (2 005 ), B a n k A c tio n Plan fo r Im p ro vin g D isaster Risk M a n a g e m e n t Véase h ttp ://id e a .u n a lm z l.e d u .c o . In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l con base en un m ejor conocim iento de las amenazas, vulnerabilidades y riesgos para tom ar medidas preventivas y orientar las acciones de atención de la emergencia, la recuperación y la reconstrucción. Los objetivos principales del programa son: • • M ejorar la disponibilidad, presentación y apro vechamiento de la inform ación para ayudar a los encargados de fo rm u la r políticas a identificar las prioridades de inversión en prevención y m itigación. Proveer a los tom adores de decisión herra m ientas para m edir los elem entos clave de las amenazas y vulnerabilidades y evaluar la capacidad para m anejar el riesgo, así como parámetros para estim ar el efecto de las po líticas e inversiones de manejo del riesgo que eventualm ente adopten. El propósito del programa es fa c ilita r la tom a de decisiones de las instancias gubernam entales para prom over el manejo racional y eficiente del riesgo ante desastres. En primera instancia está dirigido a los tom adores de decisiones económicas (m inisterios de finanzas y economía y otras instancias con responsa bilidad en las decisiones sobre inversión en desarrollo e infraestructura); se pretende dem ostrar que la carga económica impuesta por la ocurrencia y acum ulación de desastres mayores puede ser dism inuida o evitada m ediante políticas de cobertura financiera adecuadas, como aseguram iento y fondos de contingencia, y ac ciones de prevención y m itigación ligadas a los planes de desarrollo. En segundo térm ino, el programa está dirigido a los responsables de las instancias operativas nacionales, provinciales o m unicipales de prevención de desastres (como los sistemas de protección civil) para m ejorar la eficacia de su actuación antes, du rante y después de desastres. En tercer térm ino, se dirige a las unidades generadoras de inform ación té c nico-científica sobre amenazas y riesgos de desastres (adscritas a instituciones académicas e instituciones públicas y privadas) para que consideren el tip o y ca lidad de inform ación requerida por los tom adores de decisión, más allá de la utilizada en el estudio cie ntí fico de los fenómenos. El presente inform e resume los resultados de las distintas partes del programa de Inform ación para la Gestión del Riesgo de Desastres. En esencia, pretende ser una guía para que los responsables de los países de la región evalúen sus programas y consideren las medidas para m ejorar su eficacia. Reconociendo las diferencias culturales sociales y de desarrollo de los países, no se pretende establecer lineam ientos a seguir en todos los casos, sino destacar experiencias y m odalidades seguidas por distintos países para que cada uno elija la más adecuada a sus condiciones. 3 . m e t o d o lo g í a y p r o d u c t o s d e l p r o g r a m a La ejecución del estudio se dividió en tres fases: a) Definición del M arco A n alítico y desarrollo de M etodologías Específicas para el diseño y eva luación de estrategias de gestión del riesgo. El Marco A n alítico pretende proveer una base conceptual común y una m etodología general para evaluar las estrategias de gestión del ries go; su primera parte comprende la evaluación de la inform ación existente sobre amenazas, vulnerabilidades y riesgos y las medidas para reducir estos últim os; la segunda presenta una visión crítica de las m odalidades de organiza ción nacional para la gestión del riesgo y las bases para evaluarlas; la tercera se refiere a las m odalidades de gestión financiera del riesgo. Los resultados de esta parte se presentan en un Documento M etodológico Básico y se resumen en el capítulo 2 de este informe. Las Metodologías Específicas enfocan los siguien tes aspectos: ampliación de la metodología CEPAL para estim ar pérdidas mediante la evaluación retrospectiva y daños acumulados por desastres sucesivos; evaluación de estrategias de gestión de desastres; determinación de efectos macroeconómicos; y empleo de escenarios de eventos extremos para evaluar la capacidad de gestión del riesgo. Los cinco documentos respectivos se encuen tran disponibles en el sitio web del programa.1 1 11 Véase h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o r g .m x /ia d b - e c la c - p r o je c t. In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países b) Realización de estudios de casos y diálogo sobre políticas de gestión del riesgo en cinco países de la región. Con el propósito de disponer de un panorama am plio del riesgo ante desastres y de las po líticas para manejarlo, se seleccionaron cinco países considerados representativos, los cuales tienen distintos tam años económicos y niveles de desarrollo y están sujetos a diversos tipos de amenazas: Colombia, Chile, Jamaica, M éxico y Nicaragua.12 Los objetivos de cada estudio nacional fueron: i) ii) iii) iv) v) vi) vii) 12 Identificar las fuentes de inform ación y análisis sobre el riesgo de desastres naturales y evaluar su calidad e idoneidad, así como el grado de conocim iento sobre el tem a por los tomadores de decisiones para la gestión del riesgo. Evaluar la im portancia relativa de la gestión del riesgo en los planes y políticas gubernamentales. Investigar la existencia de estudios de percepción de riesgo que midan el nivel de alerta y con ciencia de la población y autoridades. Estimar la im portancia que el sistema de gestión del riesgo otorga a este tip o de estudios. Determ inar y evaluar la organización para la gestión del riesgo en situaciones ex ante y ex post. Identificar los niveles de gobierno o actores que asumen la carga financiera de las consecuencias de los desastres (gobierno central, gobierno local, sector privado, sociedad civil, donantes extranjeros). Diseñar escenarios de im pacto de eventos que pudieran tener consecuencias extremas en el desempeño económico. Ensayar y evaluar los métodos de evaluación de estrategias propuestos en el M arco A nalítico y en las M etodologías Específicas diseñadas por este programa. En los d o c u m e n to s p re vio s y en la m a yo ría de los E stu d io s N a c io n a le s Los cinco estudios fueron encargados a consultores con experiencia en el tem a en cada uno de los países seleccionados. Los inform es respectivos se encuentran disponibles en la página web del program a.13 Para recabar las experiencias y opiniones de los tom adores de decisión y de especialistas en los distintos aspectos de la m ateria se organizaron dos Talleres Na cionales en cada país, uno al inicio de los estudios para presentar y evaluar el enfoque propuesto, y otro al final para presentar los resultados y recoger las opiniones de los especialistas. Adicionalm ente, se realizó un Taller Regional en el que participaron los responsables de la gestión de desastres de cada país, miembros del Comité C ientífico Asesor del proyecto, especialistas del BID y la CEPAL y los integrantes de la coordinación técnica del proyecto. En este ta lle r se presentaron los resultados y se recogieron sugerencias a ser incorporadas al in fo r me final. Los reportes de todos los talleres tam bién se encuentran en la página web del proyecto. c) Elaboración del inform e final del proyecto Tomando como base los estudios de caso en los cinco países seleccionados, se realizó el presente inform e, el cual contiene: Una evaluación com parativa de las situaciones específicas de cada uno de los cinco países. Criterios para que cada país evalúe la idoneidad de la inform ación disponible sobre riesgo y sus propias estrategias de gestión. Recomendaciones sobre políticas y estrategias para mejorar la disponibilidad y aprovechamiento de la inform ación y sobre la gestión del riesgo en general. La oficina subsede regional de la CEPAL en México hizo la gestión ejecutiva y adm inistrativa del proyecto y contrató una Coordinación Técnica para elaborar los térm inos de referencia para los consultores contratados, supervisar su trabajo y revisar sus informes, coordinar los talleres de los estudios de caso, elaborar los documentos del marco ana lítico y las m etodologías específicas y redactar el inform e final. La oficina del Departam ento de Desarrollo Sostenible del BID se encargó de la super de Caso se ha e m p le a d o el té rm in o p e lig ro , qu e es el m ás c o m ú n en el m e d io c ie n tífic o . 13 Véase h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o r g .m x /ia d b - e c la c - p r o je c t. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l visión de todas las fases del proyecto. Los organismos patrocinadores designaron un Comité C ientífico Asesor para evaluar los alcances y productos del proyecto. Los docum entos producidos son los siguientes:14 • • • 14 Documento M etodológico Básico para la eva luación de estrategias nacionales de gestión de desastres. M etodologías: M etodologías para el diseño y evaluación de estrategias para la gestión del riesgo de de sastres, por J. Baraqui. Disasters and the macroeconomy: empirical and modeling issues, por R. Hernández. M etodología abreviada de evaluación de daños, por D. Bitrán. Evaluación retrospectiva del im pacto socioeco nóm ico de los desastres, por D. Bitrán. Evaluación del im pacto de eventos extremos (Coordinación Técnica) Inform es de los Talleres Inform es de los cinco Estudios Nacionales de Caso Ib í d e m . In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países BASES PARA EL ANÁLISIS DE LA i INFORMACIÓN SOBRE RIESGO DE DESASTRES M El análisis de la inform ación para la gestión del riesgo se divide en tres partes: 1) Inform ación para la evaluación y reducción del riesgo; 2) Información para la gestión operativa del desastre; 3) Información para la gestión financiera del riesgo. i. in f o r m a c ió n p a r a l a e v a l u a c ió n y r e d u c c ió n DEL RIESGO15 a) Problem ática de la in fo rm a ció n de riesgo La determ inación del riesgo para fines de gestión es la boriosa y complicada debido a la interrelación entre los factores del riesgo, la complejidad de los sistemas físi cos y sociales involucrados y los procesos que generan las pérdidas. Además de resolver estos problemas, es necesario que haya vías de com unicación entre los es pecialistas en la materia y las autoridades competentes para que los resultados del análisis trasciendan a los ám bitos de la gestión nacional y regional o provincial. m ediante la identificación y medición de su intensidad y zona de alcance o influencia. Los estudios pueden ser de dos tipos: (1) Evento m áxim o probable (o evento m áxim o creíble-EM C), aquel que resulta de m axim izar de manera teórica los factores d ire c ta m e n te re la c io nados con la in te n s id a d del fe n ó m e n o ; (2) a n á lis is de fre c u e n c ia -in te n s id a d , el cual se basa en estudios probabilistas de registros históricos, en modelos te ó ricos del fenóm eno o en una com binación de ambos. El cuadro 1 muestra la inform ación que puede ser útil para la evaluación de algunos de los principales peligros que afectan la región. Efectos locales: Una estim ación detallada del pe ligro deberá prestar atención a los efectos locales de am plificación por condiciones de topografía, subsuelo o clim a. Estas condiciones particulares, que pueden variar aun en distintos puntos de una misma localidad o ciudad, pueden ocasionar un aum ento o dism inución de la intensidad, de la frecuencia o del área de influencia de los fenómenos. c) b) Info rm ación para la evaluación del peligro El objetivo principal de un estudio de peligro en un lu gar de interés es conocer el fenóm eno que lo ocasiona 15 Para m a y o r d e ta lle c o n s u lta r D o c u m e n to M e to d o ló g ic o B á sico en h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o r g .m x /ia d b - e c la c - p r o je c t/0 5 .h tm l. Info rm ación para la evaluación de la vu ln e ra b ilid a d El objetivo de una evaluación de vulnerabilidad es en contrar la relación entre la intensidad de los fenómenos y los daños o pérdidas probables de los bienes en un lugar de interés. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l 17 CUADRO 1. IN F O R M A C IO N REQUERIDA PARA LA EVALU AC IO N DE A LG U N O S PELIGROS DE LA REGION SIS M O TSUNAMI VIENTO ERUPCION VO LCA NIC A LLUVIAS M A R E A DE TO RM ENTA d e s l iz a m ie n t o DE LADERAS S is m ic id a d h is R e g is tro de in u n E stu d io s de In fo rm a c ió n C a tá lo g o s, re g is tro s In fo rm a c ió n h is tó D atos h is tó ric o s tó ric a , c a tá lo g o s d a cio n e s , n ive le s fre c u e n c ia e in te n h is tó ric a : m apas de zo n a s a fe c ta d a s rica y re g is tro s de del área y s itio s a ltu ra de a g ua. m á x im o s de agua s ida d de h u racane s, de in u n d a c ió n de p o r e v e n to s p a en e v e n to s pasados. h is to g ra m a s . e v e n to s pasados sados. con c o n d ic io n e s s im ila re s . E stu d io s de te c L e v a n ta m ie n to s de Z o n a s c ic lo g e R e g is tro s de e s ta E stud io s g e o ló g ic o s E stud io s de b a ti tó n ic a y g e o lo g ía . la z o n a : b a tim e tría n é tica s. E stud io s cio n e s p lu v io m é tr iy e s tim a c ió n de fe m e tría de la c o sta . M o d e lo s de tasa s de la co s ta , m apas de g e n e ra c ió n de cas, p re c ip ita c ió n chas de o c u rre n c ia . de e xce d e n cia de de cu rva s de nive l h u ra c a n e s, tra y e c m á x im a a n u a l, m a g n itu d e s . de la fra n ja co ste ra . to ria s p ro b a b le s. p re c ip ita c ió n d ia ria E stud io de las ca ra c te rís tic a s fís ic a s y ge o ló g ica s . p ro m e d io Leyes de a te n u a In fo rm a c ió n s ís m i T o p o g ra fía de la H id ro g ra m a s de C la s ific a c ió n de los E stud io s de g e n e ra E stud io s del p o sible c ió n esp e c ífic a s ca y te c tó n ic a de la zo n a co s te ra . M a a ve n id a s, d e te rm i vo lc a n e s , índices c ió n de c ic lo n e s . c o m p o rta m ie n to de y a d e cu a d a s a la zo n a c irc u n d a n te . pas to p o g rá fic o s y n a c ió n de zonas de e x p lo s iv id a d la m asa d e sliz a d a : re g ió n de a n á lis is . E stu d io s de v e lo c i le v a n ta m ie n to s de p rope nsa s a in u n v o lc á n ic a . v e lo c id a d y d is ta n Tasas de e x c e d e n dad de p ro p a g a zo n a s a fe c ta d a s. darse. T o p o g ra fía , cia de a c e le ra c io c ió n y tie m p o s de nes m á xim a s. lle g a d a de la ola a le v a n ta m ie n to de la c o sta . o b ra s de d re n a je . cia de re c o rrid o . c u rva s de n ive l, F u n cio n e s de D atos de e s ta cio n e s M o d e lo s de e s co D ire c ció n y v e lo c i E stud io s te ó ric o s E studios de fre c u e n e s tu d io de las en o b s e rv a to rio s rre n tía y filtra c ió n dad del v ie n to (sólo y m o d e lo s de c ia in t e n s id a d a c e le ra c io n e s , d e fe n sa s n a tu ra le s m e te o ro ló g ic o s . a d e cu a d o s para la para el caso de a ltu ra de m area de e v e n to d e s e n c a d e fu n c io n e s de tra n s # Id e n tific a c ió n y a m p lific a c ió n de o c o n s tru id a s po r M o d e lo s de d is tr i zo n a de a n á li p e lig ro p o r ce niza to rm e n ta . fe re n c ia , c o c ie n te s el h o m b re para b u c io n e s de va lo re s sis, e s tu d io s de v o lc á n ic a ). m itig a r los e fe c to s e x tre m o s . e s p e c tra le s. de los ts u n a m is . de n a n te (llu v ia s in te n sa, sism o, etc.). p e rm e a b ilid a d del su e lo . La evaluación de la vulnerabilidad física puede reali zarse con un enfoque cu a lita tivo (por medio de índices) o c u a n tita tivo (m ediante funciones de vulnerabilidad). La vulnerabilidad social es la suma de circunstancias que afectan a grupos de población, las cuales lim itan su capacidad de valerse por sí mismos. El cuadro 2 muestra la inform ación general requerida para estim ar la vulnerabilidad física y social d) Info rm ación para la evaluación del riesgo La evaluación del riesgo consiste en determ inar la natu raleza y extensión del mismo con el fin de obtener una medida de sus consecuencias en la sociedad. Existen dos enfoques: (1) el análisis de la interacción de los factores de riesgo (amenazas potenciales o peligros, exposición y vulnerabilidad existentes) y (2) el análisis de registros de eventos pasados. En el cuadro 3 se muestran los tipos de estudios de riesgo que pueden realizarse. e) Escenarios de eventos extrem os para la evaluación de desempeño El análisis de estos escenarios consiste en determ inar un evento crítico tal que plantee una situación de exigencia extrem a al sistema de manejo de desastre, y en estim ar la pérdida económica y el desempeño del sistema de gestión financiera del riesgo del país.16 En la inform ación que podría requerirse para un estudio de escenarios, se encuentran la siguiente:17 16 V er d o c u m e n to M e to d o lo g ía de E va lu a ció n de E scenario E x tre m o en h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o r g .m x /ia d b - e c la c - p r o je c t/0 5 .h tm l. 17 La m e to d o lo g ía de la CEPAL para c a lc u la r p é rd id a s es una bu e n a guía para id e n tific a r la in fo rm a c ió n de seab le en e s tu d io s de escenarios. In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países CUADRO 2. IN F O R M A C IÓ N PARA EVALU AR LA V U LN E R A B ILID A D VU LNER A BILIDA D F í SICA VU LNERABILIDAD SOCIAL G ra do de d e s a rro llo y c u m p lim ie n to de las leyes de c o n s tru c c ió n . D is trib u c ió n de la p o b la c ió n u rb a n a y ru ra l p o r sexo, edad, g e o g rá fic a y c re c im ie n to h is tó ric o . C a ra c te rís tic a s de las e d ific a c io n e s e in fra e s tru c tu ra c rític a : ca lid a d y tip o s de c o n s tru c c ió n , a n tig ü e d a d y e s ta d o de co n s e rv a c ió n . D is trib u c ió n e s p a c ia l y c re c im ie n to de los p rin c ip a le s a s e n ta m ie n to s h u m a n o s a lo la rg o del tie m p o . U b ic a c ió n de in s ta la c io n e s o a c tiv i dades p e ligrosa s. In fo rm a c ió n so b re tip o y g ra ve d a d de d a ñ o s o c u rrid o s en e v e n to s In fra e s tru c tu ra so cial, in c lu y e n d o la de e d u ca c ió n , p a trim o n io h is tó ric o n a tu ra le s pasados. y c u ltu ra l, de re c re a c ió n y d e p o rte s, de v iv ie n d a y sa lu d. M o d e lo s m a te m á tic o s de v u ln e ra b ilid a d o fra g ilid a d e s tru c tu ra l del P ro d u c c ió n a g ro p e c u a ria , in d u s tria l y c o m e rc ia l (in c lu y e n d o tu ris m o ), lu g a r de a n á lis is y p e lig ro p re visto . su d is trib u c ió n e s p acial y a n u a l (cu a n d o sea e s ta c io n a l). P ro g ra m a s de re h a b ilita c ió n y m a n te n im ie n to de e s tru c tu ra s . In fra e s tru c tu ra de servicios de tra n s p o rte y te le co m u n ica cio n e s, su m in is tro de agua p o ta b le y e va cu a ció n de agua y só lid o s residuales, y energía (h id ro c a rb u ro s y e le c tric id a d ), id e n tific a n d o sus fu e n te s y u b ic a c ió n . Á re a de c u ltiv o , n a tu ra le z a de los c u ltiv o s , reservas de agua. In d ic a d o re s de d e s a rro llo - c o m o el In d ice de D e s a rro llo H u m a n o del P N U D - y su d is trib u c ió n e s p acial en el país qu e se a n a lic e . D is trib u c ió n e s p a c ia l de la in fra e s tru c tu ra p o r tip o e s tru c tu ra l. M a p a s de da ñ o de e v e n to s pasados. E xiste n cia y a p lic a c ió n de p ro g ra m a s de e d u c a c ió n y para d is m in u ir los e fe c to s ad versos de e v e n to s n a tu ra le s e x tre m o s c o m o : siste m a s de a le rta s sísm ica s y de ts u n a m is . CUADRO 3 . ESTUDIOS DE RIESGO TIPO DE A NÁ LISIS In d ice s de R iesgo a/ d e s c r ip c ió n Se o b tie n e n a p a rtir de d a to s h is tó ric o s o de la s u p e rp o s ic ió n de ín d ice s de p e lig ro y v u ln e ra b ilid a d . El In d ic e de R iesgo (D isa ste r R isk In d e x) p ro p u e s to p o r N a c io n e s U n id a s para casos de sism o, in u n d a c ió n y v ie n to es un e je m p lo de un ín d ice re la tiv o para el riesgo de países, c a lc u la d o a p a rtir de in fo rm a c ió n y re g is tro s de p é rd id a s de b ie n e s y v id a s h u m a nas. Pérdidas p ro b a b le s En el su p u e s to de que los proce sos de la n a tu ra le z a y g e n e ra c ió n de d a ños pu eden m o d e la rse c o m o proce sos e s to c á s tic o s , las c o n se cu e n cia s o p é rd id a s p u eden e va lu a rse en té rm in o s de sus p ro b a b ilid a d e s de o c u rre n c ia o, en su d e fe c to , en té rm in o s de los v a lo re s esperado s y va ria n z a s . El c á lc u lo rig u ro s o de esta ta sa es un a la b o r qu e re q u ie re un esfu e rz o c o m p u ta c io n a l a lto y un c o n o c im ie n to d e ta lla d o de los m o d e lo s e s to c á s tic o s de p e lig ro y v u ln e ra b ilid a d , así c o m o de la c o rre la c ió n e s p acial e n tre los d a ñ o s y p é rdida s. E scenario e x tre m o b / A n á lis is del c o m p o rta m ie n to y d e sem pe ño de la so ciedad en g e neral fre n te a un e v e n to h ip o té tic o e x tre m o que o c a sio n a ría gra n d e s d e m a n d a s e c o n ó m ic a s , so cia le s, a m b ie n ta le s o e s tra té g ic a s . a/ En el in ciso f) se tra ta con c ie rto d e ta lle el te m a de los in d ic a d o re s . b / El in c is o e) e x p lic a de m a n e ra m ás d e ta lla d a el a n á lis is de e v e n to s e x tre m o s. • • Inform ación histórica del fenóm eno: estadís ticas de heridos y muertos, personas desplaza das por eventos con características similares al propuesto en el escenario. Estudios de probabilidad de ocurrencia de fenó meno: tasas de ocurrencia, tasas de excedencia, efectos de recorrido, trayectoria, am plificación por efectos de sitio. • • • M apas de p e ligro: regio nalización del país, m icrozonificación de ciudades. Estudios de vulnerabilidad: índices de vulne rabilidad, funciones de vulnerabilidad para la zona y para el peligro analizado. Levantamientos, catastros, fotografías satelitales procesadas. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l • • • • • Valor de construcción por metro cuadrado prome dio para los diferentes tipos de estructuras. Ubicación, capacidad y estado de estructuras vitales y críticas (hospitales, centros de aten ción médica, albergues, central de bomberos, policía, escuelas, teatros, presas, líneas de agua, luz, centrales de energía, oleoductos, gaseoductos, refinerías, carreteras, puentes, transporte urbano). Distribución de la población: por zona, por edad, por condición social, por sexo, por religión, etc. Posibilidad de efectos secundarios: incendios, explosiones de m aterial inflam able. Existencia y m antenim iento de programas de m itigación de desastres, sistemas de alarma, de simulacros, de desalojo, etc. f) Indicadores de riesgo y desempeño de los sistemas de gestión El empleo de indicadores para medir los principales facto res relacionados con el manejo de riesgo de desastres ha sido promovido por diversos organismos internacionales, en particular por el BID, como una herram ienta para com parar la situación de riesgo o el desempeño de los sistemas de gestión del riesgo entre países o regiones m ediante un parám etro num érico in telig ible para los tom adores de decisiones en la materia, particularm ente en lo relacionado con los aspectos financieros. Los indicadores son útiles para la planificación de acciones de desarrollo regional, en particular para la im plantación de medidas de m itigación, las cuales deben incorporarse a dichos planes. Los indicadores pretenden representar con un solo valor num érico una situación com pleja que depende de muchos factores, algunos de los cuales no pueden representarse fá c il mente por parám etros cuantitativos, por lo que de ben definirse m ediante apreciaciones subjetivas de los evaluadores. Los indicadores de riesgo para las Am éricas En el com ponente 2 del presente proyecto se desarrolló un sistema de indicadores más com pleto que los antes m encionados a ser aplicado en los países de América Latina y del Caribe (IDEA, 2006). Se preparó una m eto dología para determ inar cuatro índices básicos derivados de diversos com ponentes.18 A diferencia de los indica dores anteriores, el nuevo procedim iento no sólo mide el riesgo de desastres, sino tam bién el desempeño y la eficacia de la gestión de los países. El procedim iento se aplicó a 12 países (Argentina, Republica Dominicana, Jamaica, Chile, Ecuador, México, Colombia, El Salvador, Perú, Costa Rica, Guatemala y Trinidad y Tobago). De los cinco países en los que se realizaron estudios de caso en este proyecto, sólo Nicaragua no fue incluida en el proyecto de indicadores; para subsanar esta deficiencia, en el estudio de caso correspondiente a ese país se hizo una estim ación de los indicadores empleando esta me todología, como se verá en el capítulo siguiente. De los cuatro indicadores básicos, dos fueron u ti lizados en los estudios de caso: el Índice de Gestión de Riesgos (IGR) se usó para fines de validación y com pa ración, y el Índice de D éficit por Desastres (IDD) para evaluar el desempeño del sistema financiero fren te a eventos extremos. El índice de D é ficit por Desastres (IDD) relaciona las pérdidas esperadas por desastres con la capacidad financiera del país. Requiere estim ar las pérdidas por un evento severo que ocasione la pérdida máxima probable en un cierto período de tiem po. El gráfico 1 muestra el IDD de un evento con período de retorno de 100 años en los 12 países estudiados. Se aprecia que la m itad de éstos tiene un índice superior a 1,0, lo que indica que no tienen la capacidad de reunir los fondos necesarios para la reconstrucción después de un evento con un período de retorno de 100 años. El índice de Gestión de riesgos (IGR) se emplea para m edir el desempeño del sistema de gestión del riesgo. Este es el aspecto más valioso de esta m etodología para fines del proyecto objeto de este inform e. El índice se construye como la suma de cuatro com ponentes que miden cuatro áreas de política pública en la materia, cada una a través de ocho indicadores determ inados de manera subjetiva por funcionarios y especialistas locales. Los componentes son: Identificación del Riesgo (IR), Reducción del Riesgo (RR), Manejo de los Desastres (MD) y Protección Financiera (PF). Los resultados mos trados en el gráfico 2 muestran que Chile, Costa Rica 18 Cardona, O m ar D ario. 20 05. In d ica d o re s de Riesgo de Desastre y G estión del Riesgo. P ro g ra m a para L a tin o a m é ric a y el C aribe. IDB, R ep orte Especial del D e p a rta m e n to de D e s a rro llo S o s te n ib le . W a s h in g to n D.C. In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países g r á f ic o 1. g r á fic o 0 ín d i c e d e d é f ic it POR DESASTRES (ID D ) 2 ín d ic e d e g e s t ió n DEL RIESGO (IGR) 50 100

ir 150

rr

md In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l

200 pf 250 y Jamaica son los países m ejor calificados, y que las menores calificaciones corresponden a República Do minicana y Ecuador. La determinación de indicadores presenta dificultades y lim itaciones im portantes debido a la complejidad del problema y las características de diversas variables, las cuales son poco apropiadas para ser medidas en términos cuantitativos. g) La M etodología CEPAL para el análisis de pérdidas económ icas En esta sección se presenta una versión resumida de la m etodología de evaluación de daños desarrollada por la CEPAL y otras dos metodologías basadas en ella, una para ser aplicada en evaluaciones sucintas de daños y la otra para realizar evaluaciones retrospectivas. i) Rasgos fundam entales del manual de la CEPAL La m etodología de la CEPAL para evaluar el im pacto socioeconóm ico de los desastres ha venido siendo aplicada cada vez con m ayor frecuencia en los países de Am érica Latina y el Caribe. Dicha m etodología se presenta en un M anual que ha sido actualizado en varias ocasiones, desde su primera versión publicada en los años ochenta.19 El manual está estructurado en cinco partes. En la primera se tratan aspectos m etodológicos y concep tuales; en la segunda se establece la m etodología para diagnosticar los efectos del desastre en la población (vivienda y asentam ientos humanos) y en la infraes tru ctu ra educacional y de salud. En la tercera parte se aborda la cuantificación de daños en infraestructura de energía, agua potable y saneam iento, transporte y com unicaciones. La evaluación de los daños en los sectores económicos -a g ric u ltu ra , industria, comercio y tu ris m o - son objeto de la cuarta parte. El manual concluye con la m etodología para evaluar los efectos globales del desastre (en m edio am biente, mujeres, recapitulación de los daños y sus efectos m acroeconómicos, en el empleo y los ingresos). 19 La v e rs ió n m ás re c ie n te de este m a n u a l pu ede c o n s u lta rs e en la pá g in a w e b de la CEPAL: M a n u a l para la e v a lu a c ió n del im p a c to s o c io e c o n ó m ic o y a m b ie n ta l de los d e sastres A continuación se exponen de form a sucinta los criterios generales de evaluación del manual de la CE PAL. Los daños directos son aquellos sufridos por los activos inm ovilizados, destruidos o dañados y los re gistrados en las existencias (de bienes finales, bienes en proceso, m aterias primas, m ateriales y repuestos). Se trata, en esencia, de perjuicios en los acervos acae cidos prácticam ente durante el lapso del siniestro. Entre los principales rubros de esta categoría figuran la destrucción to ta l o parcial de infraestructura física, edificios, instalaciones, m aquinaria, equipos, medios de transporte y almacenaje, m obiliario, daños en las tierras de cultivo, en obras de riego, embalses, y otros. La destrucción de la producción agrícola lista para ser cosechada debe valorarse e incluirse tam bién como daño directo. Los daños directos ocurren prácticam en te en el m om ento del desastre o pocas horas después. Los indirectos y los efectos globales y m acroeconómicos, en cambio, tienen una duración tem poral que, según la experiencia y la m agnitud del fenóm eno, se conviene en estim ar hasta en cinco años. En eventos de gestación lenta o prolongados (meteoros como se quías o las consecuencias del fenóm eno El Niño), los daños directos pueden ocurrir en un período largo, en el cual pueden incluso aum entar si alguna infraes tru ctu ra reparada o repuesta en un prim er m om ento vuelve a ser afectada (como los puentes destruidos por inundaciones repetidas). Los daños indirectos son básicam ente pérdidas de producción, flujos de bienes y servicios que se dejan de producir o de prestar durante el lapso que se inicia des pués de acaecido el desastre, el cual puede prolongarse hasta el proceso de rehabilitación y reconstrucción que, como se indicó, se ha convenido en establecer en un horizonte m áxim o de cinco años, si bien las mayores pérdidas ocurren durante los dos prim eros. En todo caso, el cálculo de su efecto debe extenderse al tie m po requerido para alcanzar la recuperación parcial o to ta l de la capacidad productiva. Los daños indirectos incluyen las erogaciones o costos mayores requeridos por la producción de bienes y prestación de servicios por efectos del desastre y los menores ingresos que se recibirán debido a la im posibilidad o d ificultad de producirlos o prestarlos (lo que a su vez se reflejará en los efectos macroeconómicos). In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países Los efectos m acroeconóm icos se refieren a la in cidencia del desastre sobre el com portam iento de las principales variables económicas. Por consiguiente, estos efectos reflejan las repercusiones de los daños directos e indirectos, por lo que no deben agregarse a éstos. En determ inados eventos localizados en zonas específicas y en países de mayor tam año, puede resultar im por tante hacer este análisis a nivel de provincia, estado, departam ento o m unicipio. Los efectos m acroeconómicos más relevantes de un desastre son los que se resienten en el nivel y la tasa de crecim iento del producto interno bruto global y sectorial, en el balance com ercial (por los cambios en exporta ciones, turism o y servicios, y en im portaciones y pago por servicios externos), en el nivel de endeudam iento y de las reservas m onetarias y en las finanzas públicas y la inversión bruta. Dependiendo de las características del desastre, puede ser pertinente estim ar los efectos secundarios sobre el increm ento de precios, el nivel de empleo y el ingreso fam iliar. Los c rite rio s de valo ra ció n de los daños o cu rri dos durante un desastre pueden variar y cubren una gama de situaciones cuyos casos se pueden agrupar en tres: a) valor original (contable, actualizado a valor presente); b) costo de reposición (en condiciones de calidad y servicios sim ilares a las existentes antes del desastre); c) necesidad de reconstrucción (a partir de las definiciones de cómo va a hacerse la reconstruc ción y con qué m ejoras o medidas de reforzam iento y m itigación frente a eventos futuros). Un criterio de valoración de los daños ocasionados por un desastre sería tom a r como base el valor depreciado del acervo perdido (a costo de libros). Con ello se estim aría el costo del acervo perdido o afectado en el estado en que se encontraba al m om ento del desastre y, por lo tanto, se tom arían en cuenta sus años de antigüedad para calcular el valor de la vida ú til que le quedaba. En países con un proceso in flacionario significativo, el valor contable (o de libros) como precio aproxim ado del valor de mercado de un activo o un bien carece de representatividad. En este caso podría intentarse calcular su valor original revalorizándolo según el aum ento de los precios entre el año de adquisición del bien y el año de su destrucción. Sin embargo, esta operación entraña m últiples com plicaciones derivadas de la ausencia o escasa confiabilidad de los com ponentes de los índices de precios en un plazo largo. O tro c rite rio de valo ra ció n de los daños puede basarse en la estim ación del valor del acervo perdido a costo de reposición, pero incorporando elementos de m itigación ante fu tu ro s desastres; es decir, el acervo perdido se valorizaría considerando no sólo uno nuevo (que seguramente incluiría cierto avance tecnológico, ya que, dependiendo de sus años de antigüedad, podría no encontrarse en el mercado un producto con carac terísticas idénticas), sino aquellas características que lo hagan más resistente al embate de nuevos fenómenos naturales o antropogénicos (m itigación). Entre estos dos extrem os existen criterios in te r medios que se determ inan, como se expresó antes, por las necesidades del análisis, las características propias del acervo, la disponibilidad de inform ación al momento de realizar la valorización y, en medida im portante, el tiem po disponible por el evaluador para hacerla. Ello quiere decir que en todos los casos deberá considerarse el va lo r del equipo fu n cio n a lm e n te más próxim o al equipo destruido y cuya adquisición y financiam iento sean factibles. Es im portante determ inar la diferencia entre los costos de reposición con m itigación y sin ella, pues con base en ellos se definirán las necesidades fin a n cieras del país y los eventuales requerim ientos de cré dito externo. ii) 20 Resumen de la m etodología abreviada de eva luación de daños20 Esta m etodología ha sido diseñada para evaluar daños frente a eventos frecuentes de m agnitud no extrem a. Es una varian te abreviada de la desarrollada por la CEPAL y contenida en el Manual. Este enfoque, basado en la experiencia de México, im plica un trabajo previo de identificación del área afectada, sus características socioeconómicas y apoyo de las autoridades de la zona afectada (gobiernos locales, provinciales y m unicipales, según el caso) y de las instancias locales encargadas de la protección civil. El presente a p a rta d o resum e el d o c u m e n to prese ntado po r D aniel B itrá n , M e to d o lo g ía a b re v ia d a de e v a lu a c ió n de d a ñ o s (2 0 0 5 ) .h t t p : // w w w 3 . c e p a l.o rg .m x /ia d b -e c la c -p ro je c t/0 5 .h tm l. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l Para el trabajo de campo se requiere el traslado a la zona afectada de un equipo de cuatro investigadores (dos profesionales del área socioeconómica y dos ingenieros del área de riesgos según el tip o de desastre a evaluar) para trab ajar en ella de tres a cuatro días. El estudio, incluyendo las conclusiones, es redactado después en gabinete en un plazo de alrededor de diez días y luego presentado a las autoridades correspondientes. Dos semanas después de superada la fase de emer gencia se realizan entrevistas con funcionarios públicos y representantes de la iniciativa privada para recabar inform ación en el terreno y realizar visitas de campo a las zonas más afectadas. En esta fase se pone énfasis en detectar las causas de los daños provocados por el fenóm eno natural en cada sector de actividad, la in tensidad del fenóm eno, sus características y el grado de vulnerabilidad de la población y de los bienes expuestos. De ahí se deducen las propuestas técnicas de m itigación que form arán parte integral de las evaluaciones. El criterio de valorización de los acervos destruidos o dañados se basa en el costo de reemplazo de tales acervos, incluyendo las obras de m itig a ció n que se proyecta incorporar en la reconstrucción o reparación de la infraestructura económica y social afectada. La estrategia de la evaluación, la cual se explica en detalle en el docum ento, incluye trabajos previos y durante la visita de campo a la región afectada. iii) Resumen de la evaluación retrospectiva del im pacto socioeconóm ico de los desastres.2 1 Para tener una visión de largo plazo del im pacto causado por diferentes desastres resulta fundam ental disponer de un recuento de los efectos en un am plio período de tiem po. El m onto acum ulado y los prom edios anuales perm itirán identificar las regiones más vulnera bles, la incidencia de los diferentes fenómenos y los requisitos financieros demandados por la rehabilitación y la reconstrucción. Dado que el período de retorno de la mayoría de los gasto financieros es prolongado, un estudio retros pectivo hará posible detectar y cu a n tificar los 21 El p re se n te a p a rta d o re su m e el d o c u m e n to de D a n ie l B itrá n , E v a lu a c ió n R e tro s p e c tiv a del Im p a c to S o c io e c o n ó m ic o de los D esastres y c o n s id e ra c io n e s m e to d o ló g ic a s para lle v a rla a ca b o . efectos de eventos extremos, que son los que perm iten evaluar al lím ite la e ficie n cia del sistema de gestión del riesgo del país. La evaluación retrospectiva y acum ulativa de los im pactos socioeconómicos plantea problemas que van más allá de los de la evaluación en el terreno después de un desastre. En este últim o caso, como hemos dicho, la evaluación cuantifica principalm ente los daños o des trucción de acervos. Los efectos indirectos (las pérdidas de producción de bienes y servicios) son mucho más difíciles de estim ar debido a que los registros con los que suele contarse generalm ente sólo incluyen pérdi da de vidas y de infraestructura física. Por esta razón puede anticiparse que una evaluación retrospectiva subestimará los im pactos económicos reales. Por otra parte, al com putarse sólo los efectos de desastres de mediana a gran m agnitud, siempre habrá un margen de subvaluación. Una vez decidido el lapso de cobertura y el desdobla m iento sectorial y regional que se pretende alcanzar, se hacen consultas directas a funcionarios, especialmente aquellos con más larga trayectoria en las instituciones directam ente involucradas e instituciones educativas, organism os internacionales, asociaciones em presaria les, asociaciones de socorro, además de la consulta de fuentes bibliográficas, hem erográficas y de Internet. En las entrevistas se debe solicitar acceso a los archivos históricos. Dado el diverso origen de las fuentes de in form ación histórica y los variados criterios de evaluación utilizados, quizá sea necesario adecuar la m etodología del M anual de la CEPAL. Deben solucionarse tam bién problemas de tip o estadístico-económ ico para expresar los efectos acum ulados en valor constante y así medir el im pacto real a lo largo del tiem po. 2 . in f o r m a c ió n p a r a e l m a n e jo de d e s a s tr e s a) Sistemas nacionales para la gestión del riesgo La gestión del riesgo se refiere a las acciones y políticas dirigidas a evitar o reducir pérdidas de vidas, de bienes e in fra e s tru c tu ra com o consecuencia de desastres en un determ inado país. Esta d e fin ición incluye las medidas adoptadas para reducir daños en la ecología provocados por desastres. Cubre, por consiguiente, un In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países am plio espectro de actividades conducentes a elevar los niveles de seguridad de la población. Una estrategia de dism inución del riesgo debe enfocarse, por tanto, al manejo de todos y cada uno de los com ponentes que lo determ inan. Un sistema nacional para la gestión del riesgo está com puesto por la interacción entre acciones in s titu cionales, mecanismos financieros, norm atividad y po líticas. La tarea principal de los tom adores de decisión en la m ateria es crear un sistema nacional efectivo con una visión integral que comprenda los niveles del gobierno central y local y la población e iniciativa pri vada locales. Se llam ará manejo de desastre a la parte ejecutora del sistema, la encargada de im plem entar las acciones de las fases previas, durante y después del desastre. Las medidas, actividades y oportunidad de las ac ciones relativas al manejo de desastres, así como su costo-beneficio con respecto a los resultados esperados, son decisivas al seleccionar las estrategias y políticas de un m anejo efectivo del riesgo en el co ntexto de un desarrollo sostenible. Las estrategias de los países de Am érica Latina y el Caribe en la m ateria tienen diversos niveles de desarrollo. En general, el tem a de la reducción de desastres, expresado en térm inos tales como prevención y m itigación, ocupa ahora un lugar destacado en el discurso político, aunque no siempre se ha traducido en acciones concretas. La mayor parte de las instituciones dedicadas al manejo de los desas tres se han concentrado en fortalecer las acciones de preparación para atención de la emergencia, elaborar mapas de peligros e im plem entar mecanismos de alerta tem prana. La gran diversidad de densidad demográfica, sistemas sociopolíticos, niveles de desarrollo y exposi ción a desastres de variable intensidad han resultado en form as diversas de gestión del riesgo entre los países de la región. Para evaluar la eficacia de la estrategia de gestión del riesgo de un país deberá estudiarse la estructura organizacional del manejo de desastres, su desarrollo institucional y eficiencia operativa para prevenir efectos fu tu ro s y conducir una recuperación pronta y efectiva de la población y de la economía después de un de sastre. Un com ponente im portante de dicha estrategia es la capacidad para realizar un manejo eficiente de la situación de crisis generada por un desastre. Todo lo anterior perm itirá apreciar la im portancia relativa que la política de gestión del riesgo tiene de hecho en las prioridades del gobierno del país bajo estudio. Un aspecto particularm ente im portante es la in sti tucionalidad. La gestión del riesgo requiere una orga nización eficiente que abarque los niveles de gobierno nacional, provincial y m unicipal. Para ser efectivo, el sistema público de gestión debe poseer tres caracte rísticas principales: tener jerarquía en el organigrama institucional, pues es el tema debe tener prioridad en la agenda nacional, y las medidas y acciones debe ser puestas en práctica pronta y eficazm ente; contar con mecanismos efectivos de coordinación intersectorial, pues el funcio nam ien to del sistema depende de la voluntad y acción coordinada de diversos sectores; contar con personal con conocim iento y experiencia adecuados, es decir, personal de carrera para superar la situación frecuente de una continua rotación del personal té cn i co encargado de las tareas fundam entales. El sistema público de gestión de riesgo deberá atender todas las tareas de la gestión y no sólo la emergencia, como es frecuente, y contar con planes de contingencia para ejecutar las principales tareas. Las m odalidades institucionales que se han venido adoptando en gestión del riesgo y la im portancia del tem a en el quehacer político de los países de la región son diversas. Por eso resulta d ifícil establecer tipologías de la evolución reciente y acciones que éstos toman. Podría obtenerse una medida de su eficacia del análisis de los resultados de las diferentes estrategias a lo largo del tiem po en térm inos de la relación entre los fenóm e nos naturales ocurridos y los impactos socioeconómicos que han provocado. La M etodología para el diseño y evaluación de e stra te g ia s para la g e stió n de riesgo de desastre elaborada por Jaime Baraqui para este programa, mues tra algunas orientaciones estratégicas de gestión del riesgo en rehabilitación, reconstrucción, prevención y m itigación. La m etodología abarca aspectos in s titu cionales, políticos, financieros, técnicos, de desarrollo e inversión y m acroeconómicos. Sus recomendaciones han sido elaboradas con base en la experiencia de la CEPAL durante más de 30 años de trabajo en campo en la región. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l b) Info rm ación para las d istin ta s fases del m anejo de desastres Para el manejo eficiente de una estrategia nacional de gestión del manejo de desastres deberá contarse con inform ación pertinente para los tom adores de deci siones sobre la ejecución de las distintas etapas de la gestión operativa, para la población que pudiera resultar afectada y para los medios de difusión. La inform ación no debe lim ita rse a los riesgos de grandes eventos desastrosos. Diversos estudios docum entan que los desastres de m enor cuantía pueden, por su frecuencia, acum ular pérdidas sim ilares a las ocasionadas por un solo evento de gran m agnitud; sin embargo, estos últimos son percibidos por el público como más significativos, m ientras que los primeros son mucho menos atendidos y documentados. Las políticas y medidas adoptadas por los to m a dores de decisión deben basarse en análisis de riesgo (amenazas, exposición al riesgo, vu lnerabilid ad). La identificación, análisis y cuantificación de las pérdidas probables deben servir de base para instrum entar las medidas adecuadas. Resulta pues fundam ental disponer de información y metodologías para evaluar y analizar los peligros -(s u frecuencia, m agnitud y lo c a liz a c ió n )- la vulnerabilidad (población y activos expuestos) y, por consiguiente, el riesgo.22 Por otra parte, es indispensable contar con registros de la experiencia y lecciones de las características e im pacto de los desastres pasados. Al respecto es deseable contar con bancos de datos con series históricas. Para el objetivo de determ inar la inform ación nece saria para la tom a de decisiones sobre las medidas de manejo de desastres conviene divid ir los elementos de la gestión en las fases de predesastre y postdesastre.22 La situación ideal es tener políticas y programas acor des con los lineam ientos generales aquí propuestos, de tal manera que las acciones sirvan eficazm ente en ambas etapas. c) Info rm ación para la fase predesastre Entre las actividades predesastre se identifican las si guientes como las más im portantes en cuanto a la 22 Livin g w ith Risk, a g lo b a l re vie w o f disa ste r re d u c tio n in itia tiv e s , E stra inform ación necesaria para una adecuada gestión del riesgo: Prevención. Se refiere a las actividades tendientes a evitar el im pacto adverso fron tal de peligros y desastres tecnológicos, ecológicos y biológicos. Las inversiones en medidas preventivas deberán priorizarse según su v ia b ilid a d social y té cn ic a y consideraciones co sto beneficio. Se ju stifican en las áreas más frecuentem ente afectadas por desastres. Respecto de la conciencia pú blica y educacional, la prevención promueve un cambio de actitud y de com portam iento que cristalice en una cultura de prevención.24 Por consiguiente, además de las acciones de carácter físico, la prevención incluye acciones de concientización, organización, educación y preparación de la sociedad civil para prevenir y en fre n ta r desastres. En esta etapa se requiere inform ación sobre los riesgos en térm inos generales y, sobre todo, id entificar las zonas más vulnerables y los escenarios probables más adversos. Preparación. Son las actividades y medidas tomadas con anticipación para asegurar una respuesta efectiva al im pacto de los desastres, incluyendo la transm isión de señales oportunas y efectivas de alerta temprana y el desalojo tem p ora l de personas y bienes de las localidades amenazadas. Suponen, por consiguiente, la existencia de sistemas de observación, pronóstico y alertam iento de la población, redes de medición de peli gros hidrometeorológicos, geológicos y antropogénicos; estos sistemas deben contar con mecanismos fluidos de com unicación que alcancen hasta las comunidades más recónditas. Planeación para la em ergencia. El manejo eficiente de una crisis provocada por un fenóm eno natural debe descansar en una planeación efectiva de la emergencia. La base de la planeación es la inform ación suficiente para contar con oportunidad con los siguientes recursos: planes de contingencia para escenarios de eventos de diferente grado de peligrosidad; preparativos y recur sos para atender emergencias; planes de evacuación y albergues; asignación de responsabilidades para los actores del plan de emergencia (particularm ente del ejército y organizaciones no gubernamentales) y presu puesto para atender la emergencia. Otras orientaciones te g ia In te rn a c io n a l para la R ed ucción de D esastres, G ineb ra, ju lio 20 04. 23 Ibídem . 24 Ibídem . In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países estratégicas predesastre corresponden a la posibilidad de disponer de vías alternativas de com unicación, de redundancias en los sistemas de salud y de recursos básicos como provisiones de agua para los sistemas de saneamiento. Para esta etapa se requiere que los tom adores de decisión cuenten con sistemas de inform ación eficaces sobre la evolución del fenóm eno y sus consecuencias. Se requiere contar con planes de difusión de inform ación para el público en general y sobre todo para la población expuesta. Los planes deben prever la respuesta pronta para adoptar las medidas de autoprotección; a este res pecto se requiere producir y difundir información especial para los grupos con im pedim entos físicos o culturales. Es de particular im portancia tener previstos mecanismos de inform ación am plia y oportuna para los medios de difusión, pues son indispensables para concienciar a la población y d ifu n d ir las medidas de autoprotección. M itig a c ió n . Se refiere a medidas estructurales y no estructurales que lim itan el im pacto adverso de los peligros naturales y tecnológicos y los provocados por la degradación ecológica.25 Entre ellas las siguientes: Obras de Prevención y Mitigación. En la etapa prede sastre de una estrategia nacional deben incluirse obras hidráulicas de prevención de inundaciones y sequías y contar con estudios de vulnerabilidad de instalaciones estratégicas y líneas vitales o planes para llevarlos a cabo. Las obras de ingeniería requieren conocim iento especializado y adoptar tecnologías apropiadas a las condiciones locales. A tención especial merecen los programas de dism inución del riesgo de construccio nes no ingenieriles (particularm ente de las viviendas de autoconstrucción) para las cuales es necesario un programa continuo de difusión que ponga al alcance de los autoconstructores las tecnologías adecuadas a su medio y experiencia. Medidas de mitigación no estructurales. Entre ellas se cuentan: regulaciones de uso y manejo de la tierra; leyes de construcción y control de su cum plim iento; zonificación según el tip o de amenazas; reforestación de áreas costeras y laderas; educación y capacitación por parte del gobierno y participación de la población en obras de m itigación. 25 Ib íd e m . Contar con un cuerpo norm ativo sólido sobre pro tección civil o gestión de desastres es im portante, pero es más im portante aún que éste se cum pla y se aplique correctam ente. Igual de im portantes son las regula ciones de uso de suelo y las políticas de ordenam iento te rrito ria l en función de zonas de mayor vulnerabilidad, las normas de construcción que consideren la seguridad ante fenóm enos naturales excepcionales como sismos y viento y programas y planes anuales o de mediano plazo con orientación adecuada. d) Fase posdesastre Las acciones posdesastre comprenden la atención de la emergencia y los procesos de rehabilitación y reconstrucción. A te n c ió n de la em ergencia. La atención de la emergencia comprende los planes, estructuras y sistemas para coordinar la acción del gobierno con la de las orga nizaciones no gubernamentales, los grupos voluntarios, las organizaciones civiles y la asistencia internacional. Es im portante, por lo tanto, contar con la inform ación para elaborar planes de contingencia que prevean y asignen responsabilidades a los sectores involucrados, evaluar las necesidades de la emergencia (te rrito rio y población afectada) y fa c ilita r un intercam bio fluido de inform ación entre la población afectada y las autorida des encargadas de la emergencia. Hay que considerar de dónde provendría el finan ciam ie nto para atender la emergencia (aportaciones del gobierno central, de los gobiernos locales y del apoyo internacional y privado), la asistencia hum anitaria, el papel de las fuerzas ar madas, de las organizaciones no gubernam entales y de los grupos voluntarios, las características operativas de la atención de la emergencia (evacuación oportuna de la población afectada o en riesgo, búsqueda, rescate y atención de víctim as), disponibilidad anticipada y or ganización de los albergues, diseño de rutas alternas a caminos bloqueados por el desastre, manejo de la ayuda en especie, alojam iento, alim entación y campañas de salud y apoyo psicológico. Es im p o rta n te co n ta r con in fo rm a ció n sobre el manejo de contingencias sim ilares en el pasado y el m onto y destino de los recursos locales y extranjeros utilizados, además de las partidas presupuestarias or dinarias y extraordinarias (en el caso de asignaciones especiales) de los organismos responsables. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l R e h a b ilita ció n . La re h a b ilita ció n consiste p rin cipalm ente en reparar instalaciones, infraestru ctu ra y activos en general sin m odificar sus características principales y m anteniendo su em plazam iento, tamaño, diseño general, cobertura y am plitud. A diferencia de la fase de reconstrucción, no se requieren estudios ni grandes proyectos. Es necesario d istin g u ir en cada caso si se ha de rehabilitar o reconstruir. Debe contarse con sistemas de evaluación rápida que asignen prioridades a las tareas de rehabilitación, tales como el reestable cim iento de los servicios básicos para la población y las actividades productivas, entre ellas: dotación de agua potable, energía y com unicaciones, atención médica a heridos, limpieza y remoción de escombros, reparación de viviendas, saneamiento, rehabilitación de vialidad de acceso a zonas afectadas, apoyo financiero mediante créditos blandos a pequeños productores y entrega de semillas a medianos y pequeños agricultores. Es necesario contar con procedim ientos para deter m inar y finan ciar las necesidades de recursos corres pondientes a la fase de rehabilitación. Se deberá brindar especial atención a describir y analizar las herramientas de evaluación rápida,26 para determ inar las prioridades y el m onto de los recursos fin a n cie ro s disponibles para la rehabilitación de los servicios básicos.27 Igual atención se deberá prestar a la identificación de las fuentes de recursos para finan ciar la rehabilitación en desastres recientes, sean de origen público (por asig naciones presupuestarias especiales o extraordinarias) o privado (en el caso de servicios básicos en poder del sector privado). Reconstrucción. Al ocurrir un desastre las a u to ri dades deben diseñar una estrategia de reconstrucción con prioridades en función de las necesidades y de los recursos disponibles y que considere la adecuada in tro ducción de elementos de m itigación. Esta es una fase de gran im portancia por su relevancia económica, social, am biental y financiera. Su ejecución ha de conducir al restablecim iento pleno de las condiciones de vida 26 Estas té c n ic a s no deben c o n fu n d irs e con las em p le a d a s p o r las ag encias de N a c io n e s U n id a s y a lg u n a s o rg a n iz a c io n e s n a c io n a le s para e s tim a r las ne cesida des u rg e n te s de la fa se de e m e rg e n cia . 27 A este re sp e cto , el g o b ie rn o de M é x ic o d isp o n e de una h e rra m ie n ta de e v a lu a ció n rá pida de necesidades. El A sia n D isaster Preparedness C enter (ADPC) ha d e s a rro lla d o la m e to d o lo g ía D AN A, la cu a l ha s id o u tiliz a d a en a lg u n o s países la tin o a m e ric a n o s en fo rm a e x p e rim e n ta l. normal de la población y de la dinám ica de desarrollo económico y social que tenía el país o región antes del desastre. La etapa se concreta en la ejecución de pro yectos específicos debidam ente evaluados, priorizados, armonizados, coordinados entre sí y consistentes con la disponibilidad de recursos, es decir, cabalm ente pro gramados e insertos en un Programa de Reconstrucción de m ediano a largo plazo.28 En esta etapa, a diferencia de la de rehabilita ción, se requieren proyectos acabados. En m ateria de obras civiles, por ejemplo, es necesario hacer estudios previos de ingeniería básica, diseño geom étrico y es tru ctu ra l, análisis de la demanda, determ inación de la localización óptim a en térm inos de optim ización de inversiones y costos, de ubicación con relación a la demanda y de las necesidades de reducir la vulnera bilidad, tam año y dim ensión óptim os con base en las demandas actuales y fu tu ra s previsibles, entre otros. La reducción de la vulnerabilidad es requisito indis pensable del programa de reconstrucción, ya que las nuevas instalaciones -c u y a s ejecuciones com prom e terán considerables recursos- deben estar suficiente m ente protegidas contra desastres. Las orientaciones program áticas que deberían guiar los programas de reconstrucción serían, entre otras: reponer la infraestructura física y social perdida; recu perar las actividades productivas afectadas; restablecer una adecuada gestión de cuencas y de preservación m edioam biental; disponer de los asentam ientos o rea sentamientos humanos necesarios; realizar una adecuada gestión am biental urbana; reactivar el tejido económico y social de la población afectada y generar empleos productivos. Las acciones de reconstrucción deberán considerar además la conservación de recursos naturales y estar vinculadas a objetivos de desarrollo sostenido. 3 . in f o r m a c ió n p a r a l a g e s t ió n FINANCIERA DEL RIESGO a) in tro d u cció n Este tem a se refiere a la inform ación que sustenta el manejo financiero de los desastres. Como tal debería cubrir, en su acepción más am plia, no sólo la inform a28 In fo rm e so bre A sp e cto s M e to d o ló g ic o s y de E strate gias, Ja im e B araqu i, d o c u m e n to para el p ro y e c to BID/CEPAL, 12 de m ayo 2 0 0 4 . In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países ción relacionada con los daños indirectos y las pérdidas subsecuentes, sino tam bién la inform ación sobre los costos en que se pueda in currir en la fase de prevención y preparación. También debe cu b rir los datos de los gastos durante la fase de respuesta a la emergencia, los de recuperación y rehabilitación y los del costo de las inversiones para la reconstrucción.29 Comprende además la inform ación de instrum entos para am ortiguar los efectos financieros de los desastres para el país a través de la transferencia de riesgos. El análisis de la inform ación sobre asignaciones financieras para los objetivos mencionados perm itirá apreciar la medida en que el gobierno prioriza las accio nes preventivas frente a las de carácter responsivo. Por ello conviene abordar por separado el financiam iento de acciones para reducir riesgos en la fase preventiva (financiam iento ex ante) y el destinado a la atención a la emergencia y a las fases de rehabilitación y recons trucción. La aplicación de la m etodología de la CEPAL para evaluar el im pacto de los desastres permite disponer de inform ación sobre los costos de las inversiones para la fase de rehabilitación y reconstrucción. Dichas eva luaciones incluyen por lo general perfiles de proyectos para reducir la vulnerabilidad del país o región frente a fu tu ro s desastres. Sin embargo, por la oportunidad en que normalmente se realizan estas evaluaciones (alrededor de 3 semanas después del evento, es decir, casi siempre una vez su perada la emergencia, ya que su objetivo es hacer las cuantificaciones para rehabilitación y reconstrucción), no atienden la cuantificación de las necesidades propias de la emergencia. De acuerdo con dicha metodología, el costo de la atención de la emergencia con bse en desembolsos reales y donaciones se incluye entre los efectos indirectos del desastre. Las fuentes públicas de finan ciam ie nto de pérdidas por desastres incluyen recursos internos (tales como fondos de desastres, reasignaciones presupuestarias, nuevos im puestos para obtener recursos adicionales, créditos blandos para apoyar a los sectores producti vos y flu jo de pagos por la recuperación de seguros) y recursos externos (ayuda, préstamos y donaciones de organizaciones internacionales y de fuentes privadas 29 E v a lu a tio n o f In te r- A m e ric a n D e v e lo p m e n t B a n k ‘s O p e ra tio n a l P o lic y o n N a tu r a l a n d U n e x p e c te d D isasters, D R M , S e p te m b e r 2 0 0 3 , pp. 34. de crédito o derivados de la transferencia de riesgos vía reaseguros y bonos catastróficos ). Conviene abordar por separado el financiam iento de acciones para reducir riesgos en su fase preventiva del que se destina una vez ocurrido el desastre para atender la emergencia y para las fases de rehabilitación y reconstrucción. En ambos casos se suele com binar en proporciones variables situaciones en las que: a) El gobierno central asume una elevada pro porción del riesgo, ya sea a través de fondos de calamidades o tom ando recursos de otros programas; b) La cooperación internacional se convierte en la fuente principal de financiam iento en form a de préstamos y donaciones; c) El sector privado asume m ayoritariam ente las consecuencias m ediante la recuperación de primas de seguros o reaseguros, y d) En form a incipiente, la bursatilización mediante bonos contra catástrofes. La gestión financiera ex ante y ex post presenta características dispares en los países: Así, suele com binar en proporciones variables situaciones como las siguientes: a) el gobierno central asume una elevada proporción del riesgo a través de fondos de calamidades o tom ando recursos de otros programas; b) la coopera ción internacional se convierte en la fuente principal de finan ciam ie nto en form a de préstamos y donaciones; c) el sector privado asume m ayoritariam ente las con secuencias económicas de los desastres; d) la recupe ración de primas de seguros o reaseguros catastróficos, recurso que ha venido cobrando im portancia creciente en los últim os años y e) en form a aún más incipiente, la bursatilización m ediante bonos contra catástrofes que perm ite atenuar el im pacto financiero. Las fuentes de inform ación para docum entar el manejo financiero de los desastres están dispersas y por lo general muestran notables lagunas. En particular hay poco seguim iento de las acciones posdesastre. La inform ación de desembolsos o reasignaciones del gasto público se consigna en las cuentas públicas de los países, en ta n to que la de cooperación externa es registrada generalm ente por la institución central que se ocupa In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l del manejo de riesgos. Los datos sobre recuperación de seguros son los más difíciles de obtener. Las in sti tuciones oficiales que establecen la norm atividad de la operación de las compañías de seguros suelen recabar esta inform ación. Así, los tom a dores de decisión deben re c u rrir a m ú ltip le s fu e n te s de in fo rm a ció n -m u c h a s de ellas de acceso lim ita d o - , tales com o: cuentas públicas en su ficiente detalle para conocer el m onto de los recursos aplicados y los tom ados de otros programas, finan ciam ie nto externo y probable recanalización de préstamos, m onto asegurado y recuperación de seguros, entre otros. b) Financiam iento de acciones predesastre Los recursos financieros de los países de la región para la fase predesastre son aún lim itados, aunque parecen irse m aterializando crecientem ente programas orien tados a la prevención y reducción de riesgo potencial de los desastres. Destaca la canalización de recursos a acciones tales como: a) b) c) d) e) f) g) investigaciones y actividades para m ejorar el co n o cim ie n to del riesgo (mapas de peligro, vulnerabilidad y riesgo); acciones de prevención, incluyendo las de sen sibilización de la población; estudios de vulnerabilidad, particularm ente de instalaciones estratégicas; obras de m itigación; preparativos para atender emergencias y reha bilitación; las destinadas al establecim iento de sistemas de detección tem prana y alertam iento y las orientadas a la creación de una cultura de prevención en la población. Cuando el presupuesto nacional incluye un Fondo de Calamidades, ya sea que esté destinado a la emergencia, a la reconstrucción o a inversiones de prevención, su efectividad dependerá ta n to de su m onto en relación con los riesgos que pretende amparar como de la fluidez de los procedim ientos para su desembolso, de los sec tores que cubra y de la posible prioridad que otorgue a los sectores de población más vulnerables a desastres. La inform ación del m onto y prioridades de fondos de este tip o suele estar en los datos que usualm ente la institución responsable sube a la red. c) Financiam iento de acciones posdesastre Cuando ocurre un desastre, las etapas de emergencia, re h a b ilita ció n y reconstrucción son financiadas por diversas fuentes en proporciones variadas: asignaciones o transferencias presupuestarias del gobierno central, provincial y m unicipal; donaciones nacionales o pro venientes del exterior; finan ciam ie nto externo nuevo o recanalización de préstamos ya otorgados; rebajas trib u ta ria s; otorgam iento de créditos blandos a través de la banca y recuperación de seguros y reaseguros. Para financiar las acciones contra consecuencias de desastres deben preverse mecanismos que provean recur sos para cubrir los gastos durante las fases de emergencia, rehabilitación y reconstrucción. Los desastres causan daños directos y repercuten en una baja de la producción de bienes y servicios. Los fondos de calamidades se han destinado principalm ente a atender emergencias y, en algunos casos, a la reconstrucción de la infraestructura del sector público dañada o destruida. En los países que tienen tales fondos, éstos sólo amparan los daños directos, salvo los daños a la agri cu ltu ra . Varios países prevén diversas m odalidades de aseguram iento que apoyan a los campesinos por pérdidas de producción agrícola a causa de desastres, en p a rtic u la r a los sectores menos favorecidos. Los sectores inform ale s no agrícolas p rácticam ente no reciben apoyos, salvo en algunos países que cuentan con programas para la reconstrucción de vivienda, casi siempre m ediante programas de empleo de los mismos sectores afectados. En cuanto al recurso del financiam iento externo, cabe d istin g u ir los recursos no reembolsables - d o n a ciones de instituciones financieras, de gobiernos y de organizaciones no g ub ern am e ntales- y los reembolsables tales como: créditos contingentes de organismos financieros internacionales, reorientación de préstamos existentes y nuevos préstamos. Entre estos recursos se incluyen norm alm ente los créditos de emergencia (como algunas facilidades del BID y del Banco M un dial), la reorientación de préstamos ya aprobados y en In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países ejecución hacia la reconstrucción y la negociación de nuevos préstamos.30 De hecho, el Banco M undial y el BID se han distinguido como las principales fuentes de financiam iento para la recuperación y la reconstrucción emprendidas después de un desastre. La inform ación sobre este tem a es obtenida por el organism o rector de la gestión de riesgos de los registros del Banco Central del país de que se trate. d) Transferencia de Riesgo Entre los mecanismos de transferencia de riesgo des taca la contratación de seguros y reaseguros. Éstos son una buena opción para contrarrestar los desequi librios financieros que provocan los desastres en las finanzas públicas y privadas. Sin embargo, el alcance de esta opción en la región es lim itado en cuanto al tip o de desastres que ampara por el elevado costo de las primas en países con alta incidencia de riesgos por fenóm enos naturales. El análisis de este tema deberá identificar y apreciar la penetración, el costo y la eficacia de los seguros y reaseguros contra catástrofes para la infraestructura económica y social y otros acervos de los sectores pú blico y privado, así como el grado de aseguram iento de la producción agrícola. Este ejercicio perm itirá evaluar las perspectivas de que esta vía de transferencia de riesgo cum pla un papel más am plio en la región. Sin embargo, esta inform ación no es fácil de obtener. En algunos países existen instituciones gubernam entales que ejercen funciones norm ativas sobre las compañías de seguros que pueden disponer de inform aciones útil al respecto. Los seguros son especialmente valiosos para ayu dar a la recuperación financiera después de un desas tre y para reducir las pérdidas de desastres futuros. En efecto, si las primas se basan en el riesgo, los se guros pueden estim ular a individuos y propietarios a que adopten medidas de reforzam iento o m itigación con criterios de costo-efectividad para la reducción de riesgos en sus casas y negocios. En este sentido sería im portante contar con inform ación por parte de las aseguradoras sobre los riesgos que se asumen en áreas 30 El BID y el B an co M u n d ia l o fre c e n fa c ilid a d e s de c o n tin g e n c ia a los países. A lg o s im ila r ofre ce n a lg u n o s ba ncos s u b -re g io n a le s de de sa rro llo c o m o el BCIE, el CDB y la CAF. susceptibles de peligro. Asimismo, los seguros pueden ofrecer incentivos económicos adicionales para rea lizar tales acciones, dism inuyendo, por ejemplo, las primas para quienes invierten en m itigación en sus propiedades. Los seguros de riesgos sísmicos han alcanzado cierta difusión en la región y varios países tienen la obligación legal de asegurar la infraestructura pública contra ellos, si bien esta práctica está mucho menos difundida a nivel local. La cobertura contra riesgos hidrom eteorológicos es mucho menor. Existe, sin embargo, cierta proporción de seguros vigentes que amparan riesgos de cosechas cuyos costos adm inistrativos son muy elevados, razón por la cual sólo grandes empresas agrícolas los contra tan. En los países desarrollados estos esquemas suelen estar subsidiados. Como se indicó antes, el recurso a seguros y rea seguros contra catástrofes es poco usado en la región, pese a la frecuencia de los desastres naturales. Ello se explica en gran medida por el ya m encionado elevado costo de las primas y el escaso desarrollo institucional y legal para instrum entarlos. La contratación de segu ros para tran sferir el riesgo de un evento de grandes proporciones requiere estudios de credibilidad in te r nacional (sobre el objeto a ser protegido y su pérdida máxima probable) que sustenten la prima de riesgo. Para am parar este tip o de riesgos se necesita un acertado conocim iento de las amenazas y disposiciones legales y de control adecuadas. En general, los seguros contra siniestros derivados de fenóm enos naturales en la región se lim itan a los sectores más desarrollados y modernos de los países, de tal manera que norm alm ente cabe al sector público asumir mayores responsabilidades de financiam iento de las secuelas del desastre en los sectores de población más vulnerables. El alcance del seguro contra inundaciones tam bién es lim itado en la región. Ello obedece a que los a c ti vos localizados en las márgenes de los ríos y canales sufren este fenóm eno a menudo, por lo que el costo de asegurarlos es muy alto. Tampoco son frecuentes los seguros de riesgos catastróficos para sectores pro ductivos no agrícolas de tam año mediano o pequeño. Por otra parte, la práctica del aseguram iento contra catástrofes está mucho menos difundida en rubros como In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l infraestructura m unicipal, sistemas de alcantarillado y viviendas modestas. Como ya se indicó, otro mecanismo para transferir riesgos son los bonos contra ca tá stro fe s (CAT), los cuales suelen dar altos rendim ientos a largo plazo, salvo cuando ocurre algún desastre. Los inversionistas buscan en estos bonos un rendim iento de entre 3% y 6% sobre la tasa interbancaria de Londres en form a casi independiente del escenario de que se trate. En los casos de bonos cotizados en bolsa, la inform ación será bastante accesible. 4. GENERACIÓN DE LA INFORMACIÓN PARA LA GESTIÓN DE RIESGO La generación, recopilación, edición y transm isión de la inform ación requerida por los tom adores de de cisiones exige un esfuerzo im portante. En los países más desarrollados, gran parte de la inform ación té cn ico-científica sobre la m ateria es ge nerada por centros de investigación académicos y los adscritos a instituciones del Estado. La capacidad de los países menos desarrollados al respecto es escasa, así que se recurre en buena medida a la inform ación producida en otros países o a estudios financiados y ejecutados por organismos o donantes internaciona les. Es conveniente que cada país cuente con uno o 32 más grupos que integren la inform ación y preparen productos adecuados para los tom adores de decisión a distintos niveles. Esto es realizado en algunos países por centros especializados, como es el caso de México, Nicaragua y El Salvador, y en otros por los m inisterios o instancias responsables de la materia. Una solución para los países pequeños han sido las instituciones regionales que coordinan estudios para obtener in form ación y canalizan la ayuda técnica internacional. CEPREDENAC y CDERA son ejemplos exitosos de cen tros regionales. Cualquiera que sea la modalidad, es responsabilidad del sistema de gestión crear las condiciones para contar con la inform ación necesaria. Los recursos económicos y humanos involucrados son significativos. La cooperación técnica internacional ha dado im portante apoyo a los países de la región. La parte más difícil y gravosa ha sido la operación de los centros técnicos y la de los sistemas de m onitoreo y alerta. Ha ocurrido con frecuencia que, una vez instalados y retirado el apoyo internacional que los hizo posibles, estos centros dejan de operar en pocos años por fa lta de recursos. Uno aspecto im portante a determ inar en la evalua ción de la estrategia de gestión de riesgo de un país es quién asume el costo de la generación y distribución de la inform ación necesaria para la gestión del riesgo. In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países EVALUACION COMPARATIVA DE LA INFORMACION PARA EL MANEJO DE RIESGO EN LOS ESTUDIOS DE CASO 1. c a r a c t e r ís t ic a s s o c io e c o n ó m ic a s E IMPACTO DE LOS DESASTRES Tom ando en cuenta lo indicado en los térm in os de referencia correspondientes, se llevaron a cabo cinco estudios nacionales que identificaron la inform ación disponible sobre los riesgos y las herramientas de análisis de las instituciones gubernam entales para realizar la gestión del riesgo de desastres, identificando el papel de los actores que asumen el riesgo. Con el propósito de disponer de una gama am plia del riesgo de desastres y de las políticas para manejarlo, se seleccionaron cinco países representativos de las d istintas subregiones de Am érica Latina y el Caribe, los cuales están expuestos a riesgos altos por distintos fenóm enos naturales y cuyas economías tienen d is tin tos tam años y niveles de desarrollo: Colombia, Chile, Jamaica, M éxico y Nicaragua. a) Estadísticas socioeconóm icas Antes de analizar las diferencias y sim ilitudes de in form ación sobre el manejo de riesgo de los estudios nacionales de caso, se presentan en esta introducción algunos rasgos del perfil socioeconómico de cada país y su posición relativa dentro de la región para luego hacer referencia al im pacto relativo de los desastres en número de víctim as y pérdidas tota les en cada uno de ellos. En cuanto a la población to ta l, México, con 106,1 m illones de habitantes, se sitúa en el extrem o opuesto de Jamaica, que sólo tiene 2,7 m illones. El ritm o de crecim iento demográfico de los cinco países se ha venido moderando, pero hay grandes contrastes entre ellos. El país menos poblado presenta el ritm o más bajo, 0,5%, casi un tercio del prom edio de la región en su conjunto (véase el cuadro 4). En cambio, el país con m enor índice de desarrollo económ ico y humano, Nicaragua, tiene el crecim iento dem ográfico más acelerado (2%). La población de M éxico crece al mismo ritm o que el prom edio regional (1,4% anual), en ta n to que la de Colombia lo hace con mayor dinamismo. En América del Sur, Chile se aproxim a a las bajas tasas que Argentina y Uruguay presentan desde hace tiem po. El proceso de urbanización ha sido más acelerado en Chile, donde la población que vive en ciudades alcanza el 86,6%, bastante superior al prom edio regional, que es de 77,6%. En Colombia y M éxico algo más de las tres cuartas partes de la población es urbana. Jamaica presenta la m enor proporción de población urbana (52,2%), seguida de cerca por Nicaragua. M éxico presenta el nivel más elevado de ingreso por habitante, 6.521,9 dólares (promedio anual 2004) seguido por Chile (5.903), ambos bastante por encima del prom edio regional, que es de 3.755,6. Nicaragua presenta el nivel más bajo (836,5 dólares). Colombia y In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l 33 GRAFICO 3. P O B LA C IóN DE LOS CINCO PAISES EN EL 2 0 0 5 M IL E S DE PER SO N AS 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 C o lo m b ia C h ile g r a f ic o J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a 4 . PRODUCTO POR HABITANTE EN 2 0 0 4 EN D O LARES CO RR IENTES 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 EFE C o lo m b ia C h ile Jamaica tam bién se encuentran por debajo del promedio regional, aunque este últim o está más cercano. Nicaragua presenta el índice más elevado de anal fabetism o (31,9%) y los índices más bajos de cobertu ra de servicios básicos (electricidad, agua y drenaje). J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a Jamaica, que presenta un índice relativam ente eleva do de analfabetism o (11,3%), tiene prácticam ente la cobertura más elevada de servicios de agua potable y drenaje. Los demás países tienen tasas de analfabetism o inferiores al prom edio regional, que es de 9,5% en la In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países CUADRO 4. RASGOS FU N D A M E N TA LE S DEL N IVEL DE DESARROLLO EN PAÍSES SELECCIONADOS C o lo m b ia C h ile J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a T o ta l A m é ric a L a tin a y C a rib e P o b la ció n to ta l (2 0 0 5 ) (M ile s de perso nas) 46 039 16 26 7 2 651 106 147 5 483 562 046 1.7 1.1 0.5 1.4 2.0 1.4 76 .6 86 .6 52.2 76 .5 56 .9 77 .6 7.1 3.5 11.3 7 .4 31.9 9.5 2 1 3 6.4 5 9 0 3 .0 3 3 4 3 .9 6 5 2 1 .9 8 3 6 .5 3 75 5.7 0 .7 9 0 0 .8 5 9 0 .7 2 4 0.821 0 .6 9 8 0 .7 9 5 70 38 104 53 112 95.3 98 .5 n.a. 97.2 7 2 .4 Na 85 .9 92 .0 9 3 .0 c 88.1 61.5 Na 73 .6 8 0 .4 8 0 .0 d 71.1 62 .9 Na Tasa de c re c im ie n to p o b la c io n a l (p ro m e d io a n u a l 2 0 0 0 - 2 0 0 5 ) P a rtic ip a c ió n p o b la c ió n urb a n a (e n p o r c ie n to s del to t a l) Tasa de a n a lfa b e tis m o a (e n p o r c ie n to s de la p o b la c ió n to t a l) In g re so p o r h a b ita n te en 2 0 0 4 (e n d ó la re s c o rrie n te s ) In d ic e de d e s a rro llo h u m a n o 2 0 0 4 b L u g a r e n tre 17 6 páises C o b e rtu ra s e rv ic io e lé c tric o (2 0 0 4 ) (e n p o r c ie n to s de la p o b la c ió n to t a l) C o b e rtu ra ag ua p o ta b le (2 0 0 4 ) (e n p o r c ie n to s de la p o b la c ió n to t a l) C o b e rtu ra d re n a je (2 0 0 4 ) (e n p o r c ie n to s de la p o b la c ió n to t a l) F u e n te : CEPAL, A n u a rio E sta d ís tico de A m é ric a L a tin a y el C aribe, 2 0 0 5 ; H u m a n D e v e lo p m e n t R e p o rt UNDP, 2 0 0 6 . a b P o rce n ta je de p o b la c ió n de 15 y m ás años de edad. In d ice c o m b in a d o qu e to m a en c u e n ta el PIB p o r h a b ita n te , la esperanza de v id a al nacer, la tasa de a n a lfa b e tis m o y la m a tríc u la en los d is tin to s nive le s de e d u c a c ió n , e n tre o tro s in d ica d o re s. c 2002. d 2002. población de más de 15 años de edad. La de Chile es la más baja con sólo 3,5%. En cuanto al índice de desarrollo humano calculado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el nivel de los países coincide con su nivel de ingreso por habitante. La excepción es M éxico que, no obstante tener un ingreso por habitante más elevado que el de Chile, presenta un índice de desarrollo humano menor. En efecto, m ientras que este últim o país ocupa la posición 38 en los 144 países cubiertos por el índice del PNUD, M éxico se ubicaba ese mismo año (2004) en el lugar 53, seguido por Colombia en el lugar 70. b) Im pacto de los desastres En Am érica Latina y el Caribe los desastres naturales han causado alrededor de 5.000 muertes, pérdidas por 4.000 m illones de dólares y han afectado a 4 m illones de personas en prom edio en los ú ltim o s años.31 La tendencia creciente parece estar asociada al creci m ie n to de m o g rá fico y al proceso de urbanización, que concentran elevadas densidades de población en zonas vulnerables, así como al valor creciente de los acervos debido al proceso de crecim iento. Otro facto r 31 E v a lu a tio n o f In te r- A m e ric a n D e v e lo p m e n t B a n k s O p e ra tio n a l P o lic y o n N a tu r a l a n d U n e x p e c te d D isasters. IDB, S e p te m b e r 2 0 0 3 . In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l GRÁFICO 5. MUERTES C A U S A D A S POR DESASTRES NATURALES P R O M E D IO S A N U A L E S 2500 2000 1500 1000 500 0 C o lo m b ia C h ile que parece haber contribuido es el cam bio clim ático, que probablem ente vaya a tener efecto creciente en la severidad de los desastres. M ientras el m onto de las pérdidas ha ido en au m ento, las evaluaciones recientes m uestran que no ha ocurrido lo mismo con el número de víctim as. Ello estaría dem ostrando un creciente efecto positivo de los mejores mecanismos de alertam iento, evacuación y rescate de la población, m ejoram iento que no se ha visto acompañado de acciones y políticas destinadas a reducir la vulnerabilidad física de los bienes expuestos, ni de las destinadas a tran sferir el riesgo. Los cinco países de este estudio tiene n niveles de desarrollo económico y hum ano muy dispares. Por otra parte, sus sociedades están expuestas a diferentes tipos de peligros según su ubicación geográfica, carac terísticas físicas y niveles de vulnerabilidad derivados de la desigualdad d istrib u tiva y del diferente grado de im plem entación de políticas de manejo de riesgo adecuadas. Los siguientes datos sobre las incidencia promedio de los desastres en los países analizados deben tomarse con reserva, ya que se obtuvieron de fuentes diversas con m etodologías no siempre homogéneas, y com pren den diferentes períodos. Se incluyen porque ilustran un orden de m agnitud. La fa lta de series históricas sobre 36 J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a los desastres de los países es una deficiencia común a casi todos ellos. Sólo en M éxico y recientem ente en Nicaragua se han establecido bases para m antener un registro sistem ático del im pacto de los desastres con una m etodología común. La fa lta de datos que muestren los efectos de largo plazo lim ita la validez de los períodos de retorno necesa rios para establecer modelos probabilísticas en relación con fenómenos sísmicos e hidrometeorológicos. El grado de incertidum bre que de allí se deriva afecta tam bién las decisiones de inversión ta n to en prevención como en m itigación al d ific u lta r la realización de estudios de costo-beneficio. No obstante sus lim ita cio n e s, las cifras que se presentan en el cuadro 5 muestran algunas tendencias que se estim an válidas. Llama la atención el número de decesos que ocasionan los desastres en Colombia y Nicaragua en relación con la población to ta l, pues son mayores que los de los otros 3 países, superando am pliam ente el prom edio regional. Las pérdidas por habitante originadas por los de sastres varían entre 4 dólares al año como prom edio en Colombia y el m áxim o de 26 dólares en Nicaragua. Los otros tres países tienen promedios sim ilares (entre 11 y 12 dólares anuales por persona). El promedio ponderado para los cinco países es de 10 dólares por habitante al In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países GRAFICO 6. PÉRDIDAS DIRECTAS E INDIRECTAS C A U SAD AS POR DESASTRES M O N T O P R O M E D IO DE LAS PER D ID AS DIRECTAS E IN D IR E C TA S C A U S A D A S POR LOS DESASTRES 1400 1200 1000 800 600 400 Id 200 0 C o lo m b ia C h ile J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a CUADRO 5. IM PACTO S O C IO EC O N óM IC O DE LOS DESASTRES EN LOS PAíSES ESTUDIADOS y c o m p a r a c i ó n c o n e l c o n j u n t o d e l a r e g ió n 32 P ro m e d io C o lo m b ia C h ile J a m a ic a 3 M e x ic o b N ic a ra g u a p o n d e ra d o de los c in c o paísesc M u e rte s 1 926d N ú m e ro de m u e rte s p o r 1 0 0 0 h a b ita n te s 156e 18 422 370f 2 89 2 4.2 0.1 0.7 0 .4 6.7 1.6 195 196 29 1,263 143g 1 ,82 6 4 12 11 12 26 10 0.2 0.2 0.3 0.2 3.1 0.2 M o n to de las p é rd id a s d ire c ta s e in d ire c ta s (m illo n e s de d ó la re s ) P érdidas p o r h a b ita n te en d ó la re s h Pérdidas po r h a b ita n te en p o rce n ta je del PIB po r h a b ita n te a D atos c a lc u la d o s so b re la base de la Tabla 4 .5 del In fo rm e de J a m a ic a cu ya fu e n te es:E M -D A T : The OFDA/CRED In te rn a tio n a l D isa s te r D atabase. Se tra ta de p ro m e d io s a n u a le s de d a to s para el p e río d o 1 9 0 0 -2 0 0 5 . b Se re fie re a los p ro m e d io s a n u a le s del p e río d o 2 0 0 1 -2 0 0 5 . D eb ido a la in c id e n c ia de los de sastres en este ú ltim o año, las p é rd id a s en el p e ríodo fu e ro n su p e rio re s al p ro m e d io h is tó ric o de 1 9 8 0 -2 0 0 0 , e s tim a d o en 7 0 0 m illo n e s de dó la res. El p ro m e d io a n u a l de m u e rte s, sin e m b a rg o , fu e a lg o m a y o r (5 0 0 personas). c D atos de la p u b lic a c ió n de E v a lu a tio n o f In te r-A m e ric a n D e v e lo p m e n t Banks O p e ra tio n a l P olicy on N a tu ra l and U n e xp e c te d D isasters. IDB, S e p te m be r 2 0 0 3 . Se re fie re n a e s tim a c io n e s para el añ o 2 0 0 1 . d O b te n id o c o m o la su m a del p ro m e d io a n u a l p o r m u e rte s en g ra n d e s de sastres del p e río d o 1 9 8 3 - 1 9 9 9 y el c o rre s p o n d ie n te a los de m á s de sastres en el p e río d o 1 9 7 1 -2 0 0 2 . e S ólo se re fie re a m u e rto s p o r a c tiv id a d sísm ica c a lc u la d o c o m o p ro m e d io en base a los d a to s para 1 9 3 9 (1 0 .0 0 0 ) m u e rto s y los fa lle c id o s d u ra n te el p e río d o 1 9 7 5 -2 0 0 5 , se gún el C ua dro 16 del E stu d io de Caso para C hile. C ifra c a lc u la d a c o m o p ro m e d io del p e río d o 1 9 7 2 /2 0 0 1 en base a las re g is tra d a s s ó lo en los g ra n d e s de sastres o c u rrid o s en ese lapso o b te n id a s de la ta b la 1.1 del e s tu d io de caso de N ica ra g u a . C a lcu la d a c o m o p ro m e d io a n u a l de las pé rd id a s a c u m u la d a s de 4 .0 0 0 m illo n e s de d ó la re s c o n s ig n a d a s en el e s tu d io de N ic a ra g u a para el p e río d o 1 9 7 2 -2 0 0 0 . C á lcu lo s en base a la p o b la c ió n de 2 0 0 5 . 32 E la b o ra d o p o r D .B itrá n so bre la base de los e s tu d io s n a c io n a le s de caso y o tra s fu e n te s . Los p ro m e d io s a n u a le s fu e ro n c a lc u la d o s a p a rtir de d a to s para d ive rso s p e río d o s qu e to m a n en c u e n ta e v e n to s re cie n te s . La p o b la c ió n to ta l es del añ o 2 0 05. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l g r á f ic o 7. PÉRDIDAS POR H ABITAN TE C A U S A D A S POR DESASTRES M O N T O P R O M E D IO DE LAS PÉR D ID AS POR H A B IT A N T E C A U S A D A S POR LOS DESASTRES EN DÓ LAR ES CO R RIENTES 30 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------C o lo m b ia C h ile J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a CUADRO 6. M É XIC O : V IC T IM A S Y DAÑ O S PROVOCADOS POR LOS DESASTRES EN EL PERíODO 2 0 0 1 - 2 0 0 5 (M ILLO N ES DE PESOS)33 Año M u e rto s H id ro G e o ló g ic o s O tro s T o ta l T ip o de c a m b io 3 T o ta l (M illo n e s M e te o r o ló g ic o s de d ó la re s ) 2001 276 2 4 1 6 .8 30 .0 2 476.1 2002 453 10 9 5 2 .0 29.3 2.0 2 7 2 .0 11 2 2 6 .0 9 .3 4 9 .66 1 162.1 265.1 2003 526 4 2 6 7 .8 1 2 9 0 .8 1 4 1 3 .5 6 972.1 10.79 6 4 6 .2 2004 336 714.7 0 .4 122.2 83 7.3 11.29 74.2 2005 51 8 4 5 0 9 6 .0 1.4 3 2 8 .6 4 5 4 2 6 .0 10.90 4 1 6 7.5 422 12 6 8 9 .5 2 6 4 .8 4 3 3 .2 13 3 8 7 .5 M e d ia 2 0 0 1 -2 0 0 5 a 1 2 6 3 .0 CEPAL, Subsede M é x ic o , d a to s o b te n id o s de la p u b lic a c ió n M é x ic o : E v o lu c ió n E c o n ó m ic a d u ra n te 2 0 0 5 y p e rs p e c tiv a s p a ra 2 0 0 6 . Se re fie re n a p ro m e d io s a n uales. 33 D .B itrá n , en base a la p u b lic a c ió n de C ENAPRED,C a ra c te rís tic a s e Im p a c to de lo s P rin c ip a le s d e sa s tre s o c u rrid o s en la R e p ú b lic a M e x ic a n a , Vols. 3, 4, 5, 6 y 7. In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países CUADRO 7. C O LO M BIA : PRINCIPALES DESASTRES 19 8 3 - 1 9 9 9 34 D esastre Año E s tim a d o de d a ñ o s ( M illo n e s de d ó la re s ) M u e rte s Popayán 19 83 3 7 7 ,8 28 7 A rm e r 1985 2 4 6 ,0 24 442 A tra to M e d io 19 92 45 ,2 26 T ierra d e n tro 1994 150,1 1 091 Eje C a fe te ro 1999 1 5 9 0 ,8 1 86 2 2 4 0 9 ,9 27 70 8 T otal 1 9 8 3 -1 9 9 9 CUADRO 8. C O LO M B IA : COSTO ESTIM A DO DE LAS PÉRDIDAS Y DAÑOS CAUSADOS POR DESASTRES M ENORES35 (M ILE S DE DÓLARES) P eríodo P é rd id a s to ta le s 1 9 7 1 -1 9 8 0 1 6 6 .4 6 6 1 9 8 1 -1 9 9 0 3 7 3 .9 2 2 1 9 9 1 -2 0 0 0 9 6 4 .5 6 2 2 0 0 1 -2 0 0 2 1 4 7 .9 4 4 1 9 7 1 -2 0 0 2 M u e rte s 1 .6 5 2 .8 9 3 9 .4 7 5 CUADRO 9. C OLO M BIA. RESUMEN IM PACTO DE LOS DESASTRES (PR O M EDIO S ANUALES) M illo n e s de d ó la re s M u e rto s P ro m e d io a n u a l g ra n d e s de sastres (1 9 8 3 -1 9 9 9 ) 142 990 P ro m e d io a n u a l de sastres m e n o re s (1 9 7 1 -2 0 0 2 ) 53 306 195 1 296 T o ta l p ro m e d io a n u a l 34 In fo rm a c ió n so bre el R iesgo de D esastre a tra v é s del E stu d io de Casos P ilo to , E s tu d io N a c io n a l de C o lo m b ia . 35 Ib íd e m . In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l 39 CUADRO 10. CHILE: PÉRDIDAS DIRECTAS POR TERREMOTOS Año T o ta l ( M illo n e s de d ó la re s ) 19 3 9 2 7 1 6 .4 19 42 0 .75 19 43 25.3 19 4 6 1.69 19 4 9 3 .0 4 19 4 9 0 .22 19 53 12.8 19 53 2.25 19 5 8 0.2 19 6 0 96 1.7 19 6 5 1 5 2 .4 19 6 6 0 .9 9 19 67 1.99 1971 4 4 6 .6 19 7 5 38 .9 19 7 5 5 .68 19 7 6 1.82 19 8 5 1639 T otal (47 años) 6 011.63 P ro m e d io 127.91 CUADRO 11. CHILE: RECURSOS A SIG N A D O S POR A Ñ O POR EL M IN IS TE R IO DE AGRICULTURA PARA ATENDER EMERGENCIAS. A DICIEMBRE DE 2 0 0 3 (M ILE S DE PESOS*) R e g ió n 1994 1995 I 21.111 1996 1997 5 1998 1999 2000 13 5 0 2 4 2002 2003 101 931 II III 2001 5 320 22 651 264 654 571 6 9 8 656 050 883 490 TO TAL 2 6 3 391 22 651 132 0 0 2 2 50 7 8 9 4 IV 822 597 2 51 0 3 2 4 2 3 3 8 2 5 6 1 989 475 6 715 28 229 V 563 288 2 21 2 2 8 9 2 5 5 5 715 55 801 15 8 9 7 9 VI 216 555 2 4 312 VII 5 6 0 812 2 5 719 V III 5 5 7 281 29 329 46 0 679 50 966 20 0 0 0 1 118 2 5 5 4 500 2 261 135 IX 1 2 3 0 18 4 76 0 0 0 6 826 299 4 9 607 140 082 43 0 556 52 39 3 288 776 9 2 7 70 0 1 4 1 0 371 19 0 0 2 6 5 3 7 31 8 118 9 2 0 X 993 419 42 771 427 456 45 303 XI 377 468 2 0 54 5 1 582 52 4 775 1 214 394 6 6 149 Esti. Lluvia s 4 0 89 2 49 0 350 3 398 40 23 94 3 87 2 2 6 1 935 018 2 8 59 7 2 8 59 7 N o E sp e cific a d o T otal 1 508 949 112 88 2 XII RM 710 7 9 0 1 650 539 5 31 7 0 0 4 7 5 3 0 5 2 8 7 977 722 4 4 5 72 2 7 771 5 9 6 50 043 6 2 0 82 3 2 12 5 007 3 4 3 16 9 710 7 9 0 710 7 9 0 105 8 2 0 In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países 2 6 8 2 7 12 4 año. M ientras dichas pérdidas en cuatro de los países están lejos de representar el 1% del PIB por habitante, en Nicaragua ascienden a 3,2%. c) Datos específicos sobre del im pacto de los desastres en los países estudiados Se detallan en esta sección algunas estadísticas que sirvieron de base para elaborar los cuadros y figuras com parativas de la sección anterior. Promedio anual de pérdidas por sismos en dólares de cada año: 127,9 m illones de dólares. Grosso modo se puede estim ar que en dólares de 2003 correspondería a unos 192 m illones de dólares.36 Desembolsos de emer gencia por el M inisterio de A gricultura acum ulado en 11 años a precios de 2003: 26.627 m illones de pesos, lo que corresponde a un promedio anual de 2.439 millones tip o de cam bio prom edio del ú ltim o trim estre de 2003: 625 pesos por dólar.37 Las pérdidas anuales promedio serían de 3,9 m illones de dólares. N icaragua. En el estudio de caso de Nicaragua aparece el párrafo siguiente: N icaragua ha sufrido el im pacto recurrente de los desastres a lo largo del tiem po. Durante el período de 1972 (año en que ocu rrió el terrem oto de Managua) hasta el año 2000, las pérdidas económ icas han sido aproxim adam ente de 4.000 m illones de dólares según datos de la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED (p. 5). Con base en esta cifra se calcula un prom edio de pérdidas anuales de 143 m illones de dólares. Jamaica. Los daños por desastres se presentan en el siguiente cuadro: CUADRO 12. DESASTRES NATURALES EN EL PAÍS DESDE 1 9 0 0 a 2 0 0 5 E v e n to s N° de e v e n to s M u e rto s T o ta l a fe c ta d o s D añ o (M ile s de d ó la re s ) S equía 3 0 100 0 0 0 6 000 T e rre m o to 1 1 200 90 0 0 0 30 000 E pide m ia In u n d a c ió n D e s liz a m ie n to s 4 46 300 0 13 767 8 9 8 712 1 262 740 1 0 0 0 23 574 1 3 2 4 161 1 7 9 3 912 T o ta l1 9 0 0 -2 0 0 5 45 1 854 2 4 1 3 173 3 0 9 2 65 2 P ro m e d io an u a l 0 ,43 18 22 98 3 29 454 V ie n to C reado en N o v -1 4 -2 0 0 6 - V e rsio n d a ta v 0 6 .0 6 . F u e n te : E M -D A T : The OFDA/CRED In te rn a tio n a l D isa s te r D ataba se, w w w .e m -d a t.n e t - U n iv e rs ité C a th o liq u e de Lo u va in - Brussels - B e lg iu m *E ve n to s re g is tra d o s en el CRED EM -D AT. P rim e r e v e n to : E n e ro /1 9 0 0 , Ú ltim o e v e n to : O c tu b re /2 0 0 5 . © 2 0 0 6 CRED. 36 25 años p o r in fla c ió n p ro m e d io de 2 % en E stados U nidos. 37 CEPAL E s tu d io E c o n ó m ic o p a ra A m é ric a L a tin a 2 0 0 5 . In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l CUADRO 1 3. A LG U N A S FUENTES DE IN FO R M A C IÓ N ESTADÍSTICA Y M O NITO REO DE EVENTOS NATURALES SEVEROS C o lo m b ia • C h ile C e n tro de In v e s tig a c ió n • C ie n t í f ic a y E d u c a c ió n I n s t it u t o de H id ro lo g ía , O bservatorio V o lca n o ló g ico de los A n d e s del S ur (O V A m b ie n ta le s , ID EAM O ffic e o f D is a s te r P re p a • ro ló g ic a s de M a n iz a le s o p e ra d a p o r el In s titu to de N a tio n a l H u rric a n e C e n tre Estudios A m b ie n ta le s , IDEA N ic a ra g u a C e n tro N a c io n a l de P re • v e n c ió n de D esastres, CES iste m a N a c io n a l de P rev e n c ió n de D esastres, S IN NAPRED • (N HC) APRED In s titu to M e x ic a n o de Tec• I n s t itu to N ic a r a g ü e n s e n o lo g ía del A g u a , IM TA • S e rv ic io S is m o ló g ic o de la de E s tu d io s T e r rito ria le s , S e r v ic io M e te o r o ló g ic o INETER N a c io n a l • U n ive rsid a d de C hile • • M anagem ent • DAS) Red de e s ta c io n e s m e te o M é x ic o re d n e s s a n d E m e rg e n c y N a c io n a l de A gu as • M e te o r o lo g ía y E s tu d io s • • M e te o r o ló g ic o s , S e rv ic io S u p erior, IN G E O M IN A S • B an co N a c io n a l de D atos J a m a ic a C e n tro R eg ion al de In fo r RENADIC (Red de a c e le ró m a c ió n s o b re D e s a s tre s g ra fo s) (CRID) • S e rv ic io S is m o ló g ic o N a c io n a l, CIRES • C e n tro de In v e s tig a c ió n C ie n tífic a y E d u ca c ió n S u p e rio r de Ensenada, CICESE • • Servicio geológico M exicano C o m p a ñ ía s m e x ic a n a s de se guros CUADRO 1 4. EJEMPLOS DE ESTUDIOS DE RIESGO, PELIGRO Y VU LNER A BILIDA D EN LA REGIÓN C o lo m b ia C h ile J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a M a p a de a m e n a z a s ís m ic a M a p a s de p e lig ro s g e o ló g ic o s Estim ación de altu ra s de m area S iste m a de In fo rm a c ió n G e o - M a p a s de is o a c e le ra c io n e s re a liz a d o p o r la A s o c ia c ió n a escalas del S ervicio N a cio nal de to rm e n ta p o r el C a rib b e a n g rá fic a para Id e n tific a c ió n de In g e n ie ría S ísm ica con la de G e o lo g ía y M in e ría R iesgos p o r la SEDESOL p a rtic ip a c ió n de In g e o m in a s y In s titu te fo r M e te o ro lo g y and de p a ra d is t in t o s p e río d o s de re to rn o p o r SE-SINAPRED H y d ro lo g y la U n ive rsid a d de los A nd es Curvas de intensida d, ta b la s de E laboración de C artas de In u n M a p a de in u n d a c ió n de la M a p a s de p e lig ro (p rin c ip a l E stud io s in c o m p le to s de m iin te n s id a d e s m áxim as, m apas d a c ió n p o r T su nam i para las W R A (W a te r R esource A u th o m e n te sísm ico) po r el In s titu to c ro z o n ific a c ió n sísm ica de las de p r e c ip ita c ió n m e n s u a l y re g io n e s I y V p o r el S e rvicio rity ) de los o c h o ríos m ayo res de In g e n ie ría y el In s titu to de c iu d a d e s de M a n a g u a y León d ia ria , m apas a n ive l n a c io n a l H id ro g rá fic o y O c e a n o g rá fic o de la is la p a ra p e río d o s de G e o física de la U N A M , el In s de zo nas in u n d a b le s e la b o ra de la A rm a d a , SHOA re to rn o de 5, 10, 2 5 ,5 0 y 100 tit u t o M e xica n o de Tecnología años (p ro y e c to tru n c o ) dos p o r el ID EAM del A gua, Petróleos M exica nos M apa de am enaza po r de sliza C á lc u lo de a m p lific a c io n e s y M a p a s de las áreas s u s c e p ti M ic r o z o n ific a c ió n de l DF y E s tu d io s de V u ln e r a b ilid a d m ie n to re alizado po r In g e o m i lic u a c io n e s p o r la U nive rsida d bles a d e s liz a m ie n to s p o r la A c a p u lc o co m o p a rte de m a r Sísm ica de M a n a g u a con fu n ciones de v u ln e ra b ilid a d po r la nas. D e te rm in a zo nas p ro p e n de C hile y la P o n tific ia U n iv e r D iv is ió n de M in a s y G e o lo gía sas a los d e s liz a m ie n to s de s ida d C a tó lic a de C h ile para del G o b ie rn o y la U n id a d para U nive rsida d N a cio nal de In g e m a n e ra re la tiv a y c u a lita tiv a em presa s p riv a d a s E s tu d io s de D e sa stre s de la n ie ría (U N I) y M O V IM O N D O cos re g u la to rio s U n iv e rs ity o f th e W e s t Indies C álcu lo de indica dores de ries E stu d io de v u ln e ra b ilid a d sís La ODPEM lle va a ca bo e s tu A tla s de R iesgos del C E N A P ro y e c to : R e d u c c ió n de la go para el BID -C EPAL p o r la m ica en 28 h o sp ita le s a lo la r dio s de v u ln e ra b ilid a d no es PRED: in fo rm a c ió n de riesgo v u ln e ra b ilid a d a n te desastres U niversidad de M anizales com o go del país p o r la F a c u lta d de tru c tu ra l para el s e cto r privado a n iv e l n a c io n a l de b u e n a n a tu ra le s p o r el SINAPRED y p a rte de un p ro y e c to p ilo to C iencias Físicas y M a te m á tic a s c o m o p a rte de su e s tra te g ia c a lid a d pero in c o m p le ta y su el INETER. D e te rm in a pérdidas de la U n iv e rs id a d de C h ile . de p ro m o v e r la p re p a ra c ió n y re s o lu c ió n no es bu e n a para e c o n ó m ic a s y h u m a n a s para p la n e a c ió n en d ic h o s e c to r to m a r d e cisio n e s a n ive l local d is tin to s p e río d o s de re to rn o o m u n ic ip a l 42 In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países CUADRO 15. IN F O R M A C Ió N DE RIESGO EN LOS PAÍSES A N A LIZ A D O S C o lo m b ia C h ile J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a C alidad y c a n tid a d de los C u e n ta con e s tu d io s de La m a y o r p a rte de estos Los e s tu d io s de p e lig ro Los p ro y e c to s de e s tu d io Este país posee u n o de estu dios de riesgo, pe ligro p e lig r o y m ic r o z o n if i- e s tu d io s de rie s g o es no sie m p re tie n e n c o n t i- de riesgo (p rin c ip a lm e n te los e s tu d io s de rieg o más y v u ln e ra b ilid a d c a c ió n de c a lid a d p a ra g e n e ra d a en las u n iv e r- n u id a d . La g e n e ra ció n de sísm ico) se co n ce n tra n en a m b ic io s o s de la re g ió n gran n ú m e ro de ciud ades sid a d e s p o r un n ú m e ro in fo rm a c ió n nu eva está las gra n d e s c iu d a d e s . El im p o rta n te s . Los e stu dios re d u c id o s de p e rs o n a s lim ita d a p o r la fa lta de A tla s de R iesgos del CEde v u ln e ra b ilid a d poseen q u e t ie n e n el c o n o c i- p resu pue sto para re d u c ir NAPRED b rin d a in fo rm a m ucha i n f o r m a c ió n a p ro x im a d a m ie n to y el d in a m is m o la v u ln e ra b ilid a d ció n de riesgo a nive l na so b re el te m a c io n a l de bu e n a ca lid a d . P ropósito y u tilid a d de los El d e ta lle y la escala de Los e s tu d io s está n g e n e - E xisten e s tu d io s qu e han Los e s tá n d a re s de e s tu - La p ro p u e s ta del n u evo e s tu d io s e x is te n te s lo s e s tu d io s de p e lig ro ra lm e n te m o tiv a d o s p o r servido para im p le m e n ta r dios de m ic ro z o n ific a c ió n re g la m e n to de c o n s tru c y m ic ro z o n ific a c ió n son la o c u rre n c ia de e v e n to s p ro g ra m a s de re lo c a liz a - sísm ica de dos de las c iu - c io n e s de l país in c lu y e a d e c u a d o s p a ra f in e s e x tre m o s c ió n de v iv ie n d a s en la dades con m a y o r p e lig ro in fo rm a c ió n re c ie n te de re g u la to rio s c o m u n id a d A s k e n ish (A c a p u lc o y c iu d a d de p e lig ro sísm ico. M é x ic o ) fo r m a n p a rte de su s re g la m e n to s de c o n s tru c c io n e s C o n e c tiv id a d y c o rre la No e xiste n m arcos m e to - La in fo rm a c ió n lo ca l no La in fo rm a c ió n su ele ser El a tla s de riesgo b rin d a Los e s tu d io s de v u ln e ra c ió n de la in fo rm a c ió n d o ló g ic o s c o m u n e s para s ie m p re es s is te m á tic a . in c o m p le ta y m uch as v e - un m a rco m e to d o ló g ic o b ilid a d so cia l (m a pas de g e n e ra d a lo s e s tu d io s de rie s g o H ay e s tu d io s de e fe c to s ces el d e ta lle de los m a - co m ú n para la re alización índice s de m a rg in a lid a d en los nive le s n a c io n a l, lo ca le s p o r e v e n to s sís- pas no es s u fic ie n te re g io n a l y lo ca l de e s tu d io s so cia l, de ín d ice de d e m ic o s en a lg u n a s de las s a rro llo h u m a n o , IDH, y p rin c ip a le s ciu d a d e s de po bre za e x tre m a ) dan re su lta d o s m u y sim ila re s D ifu s ió n y d is p o n ib ilid a d La in fo r m a c ió n se e n - La in f o r m a c ió n s o b re Lad is p o n ib ilid a d es a d e - La in f o r m a c ió n de la s c u e n tra d is p o n ib le pero v u ln e ra b ilid a d y riesgos cu ada e stá disp ersa C on a lg u n a s e x c e p c io e n tid a d e s e d u c a tiv a s y nes, la in fo rm a c ió n de no es m u y c o m p a rtid a a de in v e s tig a c ió n es g e nive l del Estado n e r a lm e n te a c c e s ib le , d ifu s ió n y se q u e d a en v u ln e ra b ilid a d no tie n e incluso g ra tu ita desde sus a m b ie n te s a c a d é m ico s. p o rta le s de In te rn e t 2. in f o r m a c ió n PARA e v a l u a c ió n DEL RIESGO38 En general, el m anejo de la inform ación estadística de los países sobre la ocurrencia de eventos naturales severos está a cargo de instituciones estatales. Estas se encargan de generar publicaciones e inventarios de eventos extremos, estudios de peligro, vulnerabilidad y riesgo. En el cuadro 13 se enumeran algunas entidades encargadas de realizar estas tareas. Los tom adores de decisiones poseen am plios catá logos de registros de eventos pasados y de mapas de 38 Los c o n s u lto re s lle v a ro n a ca bo el e s tu d io de a c u e rd o con los té rm in o s de re fe re n c ia y al d o c u m e n to m e to d o ló g ic o bá sico para los e s tu d io s n a c io n a le s de ca so q u e se e n c u e n tra n en h ttp : // w w w 3 . c e p a l. o r g . m x /ia d b - e c la c -p r o je c t/0 5 .h tm l. amenazas a nivel nacional con poco nivel de resolución local. La información de nivel local es mucho más limitada. En el cuadro 14 se enlistan algunos estudios de riesgo, vulnerabilidad y peligro generados en los países ana li zados y se identifican sus autores y destinatarios. Todos los países han tenido grandes avances en la disponibilidad de inform ación sobre riesgo de desastres, sobre todo de amenazas. La m icrozonificación en las regiones sísmicas parece ser una práctica común para las grandes ciudades, lo cual es muy alentador. Es ne cesario seguir los esfuerzos para que estos resultados se conviertan en regulaciones estatales y municipales, como ha ocurrido en Cali, M éxico y Acapulco. Los estudios de v u ln e ra b ilid a d son m enores en núm ero y calidad que los enfocados en amenazas. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l M uchos estudios de vulnerabilidad sólo tienen utilidad académica. Los estudios de riesgo son pocos y están lim itados por la calidad de la inform ación y la com plejidad de los fenómenos. El cuadro 15 presenta un cuadro com parativo de la situación de la inform ación de riesgo en los países analizados. Los siguientes párrafos describen con mayor detalle algunos aspectos de la inform ación para evaluación del riesgo por país. a) Info rm ación estadística y m o n itoreo sobre la ocurrencia de eventos naturales severos En esta sección se analiza la inform ación disponible de los desastres que han afectado a cada uno de los cinco países. En general, el manejo de la inform ación estadística sobre la ocurrencia de eventos naturales severos está a cargo de instituciones estatales, las cuales enfocan los fenóm enos de mayor im pacto económico y social y generan publicaciones e inventarios de eventos extremos. i) Colom bia. El In stitu to Colom biano de Geología y Minas (Ingeominas) recopila inform ación histórica de sismos de gran m agnitud. Para ello cuenta con redes de vigilancia a cargo de proyectos financiados por el Banco M undial. El m antenim iento incluye adecuación, actualización y am pliación, por lo que puede esperarse que la inform ación generada resulte confiable. La Subdirección de Amenazas Geológicas de Ingeominas publica inform ación histórica de erupciones volcánicas y genera boletines de la actividad de los volcanes. El Institu to de Hidrología, M eteorología y Estudios Am bientales, IDEAM, sum inistra datos e inform ación am biental de escala nacional. Para obtener inform ación más detallada se cuenta con redes locales como La Red de Estaciones M eteorológicas de Manizales, operada por IDEA, que procesa inform ación com plem entaria a la de la red nacional. Esta red inform a de manera instantánea la situación de lluvias en la ciudad de Manizales, lo que es adecuado para fines de alerta y pronóstico. ii) Chile. Se tiene un registro histórico lim itado de eventos que no cuenta con antecedentes suficientes que perm itan evaluar las pérdidas económicas directas e indirectas a nivel nacional. Actualm ente existe una propuesta de la Oficina Nacional de Emergencia, ONEMI, para recopilar información de manera integrada mediante instrum entos de evaluación estandarizados, pero la evaluación se sigue desarrollando de manera sectorial, lo que im pide consolidar un instrum ento único para analizar integralm ente la inform ación existente. El Banco Nacional de Datos M eteorológicos ad m inistrado por la Dirección M eteorológica de Chile y el Servicio Nacional de Aguas son fuentes oficiales en la m ateria. En cuanto a los riesgos geológicos, la inform ación estadística del m onitoreo de volcanes de las regiones IX y X es generada por el O bservatorio V ulcanológico de los Andes del Sur, OVDAS. Esta in fo r mación recoge en su mayor parte registros sísmicos. Los datos de la composición química y análisis de fum arolas están incom pletos en todos los eventos registrados. La m ayor parte de estos estudios, así como la estadística de estaciones, no son públicos. Sólo están disponibles para las autoridades de la región con el fin de elaborar planes de prevención. El Servicio Sismológico de la Universidad de Chile y la Red Nacional de Acelerógrafos (RENADIC) registran y adm inistran la inform ación de eventos sísmicos. Aunque hay inform ación disponible en sus páginas web, la mayor parte de ella sólo puede ser adquirida a un costo re la ti vam ente alto. A pesar de que el registro de la actividad sísmica del país comenzó en form a sistem ática después del terrem oto de 1906, hasta ahora no se cuenta con una base de datos con registros históricos. Esta tarea comenzó en 1999 y no ha sido term inada. iii) Jam aica. La Office o f Disaster Preparedness and Emergency M anagem ent (ODPEM) ha generado el Catalogo de Desastres que contiene los registros de inundaciones desde el siglo XIX, pero la inform ación es incom pleta y en algunos casos no es posible identificar la ubicación o la fecha del evento. La fuente consultada para obtener registros de huracanes está en Florida (Na tional Hurricane Centre, NHC). La inform ación comienza en 1887; sin embargo, es a partir de 1950 que se tienen datos más confiables debido a la mejora de las técnicas de registro. Con base en un período de observación de 105 años se puede estim ar de manera aproxim ada la tasa de ocurrencia de los huracanes que afectan la isla. Sobre el fenóm eno de marea de torm enta se tiene poca inform ación. iv) M éxico. La entidad encargada de recopilar y elaborar un im p o rta n te volum en de la inform ación In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países estadística sobre am enazas naturale s es el Centro Nacional de Prevención de Desastres, CENAPRED. Su inform ación es pública. EL CENAPRED ha publicado el inform e D iagnóstico de Peligros e Identificación de Riesgos de Desastres en M éxico, que integra esta dísticas al año 2000 sobre el im pacto de fenómenos geológicos, h id ro m e te o ro ló g ico s y q u ím ic o -s a n ita rios, proporcionando una visión de conjunto sobre la distribución geográfica de los peligros. Los peligros y riesgos de desastres son expuestos con enfoque global y regional, presentando estadísticas generales que se consideran de utilidad para apreciar la im portancia de ciertos factores básicos, además de tablas detalladas sobre la ocurrencia de los distintos tipos de desastres con base en fuentes periodísticas sobre los eventos ocurridos en este siglo. La publicación Im pacto so cioeconóm ico de los principales desastres ocurridos en M éxico recopila la inform ación de eventos pasados y estim ación de pérdidas económicas desde 1980. Este docum ento está basado en inform ación obtenida en visitas de campo y entrevistas con los representantes de los sectores afectados. Los consultores coinciden en que este docum ento es un buen catálogo pero que las pérdidas pueden estar subestimadas por fa lta de inform ación y la no inclusión de eventos menores. El INEGI registra la inform ación de las estimaciones de muertos, desaparecidos y pérdidas en in fraestru ctu ra por desastres naturales. Esta inform ación tam bién es pública. El CENAPRED y el In s titu to M exicano de Tecnología del Agua (IMTA) han publicado el Atlas C lim atológico de Ciclones Tropicales, com pendio de mapas con las trayectorias de los ciclones tropicales. El Servicio M eteorológico Nacional tiene inform ación estadística muy detallada de la ocurrencia de ciclones. En general, la inform ación de las entidades educativas y de investigación es accesible y gratuita en Internet. v) N icaragua. Se cuenta con un banco de datos nacional sistem atizado de los principales desastres, desarrollado en el marco del proyecto coordinado por la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED, Reducción de la Vulnerabilidad ante Desastres Naturales. Este proyecto, realizado en 2003, tuvo por objetivo recopilar toda la inform ación existente sobre los eventos ocurridos desde el año 1528 hasta septiembre del 2003. El problema fue que no siempre se tuvo acceso a todas las fuentes de inform ación del, por lo cual algunos datos requieren ser revisados. La inform ación sobre los principales eventos histó ricos (tsunami, sismo, vulcanism o, huracanes, sequías, m ovim ientos de laderas e inundaciones) está contenida en la publicación Amenazas Naturales de Nicaragua, realizada por el Institu to Nicaragüense de Estudios Terri toriales, INETER. Esta publicación data del año 2001. La inform ación a partir de esa fecha no ha sido actualizada. Los consultores reportan que la m ejor fuente para el catálogo sísmico de los últim os 150 años realizado en 1998 son los periódicos de la época, lo cual sugiere que la inform ación del catálogo del INETER sobre sismos históricos no es exhaustiva. b) Existencia de estudios cie n tífico s de amenazas Además de recopilar y alm acenar la inform ación es tadística y registros de eventos, las entidades antes mencionadas y algunas instituciones académicas rea lizan estudios geológicos y m eteorológicos que descri ben los fenóm enos naturales en función de las carac terísticas que m ejor se relacionen con las pérdidas. i) C olom bia. Los consultores reportan un listado de los 13 volcanes principales en el te rrito rio . Once de ellos son m onitoreados y cuatro tienen mapa cu a lita tivo de peligro, tres de ellos en versión prelim inar de Ingeominas. El cuarto fue elaborado por el Centro de Estudios sobre Desastres y Riesgos de la Universidad de los Andes, CEDERI, dentro de un análisis del peligro de las redes de gas de la empresa TRANSGAS. El mapa de amenaza sísmica de la Asociación de Ingeniería Sísmica, Ingeominas y la Universidad de los Andes, publicado en las normas sism orresistentes de 1998, divide al país en tres zonas sísmicas. Este mapa es una versión actualizada de un estudio de 1983. En cuanto a las amenazas meteorológicas, el IDEAM genera curvas de intensidad, duración y fre cuencia y tablas de intensidades máximas, mapas de precipitación mensual y diaria, mapas nacionales de zonas inundables basados en eventos anteriores. Ha generado mapas cualitativos de inundación local para la cuenca del río M agdalena utilizando imágenes sate lita le s e inform ación sobre geom orfología. También hay estudios enfocados a fenóm enos locales, como los In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l deslizamientos. El mapa de amenaza por deslizam ien to de Ingeominas identifica zonas expuestas de mane ra relativa y cualitativa. El IDEAM publica pronósticos cualitativos diarios de probabilidad de deslizamientos en el país con detalle en las zonas más expuestas. El IDEAM ha generado m etodologías para determ inar umbrales de lluvia detonantes de deslizam iento a ni vel nacional y local. El CEDERI y el Observatorio Sis m ológico de Suroccidente, OSSO, tam bién han hecho esfuerzos para id entificar amenazas de deslizam iento en algunas zonas. ii) Chile. El Servicio Nacional de Geología y M i nería tiene mapas de peligros geológicos a escalas entre 1:10000 y 1:250000. El Servicio H idrográfico y O ceanográfico de la Arm ada, SHOA, está a cargo desde 1997 del proyecto CITSU (elaboración de Cartas de Inundación por Tsunami para la Costa de Chile), que ha calculado los niveles máximos de inundación esperados para las principales zonas urbanas costeras. A la fecha se han entregado cartas de inundación de 28 localidades entre las regiones I y V. Esta inform ación es un elem ento científico fiable que es distribuido a las autoridades regionales y a las OREMI (Oficina Regional de Emergencia) para el diseño de Planes de Prevención y Respuesta. Los estudios son realizados en escalas de detalle apropiadas (1:5.000-1:10.000) que varían según la zona de estudio, com plem entados por sim ulaciones de eventos en distintas frecuencias. La inform ación es gratuita pero sólo accesible a instituciones públicas. La Universidad de Chile y la Pontificia Universidad Católica de Chile generan inform ación de peligro con cálculo de amplificaciones y licuaciones para instituciones privadas y estatales interesadas, pero no es significativa para estim aciones a nivel nacional. iii) Jamaica. Los estudios más comunes son los de altura de marea de torm enta e inundación. El Caribbean In s titu te fo r M eteorology and Hydrology (CIMH) ha estim ado alturas de marea de torm enta por efecto del paso de huracanes con el modelo TAOS. El consultor recomienda que estos análisis sean tom ados con cri terio. La ODPEM tam bién ha realizado estim aciones de altura de marea de torm enta con el programa Hurrevac. El consultor que realizó el estudio de caso recomienda alim entar el programa con inform ación más detallada de la línea de costa. El BID está apoyando la realización de mapas de inundación por marea de torm enta para las ciudades de Kingston y Portmore. A partir de 1985, el gobierno de Jamaica im plemento el proyecto de mapeo de inundación a través de la Water Resource A u th o rity (WRA). El proyecto preveía realizar mapas de inundación de los ocho ríos principales para períodos de retorno de 5, 10, 25, 50 y 100 años, pero ha quedado trunco. La carencia de inform ación de amenaza sísmica es preocupante debido al peligro de un sismo de m agnitud VII que afectaría a la zona m etropolitana de Kingston. La División de M inas y Geología del Gobierno y la Unidad para Estudios de Desastres de la University o f the West Indies han desarrollado mapas de las zonas expuestas a deslizam ientos. La inform ación de estos mapas es cu a lita tiva y ha servido para im plem entar con éxito el programa de relocalización de viviendas de la com unidad de Askenish. iv) M éxico. La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) y el Consejo de Recursos M inerales (COREMI) publicaron la Guía M etodológica para la Elaboración de Atlas de Peligros Naturales en Zonas Urbanas (Iden tifica ció n y Zonificación) 2004, la cual establece los procedim ientos básicos para integrar la inform ación disponible de peligros naturales y riesgos relacionados en zonas urbanas. Esta guía es un punto de partida para la elaboración de Atlas de Peligros Naturales de ciudades, pues presenta las bases para identificar y zonificar ame nazas. SEDESOL trabaja en la integración del Sistema de Inform ación Geográfica para Identificación de Riesgos (SIGIR), cuya primera etapa incluye 50 Atlas para detectar amenazas y peligros potenciales en la traza urbana de ciudades con más de 50.000 habitantes. Este sistema constituye una plataform a cartográfica e inform ática homogénea y perm anentem ente actualizable. El docum ento Guía Básica para la Elaboración de A tlas Estatales y M unicipales de Peligros y Riesgos sirve como guía para la ejecución e im plem entación del proyecto Atlas Nacional de Riesgo, que está pen sado com o herram ienta estratégica para integ rar la inform ación sobre peligros y riesgos a nivel estatal y m unicipal en una plataform a inform ática homogénea, dinám ica y transparente. Mucha de la inform ación bá sica para elaborar los mapas de peligro (principalm ente sísmico) fue generada por el In stitu to de Ingeniería y el In stitu to de Geofísica de la Universidad Nacional, y en In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países m enor medida por el In stitu to M exicano de Tecnología tem ente flexible para estim ar intensidades sísmicas del Agua y Petróleos Mexicanos. La Comisión Federal para distintos períodos de retorno con una resolución de Electricidad elaboró un mapa de peligro sísmico en de 1:5000, aproxim adam ente. México para su Manual de Construcción de Obras Civiles. Respecto de otras amenazas, Colombia tiene una Aunque carece de validez legal para otras construcciones, Zonificación geotécnica por licuación del casco urbano se suele usar como referencia. de Tumaco, desarrollada por INGEOMINAS, OSSO, la v) N icaragua. En su docum ento Amenazas N atu Dirección General de M arina y el Centro de Control de Contam inación del Pacífico. rales de Nicaragua, el INETER califica las amenazas a cada m unicipio por fenóm enos en una escala de 0 a 10. ii) Chile. Las m unicipalidades son una buena fuente Este trabajo es resultado de una evaluación cualitativa de inform ación a nivel local, pues son responsables de basada en la inform ación existente, las series de datos la adm inistración del te rrito rio com unal, nivel donde hay m ayor cantidad de inform ación con mayor detalle. históricos, m eteorológicos e hidrológicos y el criterio de especialistas. Sin embargo, gran parte de ella no está correctam ente La zonificación sísmica de Nicaragua tiene antece sistem atizada y los registros de más fácil acceso tienen dentes en el estudio Zonificación Sísmica Prelim inar de claras deficiencias. Hay estudios aislados de efectos Nicaragua y M icrozonificación Sísmica para Posoltegalocales de eventos sísmicos en algunas de las princi Quezalguaque (2001), desarrollado por MOVIMONDOpales ciudades. ECHO. Este estudio incluye mapas de isoaceleraciones iii) Jamaica. En lo que se refiere a peligro sísmico, en basamento rocoso a nivel nacional con base en el la mayoría de las viviendas de Kingston se encuentran análisis de 7 fuentes sismogeneradoras. El SE-SINAPRED en zonas de depósitos aluviales, cuyos suelos orgánicos coordinó recientem ente la elaboración de mapas de aum entan el riesgo. El reglamento de construcciones no sismicidad consistente en curvas de isoaceleraciones considera posibles efectos de sitio para las distintas zonas para d istin to s períodos de retorno, considerando 16 de la ciudad y asigna un valor de aceleración máxima fuentes de sismo, lo que constituye una mejora en la por sismo de 0,4g constante para toda la ciudad. calidad de los resultados, los cuales fueron utilizados iv) M éxico. La m icrozonificación de la ciudad de para la propuesta del nuevo reglam ento de construc México en el Reglamento de Construcciones del Distrito ciones del país. Federal determina las fuerzas sísmicas con las que deben calcularse las estructuras. Hay estudios académicos de c) Info rm ación de m icrozonificació n m icrozonificación de otras ciudades im portantes pero, y efectos locales a excepción del de Acapulco, ninguno sirve de base a normas de regulación. La m icrozonificación de las re Las condiciones topográficas, geológicas y geotécnicas locales y otras que m odifiquen la intensidad prevista giones sísmicas parece ser una práctica común para las grandes ciudades, lo cual es alentador desde el punto por los estudios de nivel nacional, están consideradas en los estudios de m icrozonificación de la región. de vista técnico. Sin embargo, parece que fa lta más i) C olom bia. Hay mapas de m icrozonificación sís interés de las autoridades para que los resultados de mica para diez ciudades (Cali y Bogotá entre ellas) y estos estudios se conviertan en regulaciones estatales dos estudios se encuentran en proceso. El estudio de y municipales. Bogotá es reportado como un proyecto m eticuloso en v) N icaragua. La fa lta de com unicación entre las cada etapa de la m etodología aplicada. Se eligieron autoridades responsables de la prevención y la com u factores de incertidum bre adecuados, logrando resul nidad científica dedicada a la evaluación del riesgo es tados coherentes, cuya resolución es adecuada para reportada como la principal causa de que los estudios de fines de regulación. El estudio de Cali está orientado a m icrozonificación sísmica de las ciudades de Managua establecer un código local de construcciones sism orrey León estén incom pletos. El peligro de inundación ha sistentes. EL peligro sísmico de la ciudad de Manizales sido tratado de manera local debido a que las áreas de afectación de las regiones son pequeñas en comparación está plasmado en un softw are interactivo lo suficien In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l con la escala de otros eventos. Por ejem plo, existen estudios de amenazas prom ovidos por COSUDE en 26 m unicipios de la M acroregión Central, cuyos elementos expuestos son principalm ente puentes y viviendas dis persas y aglomeradas en centros urbanos y poblados. d) Info rm ación de vu ln e ra b ilid a d En esta sección se analiza la inform ación disponible para id entificar la vulnerabilidad física, social, económica y financiera de los países en estudio. i) Colom bia. Los consultores expresaron su preocu pación de que la infraestructura tenga alta vulnerabilidad debido a la inexistencia de normas sismorresistentes hasta antes de 1984, a la gran m igración de población rural a los centros urbanos y a la pobreza extrema. Basados en estadísticas de vivienda, estim an que 81% de las edificaciones son altam ente vulnerables. Este resultado debe tomarse con criterio ya que mucha de la inform ación utilizada es aproxim ativa y está basada en supuestos. El Índice de Vulnerabilidad (IVP) desarrollado por la Universidad de M anizales para el BID-IDEA ha sido aplicado a casi todos los departam entos del país. Existen estudios de vulnerabilidad física a nivel cua lita tivo y vulnerabilidad social a partir de estudios de percepción de riesgo para zonas de la costa del Pacífico. Otro estudio de interés es el del Departam ento Nacional de Estadística (DANE), que consiste en el cálculo del índice de necesidades básicas insatisfechas para todos los m unicipios del país. La inform ación sobre población expuesta y zonas en riesgo está a cargo del DANE, del Sistema H abitacional y la Dirección de Vivienda del MAVDT. También hay inform ación catastral sobre precios unitarios y áreas construidas en las oficinas catastrales y en el DANE. El M inisterio de A gricultura tiene siste mas de inform ación sobre áreas cultivadas por tip o de cultivo. Hay en proceso un inventario de inmuebles del gobierno, pero la inform ación no incluye datos de vulnerabilidad En lo que se refiere a la vulnerabilidad de la infraestructura crítica y básica, existen estudios de vulnerabilidad de infraestructura hospitalaria que no han tenido acogida muy favorable a la hora de ejecutar los proyectos. ii) Chile. Los consultores afirman que la mayor parte de la investigación sobre vulnerabilidad es desarrollada por las universidades, lo que implica que su disponibilidad y aplicación a nivel de tom a de decisiones sea escasa. Son pocas las agencias de gobierno que tienen estudios de vulnerabilidad de su infraestructura. El M inisterio de Obras Públicas, a través de su Dirección de Vialidad, y el M inisterio de Salud, tienen estudios de vulnerabilidad de hospitales. En el caso de la infraestructura vial no fue posible establecer el nivel de detalle y alcance de los estudios debido a que éstos son generados por las direcciones regionales y el M iniste rio no cuenta con una unidad que integre la inform ación. Respecto de la infraestructura hospitalaria, las investigaciones se desarrollaron en el marco de un estudio de vulnerabi lidad sísmica de 28 hospitales del país por la Facultad de Ciencias Físicas y M atem áticas de la Universidad de Chile. Los resultados de estos estudios no son públicos. La inform ación de vulnerabilidad social se lim ita a los niveles de pobreza. iii) Jamaica. Una estrategia de la ODPEM es prom o ver estudios de vulnerabilidad. Sin embargo, la carencia de un presupuesto para reducir la vulnerabilidad de las estructuras sugiere que no habrá mejoras en este aspecto. La ODPEM hace estudios de vulnerabilidad no estructural para el sector privado como parte de su estrategia de prom over la preparación y planeación de los negocios. Los consultores consideran que la vulnera bilidad de las viviendas ante sismos es muy alta debido al escaso cum plim iento del reglam ento en la materia y a la costum bre local de construir verticalm ente sin supervisión técnica. iv) M éxico. Los estudios de vulnerabilidad física están concentrados en las universidades y casi todos sus resultados se lim itan a la academia. Una excepción es el estudio de vulnerabilidad de infraestructura reali zado por el In stitu to de Ingeniería de la UNAM para el sector asegurador mexicano. En lo que se refiere a la disponibilidad del agua para la producción, la SAGARPA tiene un programa que evalúa la vulnerabilidad del país en este aspecto. La Guía Básica para la elaboración de Atlas Estatales y M unicipales de Peligros y Riesgos del Centro Nacional de CENAPRED tiene dos capítulos sobre el estudio cu a lita tivo de la vulnerabilidad física y social. Sus planteam ientos son adecuados pero hay que esperar sus resultados en la práctica. La Dirección General de Protección Civil de la ciudad de M éxico ha em prendido el Programa General de Protección Civil In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países para el D istrito Federal, el cual incluye estudios de v u l tam bién ofrece resultados de estudios sim ilares para nerabilidad y riesgo e id entifica los principales factores otros países, incluyendo los que se analizan en este de vulnerabilidad de la ciudad: acelerado crecim iento inform e. El estudio D efinición de la Responsabilidad dem ográfico, grandes corrientes m igratorias que pro del Estado, su exposición ante desastres naturales y ducen una elevada densidad de población, inadecuada diseño de mecanismos para la cobertura de los Ries observancia de leyes y reglamentos, inadecuado manejo gos Residuales del Estado analiza la responsabilidad del Estado en las etapas de atención, rehabilitación de riesgos y contam inación am biental y de suelos. A pesar de las expectativas generadas por el programa, y reconstrucción después de un desastre. Un estudio de riesgo local único en la región es la estim ación del no se encontraron resultados de las evaluaciones. v) Nicaragua. Los estudios de vulnerabilidad ta m im pacto sobre el crecim iento y los ingresos trib u ta rio s poco tienen difusión y se quedan en la academia, ade de Bogotá realizado para la Secretaria de Hacienda de más de que son cualitativos, lo que quizá explique su Bogotá, la DPAE, y el M inisterio de Am biente, Vivienda poca trascendencia. Dos excepciones son el estudio de y Desarrollo te rrito ria l con apoyo del Banco M undial. Vulnerabilidad Sísmica de Managua, y el estudio de los El estudio estim a el im pacto económico en la ciudad Poblados de Quezalguaque y Posoltega por la Universidad de distintos escenarios sísmicos y períodos de retorno y Nacional de Ingeniería (UNI) y MOVIMONDO. El primero establece bases de una política eficiente de transferencia provee funciones de vulnerabilidad y el segundo ha de riesgo para las edificaciones públicas y privadas. generado mapas de vulnerabilidad con base en índices. Los consultores aducen que los estudios de riesgo En lo que se refiere a la vulnerabilidad social, existen com pletos y confiables son la excepción. La fa lta de mapas de índices de m arginalidad social, de Índice de marcos m etodológicos comunes en los niveles nacional, Desarrollo Hum ano (IDH) y de pobreza extrem a. De regional y local y la dispersión de la inform ación son manera superficial podría decirse que todos los mapas causas probables de este hecho. son similares. Una situación que podría ser común a ii) Chile. Los estudios de riesgo y vulnerabilidad todos los países de la región es aquella en la que los provienen principalm ente de las universidades, donde se sectores de población más pobres tienden a cam biar su integra la inform ación disponible en diversos estudios. entorno natural de manera desfavorable, de tal manera La mayor parte de estos estudios se genera a partir de que aum entan el nivel de la amenaza potencial. un número reducido de personas, las cuales tienen el conocim iento y un mayor dinam ism o cie ntífico en la e) Info rm ación de riesgo materia. Se reporta que dichos estudios están motivados por la ocurrencia de eventos extremos. La inform ación Se analiza la existencia y validez de estudios de riesgo basados en el cálculo de índices o en estim aciones de sobre vulnerabilidad y riesgo no es m uy difundida a pérdidas económicas para períodos de retorno dados nivel del Estado. La principal razón es que la inform a ción para la generación de estudios no es gratuita, lo realizados por empresas o instituciones interesadas. i) Colom bia. Uno de los estudios a nivel nacional que lim ita su uso. iii) Jam aica. Se reporta la urgente necesidad de es el cálculo de indicadores de riesgo realizado por la estudios cu an tita tivos de riesgo para fines de tom a de universidad de M anizales para BID-CEPAL como parte de un proyecto piloto. Los índices son cuatro: Índice de decisiones, sobre todo en los casos de infraestructura esencial y líneas vitales. Esta petición viene acompañada D éficit por Desastre (IDD), Índice de Desastres Locales de una recomendación para asignar presupuesto a la (IDL), Índice de Vulnerabilidad Prevalente (IVP) e Índice realización de dichos estudios. de Gestión de Riesgos (IGR). El estudio tom ó en cuenta iv) M éxico. Los estudios de riesgo en M éxico se la inform ación actualizada de los m ontos expuestos y concentran en las grandes ciudades y se enfocan prin la inform ación de amenaza y vulnerabilidad adecuada cipalm ente en el fenóm eno sísmico, una larga tradición para la escala de los fenóm enos analizados. Los resul académica en el país que ha arrojado inform ación en tados se encuentran disponibles de manera g ratuita en el sitio web de la Universidad de M anizales, que cantidad y calidad mayores que para otros peligros. El In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l mapa de riesgo del D istrito Federal y zona conurbada, encargado por la Procuraduría A m biental y de Ordena m iento Territorial del DF, es un ejemplo. Sus resultados son muy accesibles. El CENAPRED brinda inform ación de riesgo de buena calidad y nivel nacional, pero su A tlas de Riesgos está incom pleto y su resolución no es buena para la tom a de decisiones a nivel local. Se han desarrollado otros estudios de riesgo (sismo, deslizam iento, volcán) para las ciudades de Tijuana, Puerto Vallarta, Ensenada, Puebla y Colima, pero sus resultados no son plenam ente aprovechados debido a que las publicaciones, principalm ente tesis de grado, no se distribuyen a nivel nacional. otros estudios son encargados por entidades públicas o privadas y tampoco son distribuidos entre los interesados en la tom a de decisiones sobre gestión del riesgo. La CEPAL ha publicado C recim iento agropecuario, TLCAN, capital hum ano y gestión del riesgo 2006 con enfoque sobre la valoración de riesgos que pueden afectar la productividad y la capacidad para manejarlos, con énfasis en su influencia en los bajos ingresos de los productores. SEDESOL desarrolla un atlas de riesgos naturales en ciudades y m unicipios para im plem entar estrategias de prevención de desastres. v) Nicaragua. El proyecto Reducción de la v u l nerabilidad ante desastres naturales, ejecutado por el SINAPRED y el INETER, es un estudio de riesgo que determ ina pérdidas económicas y humanas por eventos con distintos períodos de retorno. Junto con el estudio de pérdidas de Colom bia, es uno de los estudios de riesgo más am biciosos de la región. Un proyecto de m enor alcance es el patrocinado por el sector asegurador nacional, el cual consistió en la evaluación de vulnerabilidad y riesgo para cinco com pañías aseguradoras. Este estudio abarcó la de term inación de la amenaza sísmica en Managua con el m étodo probabilista para un período de retorno de 100 años. f) Indicadores de la in fo rm a ció n Los indicadores IR1, IR2, IR3, IR4, IR5 e IR6 desarrollados en el com ponente 2 de este proyecto sirven para medir la capacidad del país para satisfacer los requerim ientos de inform ación de riesgo de los tomadores de decisiones y de la sociedad en general. La evaluación de estos indicadores es cualitativa y com prende las ca lifica cio n e s de bajo, in cipiente, apreciable, notable y óptim o. En su conjunto, estos indicadores conform an el subíndice IGRir de riesgo, el cual se utiliza con tres subíndices más para estim ar el Índice de Gestión de Riesgo, IGR, que mide el desempeño de los sistemas de gestión de los países. i) Colombia. El avance de las actividades generadoras de inform ación de riesgo en el período 1980-2003 se refleja en los indicadores IR1 e IR3 que están asociados al inventario sistem ático de desastres y pérdidas y a la evaluación y mapeo de amenazas. Estos indicadores pasaron del nivel incipiente a al nivel notable. También hubo un aumento en el nivel de desempeño en monitoreo y pronósticos (IR2) y de evaluación de vulnerabilidad y riesgo (IR4), lo que significó un aum ento de nivel de bajo a apreciable. En suma, el IGRir pasó de 7,66 a 40,31 en 23 años, lo cual representa un aum ento notable. Las ciudades que presentan mayor IGRir son Bogotá y M anizales con valores superiores a 65. ii) Chile. El IGRir presenta un gran aum ento de 9,9 a 59,9 en el período 1985-2003. El indicador con mayor aum ento es el de capacitación y educación en gestión de riesgo, variando desde bajo hasta notable. Los indicadores de inventario y m onitoreo de amenazas (IR1 e IR2) ta m bién alcanzaron el ca lificativo de notable el año 2003. iii) Jamaica. El IGRir tuvo un aum ento paulatino desde 12,74 el año 2003 hasta 63,04 el 2005. La mejora en los indicadores ha sido considerable, especialmente el de IR5 (Inform ación pública y capacitación com u nitaria), con calificación óptim a el año 2003. También tienen calificación alta los indicadores de inventario de desastres, m onitoreo de amenazas y capacitación y educación en riesgo. iv) M éxico. El subíndice IGRir pasó de 36,8 a 57,4 en el período de 1985-2006, con un gran salto entre los años 1995 y 2000. La mejora se debe a que el nivel de desempeño del m onitoreo de amenazas y pronós tico (IR2) pasó de apreciable a notable, lo que influye significativam ente en el to ta l. La inform ación pública y participación com unitaria (IR5) avanzó del nivel bajo a incipiente. Aunque la evaluación de vulnerabilidad y riesgo aum entó del nivel bajo a incipiente, no influye de form a im portante en el IGRir porque su peso asignado es muy bajo. In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países GRAFICO 8. C O M P A R A C IO N DE INDICE IGRiR IG R ri 70 60 50 40 30 20 10 0 C o lo m b ia C h ile J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a Com paración de escenarios extrem os en lo v) N icaragua. Los Indicadores de Identificación del g) re la tivo a la in fo rm a ció n sobre riesgo Riesgo repuntaron en el período de 1985 a 2005. A u n Para cada país se realizó un análisis de escenarios de que todavía califican como Incip ien te en promedio, eventos extrem os.40 Se com entan aquí sus principales denotan avance, sobre todo en Inventario de desastres resultados y el grado de aplicabilidad y utilidad de la y m onitoreo y Mapeo de las Amenazas. El índice IGRIR creció de 4,56 a 36,40 al final del período. inform ación empleada. El Anexo 1 muestra un listado de las principales fuentes de inform ación reportadas. El gráfico 8 m uestra los índices IGRR obtenidos El conocim iento y crite rio de los consultores locales en el com ponente 2 del program a.39 Los índices son favorables en general y muestran mejora en el tiem po. ju gó un papel muy im portante al establecer factores o llenar vacíos de inform ación con el fin de obtener los Debe considerarse, sin em bargo, que los resultados relativos entre los países no son del todo congruentes resultados deseados. con la evaluación de los consultores sobre la calidad y La elección del escenario crítico se basó principal cantidad de la inform ación disponible sobre riesgo. La mente en el análisis de registros de eventos históricos utilización de indicadores subjetivos que dependen del y en el conocim iento de los fenóm enos naturales que ju ic io del evaluador para obtener los índices IGR parece amenazan a los centros que concentran gran parte de la ser la razón de esta discrepancia. población e infraestructura de los países. No se realizó una determ inación de probabilidad de ocurrencia o período de retorno del escenario postulado. Un evento elegido de manera irreal (excesivamente conservador 40 39 Los c o n s u lto re s re a liz a ro n el a n á lis is u tiliz a n d o el m a rco e s ta b le c id o In d ic a d o re s de rie s g o de d e s a s tre y de g e s tió n de rie s g o s , IADB en el d o c u m e n to E v a lu a c ió n de E scena rio E x tre m o h t t p : // w w w 3 . - ECLAC - IDEA, M a n iz a le s , C o lo m b ia , a b ril 2 0 0 4 . ce p a l.o rg .m x. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l o no conservador) puede dar como resultado una falsa apreciación del desempeño del manejo de desastre. De la misma manera, la comparación de los resultados de los escenarios considerados para los distintos países puede estar falseada principalm ente por la diferencia de criterio en la elección del escenario. Los eventos sísmicos han ocasionado desastres severos en todos los países considerados. En todos los casos se consideró como evento crítico un sismo de gran m agnitud. Los eventos sísmicos planteados afectan las capitales de los países, salvo la de Chile. En Jamaica, México y Nicaragua los huracanes han causado pérdidas considerables en la historia reciente. Por ello en estos tres países se consideró tam bién un evento crítico de este tipo. Sólo Colombia ha incluido las inundaciones como evento crítico. En general, la inform ación de peligro (sobre todo el sísmico) es adecuada en presentación, escala y dis ponibilidad. La inform ación de vulnerabilid ad física fre n te a huracanes es la que presenta mayores carencias. En Jamaica y Nicaragua fue necesario recurrir al criterio de los consultores para determ inarla. La vulnerabilidad frente a sismos se obtuvo de estudios existentes. La estimación de montos y población de los estudios de caso se basó en inform ación confiable y accesible de manera gratuita, con algunas excepciones en el caso de Chile. El principal problema reportado en esta fase del análisis es el poco nivel de detalle de la inform ación para fines de estim ación de pérdidas, por ejemplo, la carencia de datos sobre m ateriales de construcción y la subestim ación de los costos catastrales de la in fra estructura. En Nicaragua se reporta carencia de in di cadores económicos en las regiones afectadas por el evento postulado. También se reportan carencias de inform ación para calcular el núm ero de personas afectadas por efec tos laterales del desastre (efectos clim áticos, fa lta de atención médica, incendios, acción de los contenidos y efectos psicológicos posdesastre). A continuación se resumen los estudios de escenario sísmico por país.4 1 41 Los do cum en tos de los Estudios de caso se encuentran en h ttp ://w w w 3 .c e p a l. o rg .m x /ia d b -e c la c - p r o je c t/0 5 .h tm l. i) C olom bia. Los consultores decidieron realizar el estudio de un evento sísmico debido a la existencia de ciudades con gran concentración de población y bajo nivel de sismo resistencia en gran parte de sus edificaciones ubicadas en zonas de sismicidad alta y media. También se analiza un evento de inundación por ser el fenóm eno de m ayor ocurrencia en el país. La inform ación de amenaza sísmica de los mapas de normas sísmicas de 1998, que presenta una zonificación cualitativa del peligro, fue utilizada para la primera fase del análisis. Se u tilizó el estudio de amenaza sísmica del país de la Asociación de Ingeniería Sísmica (1996) para estim ar la aceleración máxima del terreno en la ciudad para distintos períodos de retorno. Para el caso de inundaciones se u tilizó el Mapa Nacional de Inun daciones del IDEAM, el cual, a pesar de tener muy poca resolución y no tener asociado un período de retorno, es más confiable que los estudios de inundaciones locales, los cuales carecen de sistema unificado y no siempre están disponibles. Para efectos del análisis se considera que el mapa de inundación corresponde a un período de retorno de 500 años. Los estudios de m icrozonificación sísmica de ocho de las ciudades analizadas, incluyendo Bogotá y M edellín, se usaron en el análisis del escenario extremo. En el análisis de inundación no fue posible determ inar efectos locales debido a la fa lta de resolución y la gran extensión de inundación analizada. La inform ación de población expuesta se obtuvo a partir de la inform ación censal de 2005 y de la proyectada por el DANE. La es tim ación de costos expuestos y áreas de construcción se hizo a p a rtir de datos catastrales, prediales y de cultivos y de estudios de riesgo realizados por encargo de la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI), el Departam ento Nacional de Planeación (DNP), el Banco M undial, y el BID. Sin embargo, sabiendo que los datos prediales están subestimados con relación a los costos de reposición, los m ontos se m ultiplicaron por dos para tener cifras más cercanas a la realidad. Para el escenario de inundación, los datos de áreas de cultivos fueron tom ados de IDEAM, M iniste rio de A g ricultura e Ingeominas. La inform ación sobre vulnerabilidad sísmica de los distintos tipos de estructuras considerados fue obtenida a p a rtir de una com binación de inform ación basada In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países en observaciones del com portam iento de las estruc caso eligió dos eventos sísmicos, uno de m agnitud 8,5 turas en eventos pasados, ensayos en mesa vibratoria con profundidad de 25 Km, frente a las costas de las y modelos analíticos de com portam iento estructural regiones de Bernardo OHiggins y Maule, donde existe no lineales según el estado del arte de la ingeniería. El una brecha sísmica. Se estim a que el evento en cues valor de reposición de cada tip o de infraestructura se tión corresponde a un período de retorno de 500 años calcula con valores prom edio de referencia (como en la aproxim adam ente. Se estim aron intensidades M ercalli infraestructura vial y de canales), y en otros casos con prom edio para cada comuna a partir de un estudio de valores oficiales como los entregados por el M inisterio M orales y Sapaj del año 1996. Se utilizaron curvas de de Vivienda y Urbanismo en su Tabla de Costo Unitario atenuación de intensidades calibradas para los sismos de subducción de la región basadas en inform ación de por M etro Cuadrado de Construcción. Los consultores reportan que el cálculo del número de 1980. El área afectada del prim er escenario es una zona personas afectadas por efectos laterales (climáticos, falta con bajos niveles de población, infraestructura y actividad de atención médica, incendios, acción de los contenidos económica, ya que sólo concentran el 8,2% del PBI y y efectos psicológicos posdesastre) es poco confiable el 11% de la población nacional. El análisis consideró por fa lta de inform ación local e internacional. efectos locales en las ciudades de Talca, Curicó, M olina, En lo que concierne a las edificaciones esenciales y Linares, San Javier, Parral, Cauquenes y San Clemente, las de mayor población en la región. de atención a la comunidad (bomberos, educación, salud, policía, trán sito y adm inistración pública), las pérdidas La inform ación de catastro y población utilizada para un período de retorno de 500 años se obtuvieron para estim ar los m ontos expuestos está incom pleta y con base en los estudios Estrategia de transferencia, tiene un costo para los usuarios privados. La in fo r retención y m itigación del riesgo sísmico en edifica mación de industria y com ercio tam poco es g ra tu i ciones indispensables de atención a la com unidad del ta y no contiene datos útiles para estim ar pérdidas Distrito Capital de Bogotá (CEDERI, 2005) y Estimación durante los eventos. La inform ación de educación y de pérdidas económicas para diferentes escenarios de hospitales es g ratuita pero carece de datos sobre ma riesgo en edificaciones públicas y privadas en Bogotá teriales de las edificaciones para predecir el daño de y análisis económ ico del riesgo residual del D istrito las estructuras. Hay inform ación disponible de m on Capital de Bogotá realizado por ERN Colombia para la tos y población expuestos, la cual fue obtenida luego Secretaría de Hacienda D istrital, el FONADE y el Banco del evento como parte de las tareas encomendadas M undial. Los resultados de estos estudios se basan en a los organismos que intervinieron en la emergencia. parám etros cualitativos y subjetivos, por lo que quizá La inform ación del sector privado no está disponible sería necesario realizar estudios más profundos del por ser confidencial y estratégica para los negocios. La com portam iento de estas edificaciones. inform ación de canales de riego está disponible en el ii) Chile. Chile es un país con actividad sísmica Catastro de Usuarios de la Dirección General de Aguas del M inisterio de Obras Públicas. muy alta, y en sus costas se ha registrado el sismo que ha liberado la m ayor cantidad de energía. Los sismos El m étodo de evaluación de daños a las personas de 1939 y 1960 son los desastres que han ocasionado consistió en encontrar el nivel cu a lita tivo de daño ha mayores pérdidas humanas y económicas en el país. Sin bitacional. Este m étodo ha sido probado con resultados embargo, los desastres de los últim os 30 años no han satisfactorios en sismos de la zona. El número de viviendas ocasionado grandes pérdidas. El estudio de caso chileno que quedarían inhabitables luego del evento se estim ó con inform ación del Censo Nacional de Población y atribuye estos bajos niveles a las lecciones aprendidas por la com unidad en los sismos ocurridos entre 1922 Vivienda del INE (2002). y 1960. Los fenóm enos m eteorológicos que afectan iii) Jamaica. La evidencia histórica, sobre todo la áreas menores no han sido recogidos por la memoria de las últim as dos décadas, muestra que el país pre colectiva como eventos de gran im pacto, acaso porque senta alta vulnerabilidad a huracanes. Por otra parte, sus consecuencias han sido menores. El estudio de la amenaza sísmica no es menor, como lo demuestra el In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l sismo de 1962, que destruyó la ciudad de Port Royal, Las pérdidas indirectas (por suspensión de ser entonces capital com ercial del país. Con base en estos vicios y actividades productivas) se calcularon como registros se convino analizar dos escenarios: un sismo una fra cció n de las pérdidas directas. El fa c to r de de m agnitud entre 6,5 y 7 en la falla de W agwater, y proporcionalidad se obtuvo de estadísticas de pérdidas el paso de un huracán de clasificación 5 con período de eventos pasados en las series de publicaciones del CENAPRED. Los consultores m exicanos hacen notar de retorno supuesto de 150 años y trayectoria sobre las ciudades de St. Thomas, Kingston, St. Andrew, St. que la fecha de construcción de las edificaciones puede Catherine y Clarendon. cam biar considerablem ente los resultados de pérdidas; Las conclusiones del estudio sobre las consecuencias al suponer que las construcciones son modernas, las de ambos eventos extremos se basan en el conocim iento pérdidas directas dism inuyen a la m itad. Por ello sería de las vulnerabilidades de la infraestructura (vivienda, conveniente realizar un análisis catastral más detallado, salud y líneas vitales) y en el com portam iento de la considerando la gran influencia de este parám etro en la evaluación de escenarios sísmicos. sociedad en eventos anteriores. iv) M éxico. Con base en las estadísticas del impacto La estim ación de núm ero de víctim as se realiza económico de los desastres obtenidas del Centro Regional m ediante la aplicación de un fa cto r que relaciona el de Inform ación sobre Desastres (CRID), los consultores colapso de la estructura con el número de ocupantes y eligieron como fuente del escenario los dos fenómenos el porcentaje de atrapados que eventualm ente fallecen. que han ocasionado las mayores pérdidas por desastres Para estim ar el número de camas de hospital se utiliza naturales en el país: sismo y huracán. De dichas estadís inform ación de INEGI. El estudio concluye que, a falta ticas se obtiene que, aunque las pérdidas ocasionadas de inform ación del número de camas ocupadas antes del por ambos fenóm enos entre los años 1929 y 2005 son evento y la posibilidad de que muchos de los heridos sólo necesiten atención am bulatoria, no se puede asegurar similares, los sismos producen m ayor pérdida y número de afectados por evento. Por esta razón se eligió un si la disponibilidad de camas es adecuada o no. evento sísmico como escenario extremo. Con base en v) N icaragua. Con base en consideraciones geo trabajos de la UNAM y la Fundación Barros Sierra entre tectónicas y geográficas, se estim a que los fenómenos los años 1985 y 1999, se eligió un escenario sísmico con sísmicos y el paso de huracanes podrían provocar de epicentro en la brecha de Guerrero y San Marcos con sastres de alcance nacional. Esto es corroborado por las m agnitud de 8,2; la máxima posible. El evento alcan estadísticas de pérdidas en desastres pasados, las cuales zaría principalm ente a los estados de Guerrero, México, indican que los mayores desastres han sido el huracán M itch y el sismo de Managua de 1972. El sismo resulta Puebla, Morelos, Tlaxcala y el D istrito Federal, que en ser un evento local que podría afectar principalm ente a conjunto aportan cerca de 40% al PIB. Los consultores la ciudad de Managua, mientras que el huracán afectaría obtuvieron las intensidades de las ciudades afectadas gran parte del te rrito rio nacional. El evento extrem o de con leyes de atenuación reportadas en la lite ra tu ra sismo consistió en uno sim ilar al de 1972, que afectó técnica sobre sismos en la región. Para considerar los la zona de Managua con m agnitud de 6,5 y origen en efectos locales o de sitio en el D istrito Federal, se utilizó las fallas locales debajo de la ciudad. Al parecer, no el programa de cóm puto Z del In stitu to de Ingeniería hay suficientes argum entos para decidir si las fallas de de la UNAM. M anagua tienen m ayor potencial de destrucción, ni La inform ación de la población expuesta se obtuvo se reportan estudios de sismicidad de éstas, ya sea en del INEGI. Se consideró la división geotécnica realizada tasas de excedencia o períodos de retorno que podrían por la Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros dar luz sobre la probabilidad de ocurrencia de eventos (AMIS) para las ciudades de M éxico y Acapulco. La sim ilares en las cercanías de la ciudad. A pesar de que inform ación de vulnerabilidad utilizada fue la del CENA el inform e recoge estudios que reportan zonas con PRED, la cual está aplicada en el programa de cóm puto RS-MEX versión 2,1, desarrollado por la empresa ERN am plificaciones de ondas sísmicas del orden de 3, los Ingenieros consultores. especialistas no han llegado a un acuerdo, por lo que se In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países años. Hay escasez de inform ación sobre vulnerabilidades, excepto en las grandes ciudades. La coordinación con los sistemas nacionales de inform ación sobre ciencia y temas am bientales tam bién es escasa. Hay buenas redes de m onitoreo, pero la mayoría están ligadas a propósitos científicos de poca utilidad para prevenir desastres. Es necesario: crear un Sistema Integrado de Inform ación sobre Desastres, m oderno y dirigido a las necesidades del SNPAD; am pliar y m ejorar las redes de m onitoreo; generar inform ación útil sobre riesgos. ii) Chile. La inform ación sobre amenazas y la car to g ra fía general son abundantes, pero no siem pre están disponibles para los tom adores de decisiones. Un problema es que gran parte de ella es vendida a precios poco accesibles por las in stitu cio n e s que la generan. La inform ación sobre vulnerabilidad y estu dios de riesgo es producida principalm ente por grupos de investigadores y no está muy difundida. No parece haber atlas de riesgos ni de amenazas a disposición de los tom adores de decisiones. Existen diversos sistemas de alerta funcionales para maremotos, inundaciones y erupciones volcánicas. iii) Jamaica. La Oficina de Prevención de Desas tres y M anejo de Emergencias (ODPEM) tiene siste mas de inform ación geográfica sobre las principales amenazas. La inform ación proviene principalm ente de centros de investigación regional y es accesible a las instituciones interesadas y en buena parte a la pobla ción en general. iv) M éxico . El CENAPRED m antiene una am plia 3. INFORMACIÓN PARA EL MANEJO DE DESASTRES y repetida difusión de amenazas y riesgos entre los tom adores de decisiones, aunque la inform ación suele Esta sección se refiere al acceso y uso de la inform ación lim itarse a la escala macro sin considerar las caracte rísticas locales que alteran las condiciones de peligro. requerida por los responsables de la gestión de riesgo La inform ación sobre amenazas es conocida y aplicada para tom ar decisiones. También documenta el acceso de por los tom adores de decisión en protección civil, no la población potencialm ente afectada a la inform ación así la inform ación cu a n tita tiva sobre riesgo porque en requerida para reducir sus riesgos y su grado de percep su m ayor parte está dirigida a los sectores científicos ción de la m agnitud y características de éstos. y de aseguramiento. El CENAPRED y otras in stitu cio nes producen abundante inform ación sobre prácticas a) Accesibilidad de la in fo rm a ció n para los tom adores de decisiones para reducir la vulnerabilidad de las edificaciones y los asentamientos, la cual se distribuye am pliam ente en las i) Colom bia. El sistema tiene apoyo de instancias instancias de protección civil, no así en la población. Ejemplos de sistemas de alerta funcionales son el que han producido gran cantidad de inform ación para los m onitoreo de los principales volcanes, el sistema de operadores y tomadores de decisiones en los últim os diez prefirió no considerar efectos de sitio en la estim ación de intensidades sísmicas. Para el análisis del paso de un huracán se escogió uno de categoría 3 que afectaría la costa a tlá n tica con altura de olas entre 5 y 10 metros y un acum ulado de lluvia de 250 a 350 mm. en al menos dos días de im pacto. Al tocar tierra, la degradación del huracán a torm enta tropical tom aría de 3 a 5 horas. Los datos catastrales de las construcciones, i ncl uyendo el costo de las edificaciones, fueron proporcionados por la Alcaldía de Managua. De ellos pudo inferirse la respuesta sísmica de las estructuras. En los escenarios de huracán, la estim ación de los m ontos expuestos es incierta debido principalm ente a la fa lta de indicadores económicos en las regiones afectadas. La información de vulnerabilidad de las estructuras de Managua fue tomada del estudio Vulnerabilidad Sísmica de M anagua realizado por la empresa estadounidense DRM y la firm a mexicana ERN, con la colaboración de consultores nicaragüenses por encargo de INETER y SINAPRED. La inform ación está presentada en form ato gráfico (SIG). La vulnerabilidad de la infraestructura y de las zonas de tala debido al paso de huracán es subjetiva y se basa en el criterio del consultor. A pesar de que las estadísticas indican que los huracanes no han provocado gran número de m uertos y heridos en el país, el estudio concluye que no es posible estim ar un número de victim as de manera racional con la in form ación disponible. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l alerta de huracanes y el de alerta sísmica de la ciudad de M éxico. Se han im plantado diversos sistemas de alerta de inundaciones y deslaves a nivel local (Acapul co, M otozintla, etc), pero todos han tenido problemas operativos. En la práctica se ha visto que la mayoría las oficinas de protección civil y demás actores siguen actuando de manera em ine nte m e nte reactiva y no preventiva. v) N icaragua. El INETER ha reunido y distribuye inform ación suficiente y de calidad sobre las amenazas, y está procediendo a com patibilizar la inform ación de los distintos fenómenos. Se ha increm entado en los últim os años la inform ación sobre vulnerabilidad física y social con participación de instituciones públicas y privadas e internacionales. Se han mejorado sustancialm ente las redes de m onitoreo de las distintas amenazas, in clu yendo la de tsunamis. La comparación entre los países lleva a las siguientes observaciones. • • • • • • Los países estudiados han alcanzado un buen nivel de asim ilación de la inform ación básica sobre peligros, no así sobre vulnerabilidad y riesgo en general. Hay carencia de estudios locales de riesgo que son necesarios para elaborar planes de contingencia y programas de m itigación, aunque Colombia y M éxico han avanzado en m icrozonificación del riesgo en las grandes ciudades. En Colombia se ha m anifestado la necesidad de crear un Sistema Integrado de Información sobre desastres moderno y enfocado a las necesidades del sistema de gestión del riesgo. En Chile la inform ación especializada es mane jada por los m inisterios y no circula fácilm ente en los sectores ni entre los interesados fuera de ellos. Esta restricción, sin embargo, no parece haber afectado la capacidad de m anejar los desastres ocurridos hasta la fecha. Los tom adores de decisión poseen en general escasa inform ación sobre las medidas de re ducción de la vulnerabilidad y de m itigación. La norm ativa para realizar obras de m itigación y para el ordenam iento urbano y el te rritorio, con frecuencia es inadecuada o no está ac tualizada; pero el mayor problema es que su incum plim iento es elevado en varios países, con excepción de Chile. b) D ifusión de la in fo rm a ció n y percepción del riesgo por la población i) Colombia. Según algunas encuestas, la población considera insuficiente la inform ación divulgada sobre riesgos y medidas de prevención y reacción en caso de desastre. La percepción de los riesgos varía según las localidades y tip o de evento. ii) Chile. Las instituciones encargadas del m onitoreo de los fenóm enos tienen programas de difusión a la población. La ONEMI realiza cam pañas para la población en riesgo en casos y zonas específicas, lim i tando la inform ación a la amenaza y su probabilidad de ocurrencia. Hay conciencia en la población de los riesgos de terrem otos, no así de otros fenómenos, par ticularm en te de aluviones. iii) Jamaica. La inform ación sobre huracanes e inundaciones es manejada en los planes de alerta de las comunidades, aunque no es claro que éstos estén basados en estudios de riesgos locales de los peligros principales. Existe un programa de concientización de riesgo a nivel nacional y m unicipal muy com pleto y hay bases para pensar que la percepción del riesgo y la difusión de la inform ación son adecuadas para hu racanes e inundaciones, no así para sismos y desliza m iento de laderas. iv) M éxico. Hay campañas de difusión am plias y repetidas, pero la percepción de riesgos y la inform ación necesaria para enfrentarlos es diversa y contrastante. En caso de huracanes hay inform ación oportuna e intensa y la percepción del riego es en general adecuada, no así para riesgos no inminentes. Los habitantes de zonas de alto riesgo en muchos casos reciben avisos pero éstos tienen poco efecto; sólo se ha logrado reubicar población en contados casos; lo mismo sucede con los habitantes de edificaciones de alta vulnerabilidad sísmica. Hay el claro propósito de in fu n d ir una cultura de prevención en todo el Sistema Nacional de Protección Civil y en la población en general. El tem a de la prevención de desastres se ha incorporado a los planes escolares. v) N icaragua. El INETER realiza una im portante labor de difusión en la población. Muchas ONG (sobre In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países todo extranjeras) y universidades participan en la d i fusión y asesoran a la población, pero la inform ación sobre prácticas de auto co n stru cció n antisísm ica es insuficiente. evaluación de pérdidas. La m etodología de CEPAL no se aplica sistem áticam ente, salvo en los casos en que la in stitu ción participa en misiones de evaluación de daños solicitadas por el gobierno. No hay inform ación clara sobre si existe una instancia única que realice evaluaciones sistem áticas de las pérdidas que sirvan De lo anterior se derivan los siguientes comentarios: de base para planes de recuperación y reconstrucción posdesastre. • En todos los países estudiados se han hecho ii) C hile. No existe una instancia encargada de diversas campañas para inform ar a la población sobre riesgos y medidas de preparación, pero su realizar la evaluación de las pérdidas por desastres. La ONEMI ha empezado a d istrib u ir form ularios entre las grado de penetración es variable. En todo caso, instituciones relacionadas para recabar inform ación, las encuestas revelan escaso conocim iento por pero no parece haber una com pilación de resultados. parte de la población. Los m inisterios probablemente estiman las pérdidas que • Las campañas de difusión se han concentrado les corresponden, pero no se conoce su m etodología ni en los eventos frecuentes, por ejemplo, los sis resultados integrados. Algunas estim aciones de costos mos en Chile y los huracanes en Jamaica. No son realizadas por estudiosos de los eventos. A partir de hay conciencia del riesgo por eventos menos 1997, ONEMI sistem atiza la inform ación de las conse frecuentes, los cuales pueden generar desastres cuencias de los desastres m ediante un registro de todas mayores, com o los sismos en Jam aica y las inundaciones en Chile. las emergencias a nivel país, pero se lim ita a describir • Algunos de los estudios de caso constatan que las características de la emergencia, quedando por tanto excluido el análisis de las pérdidas económicas. aun en casos de eventos frecuentes que han iii) Jamaica. Desde hace años se evalúan las pérdidas causado desastres recientes hay renuencia de económicas de los desastres con criterio local, pero en la población en riesgo a seguir las instrucciones los últim os tiem pos se aplica rutinariam ente la m eto de evacuar y acudir a refugios. Este es el caso de Jamaica. dología CEPAL, para lo cual existen com ités locales ad hoc, que en casos muy graves pide ayuda de CEPAL. Las • Ha habido un mejoramiento notable de los siste estadísticas de daños desde 1990 son confiables. mas de alerta y planes de evacuación. Destacan iv) México. El CENAPRED se encarga de la estimación las alertas volcánicas y las de huracanes por sus oportuna de las pérdidas directas e indirectas y elaborar avances en los m étodos de pronóstico. estadísticas de los desastres mayores desde 1995. Las c) Info rm ación sobre daños pérdidas por desastres desde 1980 se han estim ado de manera retrospectiva. En todos los casos se ha empleado En esta sección se analizan las instancias y m etodolo la m etodología de la CEPAL. Aunque las evaluaciones gías de evaluación de pérdidas por desastres, así como se hacen con oportunidad, no se puede disponer de la disponibilidad oportuna de diagnósticos de daños ellas en las etapas iniciales, para las cuales cada sector directos e indirectos que permitan establecer prioridades de reconstrucción e inversión en m itigación hace las suyas propias (con sus propias m etodologías y i) Colombia. Existe una base de datos muy completa sin in cluir efectos indirectos) y organiza la parte de la recuperación que le corresponde. de víctim as y pérdidas económicas desde 1971; incluye v) N icaragua. No hay recopilación ni sistem ati desastres mayores y menores, de los cuales se han rea zación de datos, ni estadísticas confiables de daños lizado análisis detallados, destacando su efecto sobre ni de respuesta a desastres. En cuanto a la estim ación el desarrollo de la población de menores recursos. Los de recursos para la recuperación y la reconstrucción, datos provienen de distintas fuentes y están recabados el COE reúne y distribuye la inform ación, pero no se con m etodologías diferentes, por lo que no siempre son conocen resultados. Después de 2000 se ha avanzado com patibles. No parece haber un programa form al de In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l CUADRO 1 6. IN F O R M A C I ó N PARA EL M A N E JO DE DESASTRES Tem a C o lo m b ia C h ile Ja m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a A cceso a la in fo rm a c ió n H ay gran c a n tid a d de in - La in f o r m a c ió n s o b re H ay in te n s a a c tiv id a d de La in f o r m a c ió n s o b re Se ha in c re m e n ta d o en p o r to m a d o re s de d e c i- fo rm a c ió n g e n e ra d a p o r p e lig ro y la c a rto g ra fía o rg a n is m o s y d o n a n te s p e lig r o s sio n e s g ru p o s d ive rso s. son a b u n d a n te s , pero en i n t e r n a c io n a le s p a ra es a m p lia y los ú ltim o s a ñ o s la in ac ce s ib le , pero la de c a - fo rm a c ió n sobre v u ln e ra Escasa c o o rd in a c ió n con v a rio s casos las in s t itu - g e n e ra r in fo r m a c ió n y ra c te rís tic a s lo ca le s qu e b ilid a d con p a rtic ip a c ió n el s is te m a n a c io n a l de c io n e s re s p o n s a b le s la tra n s fe rirla a los to m a - a lte ra n las co ndicione s de de in s titu c io n e s p ú b lic a s cie n cia s. ve n d e n a p re cio a lto do res de d e cisio n e s p e lig ro es escasa R e d e s de m o n it o r e o y privadas, adem ás de in te rn a c io n a le s fu n c io n a le s , a lg u n a s de poca u tilid a d pa ra p re v e n ir de sastres D ifu s ió n de la in fo rm a c ió n y p e rc e p c ió n Según algu nas encuestas, Las in s t itu c io n e s re s - E xiste un p ro g ra m a de Ha h a b id o re p e tid a s e El INETER ha re a liz a d o d e l la po blación co nsidera in - po nsab le s de m o n ito re a r co n c ie n tiz a c ió n de riesgo intensas ca m p aña s de d i- una fu n c ió n im p o rta n te riesgo p o r la p o b la c ió n s u fic ie n te la in fo rm a c ió n los d is tin to s fe n ó m e n o s para la p o b la c ió n an ive l fu s ió n hacia la p o blación, d is p o n ib le tie n e n sus p ro p io s p r o - n a c io n a l y m u n ic ip a l g ra m a s de d ifu s ió n a la de d ifu s ió n a la po b la ció n pero la p e rce p ció n sobre los riesgos es dive rsa p o b la c ió n In fo rm a c ió n sobre daños E xiste un a base de d a to s No e x is te una in s ta n c ia En los ú ltim o s tie m p o s El CENAPRED se ha e n - No ha y re c o p ila c ió n , s ism u y c o m p le ta sobre p é r- e n ca rg a d a de re a liz a r la se ha a p lic a d o r u t in a - c a rg a d o desde 1 9 9 5 de te m a tiz a c ió n de datos, ni didas e conóm ica s y v ic t i- e v a lu a c ió n de las p é r- ria m e n te la m e to d o lo g ía la d e te rm in a c ió n de las e s ta d ís tic a s c o n fia b le s m as, desde 1971; in c lu y e d id a s d e riv a d a s de los CEPAL p é rd id a s d ire c ta s e in d i- de d a ñ o s y re sp u e sta a de sastres m e n o re s re cta s de los p rin c ip a le s desastres de sastres. d esastres en in form ació n básica para d ecidir las acciones de recuperación inm ediata, pero no hay una evaluación form al tip o CEPAL, salvo en desastres mayores en los que ésta ha participado. Con respecto a las instancias y m etodologías de evaluación de pérdidas, así com o la disp o n ib ilid a d oportuna de diagnósticos de daños directos e indirectos que perm itan establecer prioridades de reconstrucción e inversión en m itigación, se observa lo siguiente: • • 58 La práctica de realizar de manera sistem ática y con metodología estandarizada evaluaciones de pérdidas por desastres inm ediatam ente después del evento para la planeación de la rehabilitación, la reconstrucción y fines estadísticos, no se ha generalizado en la mayoría de los países. M éxico es el país con el proceso de evaluación de pérdidas más sistem atizado, empleando la m etodología CEPAL. En Chile las evaluaciones son hechas de manera independiente por cada m inisterio con escasa integración de resultados. Colom bia es el único país que ha intentado evaluar pérdidas por desastres menores. El cuadro 16 presenta una m atriz com parativa de los aspectos más relevantes del manejo de desastres en los países analizados. 4. INFORMACIÓN PARA LA GESTIÓN FINANCIERA DEL RIESGO a) G estión finan ciera ex ante La disponibilidad de inform ación para la gestión f i nanciera del riesgo varía mucho entre los cinco países estudiados. En algunos de ellos no fue fácil conseguir la y en otros tenía un costo. La inform ación sobre el im pacto m onetario de los desastres es discontinua y parcial (salvo en dos casos) o sigue m etodologías no del todo comparables. Más d ifícil aún es docum entar el curso y costo de los procesos de reconstrucción, para In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países los cuales, en general, no hay seguim iento. No obstante, fue posible obtener inform ación suficiente para tener un panorama de la form a en que se ha financiado el riesgo de los desastres en cada país. reducir desastres en los países miembros. Los recursos disponibles en este organism o son donaciones de los países nórdicos, Banco M undial, BID, JICA-Japón, OFDA, OEA, PNUD y otros. En síntesis, los gobiernos de Colombia y Chile asignan o reasignan recursos para el conocim iento del riesgo y estudios o acciones de prevención y m itigación. Los recursos presupuestados para programas de prevención de catástrofes en Chile sólo representaron el 5% de los destinados a emergencias en la últim a década. En México, en cambio, existe el Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN) cuyo objetivo es pro porcionar recursos para acciones preventivas, los cuales sólo pueden ser solicitados por las entidades federativas y por dependencias o entidades federales. Jamaica no destina fondos específicos para la reducción de riesgos. Nicaragua opera un mecanismo de financiam iento reembolsable del BID para operaciones de identificación y predicción del riesgo y m itigación de las fuentes de vulnerabilidad estructurales; existe además el Fondo de Inversión Social para Emergencia (FISE) que es un fondo m ixto en el que participa el Banco Mundial, para acciones de reducción de riesgo a nivel local. i) Existencia de m edidas finan cieras de preparación e id e n tific a c ió n de prioridades de prevención y m i tigación 1) Chile. Los recursos presupuestados para programas de prevención de catástrofes son escasos; en la últim a década sólo representaron el 5% de los destinados a atender situaciones de emergencia; a pesar de ello, desde 1980 Chile ha enfrentado terrem otos, inundaciones e inviernos blancos con solvencia financiera. Ello podría explicarse en parte por el hecho de que el presupuesto anual de las entidades públicas destina recursos a program as de inversión cuya finalid ad es prevenir o m itigar los efectos de eventuales catástrofes mejorando la infraestructura. Lo mismo ocurre con los programas para la reconstrucción de infraestructura afectada por desastres, los cuales, al ser aprobados por el Sistema Nacional de Inversiones, se incorporan al presupuesto anual de la entidad correspondiente. 2) N icaragua. La Ley 337 dispone que el Sistema Nacional garantiza el financiam iento de las actividades ii) Aspectos generales y existencia y características relacionadas con la prevención y m itigación por parte de fondos de desastre gubernam entales de las instituciones públicas o privadas, de conformidad Los cinco países estudiados tienen enfoques disímiles al ám bito de su com petencia. Los recursos del Fondo en este tema, desde aquellos en los que el gobierno de Desastres sólo pueden ser utilizados para actuar central asume una elevada proporción del riesgo (como frente a riesgos inm inentes o situaciones de desastre. en M éxico), hasta aquellos en los que el sector privado Por lo tanto, las actividades de Prevención y M itigación enfrenta las pérdidas y el gobierno se ocupa de financiar deben estar incluidas en los presupuestos ordinarios. los gastos de emergencia o de reasignar presupuesto de otros programas (como en Chile), y uno más en el Sin embargo, no todas las instancias hacen efectiva la que la cooperación internacional es la fuente principal asignación presupuestaria a las respectivas unidades técnicas de enlace (UTE). Varias UTE trabajan con un de financiam iento, sin dejar de lado la responsabilidad enfoque de respuesta y hacen poco para reducir y gubernam ental (como en Nicaragua). En los dos países prevenir desastres. restantes hay una com binación de estas opciones. La penetración de las medidas destinadas a tran sferir el Existe el Fondo de Inversión Social para Emergencia (FISE), al que concurren fondos m ixtos del Estado y riesgo tam bién es diversa, como se detalla más ade extranjeros (Banco M undial, BID, KWF de Alem ania y lante. Se presenta a continuación una caracterización sucinta de la situación de cada país para hacer luego otros) para ejecutar proyectos de m itigación de riesgos a nivel local. Otra fuente de financiam iento es el Centro de un análisis com parativo. Coordinación para la Prevención de Desastres en América En los países que han aplicado la m etodología Central (CEPREDENAC), que actúa como coordinador de de CEPAL, incluyendo México, que aplica una versión la canalización de recursos extranjeros donados para sucinta de ésta, la inform ación sobre las modalidades In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l financieras seguidas para la atención y recuperación de los desastres aparece suficientem ente desglosada. 1) C o lom bia . La responsabilidad fin a n cie ra del Estado frente a los desastres se orienta de preferencia a atender los hogares pobres y a la protección directa de la infraestructura pública. Para ello las instancias te rrito ria le s deben asignar recursos o com prar seguros para cubrir los riesgos del capital estatal y de la po blación vulnerable. Sin embargo, los gobiernos locales tienen pocas facultades para asignar recursos a estos fines. Por otra parte, no se especifica el porcentaje del presupuesto que las instancias locales deben destinar a la gestión de riesgos, salvo en los m unicipios de M a nizales y Bogotá. Existe el Fondo Nacional de Calam idades (FNC) creado por Decreto Ley de 1989 para prestar apoyo económ ico a la prevención y atención de desastres; inicialm ente éste consistía en una cuenta especial de la nación con independencia patrim onial y adm inistrativa. Posteriormente fue adscrito al M inisterio del Interior y de Justicia con obligaciones adicionales como atender a las com unidades desplazadas y un fondo para el cuerpo de bomberos. Parece ser que este cam bio ha lim itado la capacidad del FNC para operar como un verdadero fondo de reservas para la gestión de riesgos. Sus recursos son adm inistrados por una Junta Consultora. Las evaluacio nes muestran que, en general, los recursos asignados han sido insuficientes para atender las consecuencias de los desastres desde su creación. Las asignaciones del FNC han provenido de fuentes inestables y se han reducido como porcentaje de los ingresos del Estado. Cabe destacar, sin embargo, que el mayor porcentaje de recursos ha sido destinado a las regiones más pobres. El FNC carece de una regla de acum ulación y asignación de recursos. Los montos asignados fueron muy inestables entre 1988 y 1996, año a partir del cual han sido más estables y crecientes, sin sobrepasar el 1% de los ingresos del gobierno central. 2) Chile. A diferencia de los otros países, en Chile no hay un fondo específico para situaciones de desas tre; sin embargo, el Presidente de la República tiene la facultad constitucional de u tiliza r fondos del presu puesto nacional, siempre que no superen el 2% del total aprobado por la Ley de Presupuestos y con aprobación de los m inisterios involucrados. No obstante, cuando ocurre una emergencia que ju stifica declarar zonas de desastre, los fondos se activan a través de la Ley 16.282 de Sismos y Catástrofes, no a través de la facultad constitucional. En este marco, el finan ciam ie nto no se tom a del 2% mencionado, sino que se reasigna de otros presupuestos según la Ley Orgánica de Adm inistración Financiera del Estado. Este mecanismo es el que se ha utilizado en las últim as décadas, ya que el m onto previsto proveniente del 2% ha sido irrelevante desde 1980. Existen asig naciones presupuestarias regulares para las Unidades de Emergencia de los M inisterios de A g ricultura, Salud y Obras Públicas, pero son mínimas y casi nominales. Además, la ley de presupuestos prevé dos partidas es pecíficas para emergencias, una en el Presupuesto de la O ficina Nacional de Emergencia (en el renglón de Transferencias Corrientes al Sector Privado) y otra en el Presupuesto de la Subsecretaría del Inte rior (en la partida de Transferencias Corrientes a Otras Entidades Públicas). Si estas provisiones resultaran in suficie n tes para la em ergencia, la Dirección de Presupuesto puede efectuar reasignaciones de partidas de diversas dependencias. Existe un ítem m unicipal para alim entación y al bergue de emergencia, pero sus fondos son modestos y dependen del presupuesto anual de cada m unicipio. Sin em bargo, en situación de em ergencia este ítem perm ite a los gobiernos locales recibir fondos del go bierno central. Desde 1980, Chile ha enfrentado eventos de varios tipos (terremotos, inundaciones e inviernos blancos), sin que por ello se haya visto sobrepasada su capacidad financiera, la cual se basa en el sistema de gestión financiera de la nación y en la experiencia acumulada. Es esta capacidad de gestión la que ha perm itido u ti lizar el mecanismo de reasignaciones presupuestarias en form a ágil y eficiente para atender emergencias y em prender acciones de rehabilitación. 3) Jamaica. No existe un fondo adecuado para el manejo de riesgos, por lo que los recursos se obtienen de otros programas. Tampoco existen fondos para re ducir riesgos, por lo que la vulnerabilidad de los acervos nacionales fren te a peligros naturales se mantiene. Existe el Fondo Nacional de Desastres (NDF) creado luego del huracán Gilbert en 1989, pero su efectividad ha In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países sido muy limitada. Su presupuesto máximo anual ha sido de 21 millones de dólares jam aiquinos; en 2006 se redujo a 5 m illones (unos 80.000 dólares de Estados Unidos) porque se destinaron cuantiosos recursos a la emergencia del huracán Iván. La ODPEM consiguió que se duplicaran los recursos del NDF mediante el manejo de inversiones, pero no ha tenido contribuciones regulares del gobierno, de ahí que su m onto sea tan pequeño. Actualm ente se busca fortalecerlo. El M in iste rio de Finanzas recibió recientem ente una aportación del gobierno de Japón, a través del Banco M undial, para analizar la viabilidad de un Fondo de Catástrofes para el Caribe. 4) M é xico . Se cuenta con un Fondo de Desas tres desde 1996 con varios instrum entos orientados a atender emergencias (Fondo Revolvente FONDEN) y a la reparación y reconstrucción (Programa FONDEN). El Fideicomiso FONDEN, donde ingresan los saldos no utilizados de años previos, otorga recursos para atender las acciones previstas en el Programa FONDEN, así como para co ntrata r seguros e instrum entos de transferencia de riesgos (bonos contra catástrofes). El FIPREDEN y el FOPREDEN están destinados a instrum entar medidas preventivas dentro del Plan Nacional de Protección Civil. En este sentido, México se distingue de los demás países estudiados por contar con fondos ex ante destinados a estudios y acciones de prevención y m itigación. El FONDEN apoya a las entidades federativas y dependencias federales (los gobiernos m unicipales no pueden acceder directam ente a ellos) cuya capacidad de respuesta a un desastre de gran m agnitud haya sido superada y requieran recursos adicionales para atender la emergencia, la rehabilitación y la reconstrucción. Para acceder a los recursos del fondo revolvente es necesario que haya una Declaración de Emergencia por la Secretaría de Gobernación. Para acceder a los fondos del Programa FONDEN en caso de desastres de mayor gravedad, debe m ediar una Declaratoria de Desastre. Las solicitudes del Gobernador o del Jefe de Gobierno del D istrito Federal deben dem ostrar la inm inencia de una situación anorm al generada por una calamidad devastadora de origen natural. La solicitud deberá ser suscrita por el gobernador del estado afectado, presentar una evaluación de los daños, acreditar la insuficiencia presupuestaria para atenderlos, indicar la extensión aproxim ada de la zona afectada, la población que pudiera verse afectada e inform ación sobre los daños. La entidad federativa deberá so licita r la corroboración de la ocurrencia del fenóm eno a la instancia técnica correspondiente (Comisión Nacional del Agua, CENAPRED o Comisión Nacional Forestal). Los recursos del FONDEN son asignados anualmente por la SHCP, tom ando en cuenta: el saldo disponible en el fideicom iso, las recomendaciones de la Coordinación General de Protección Civil de la SEGOB, la suficiencia de montos asignados al FONDEN en ejercicios anteriores y la disponibilidad presupuestaria para el ejercicio en curso. En la determ inación de los m ontos del FONDEN no hay bases técnicas sobre exposición y frecuencia de desastres. El Gobierno Federal propone un m onto para el año siguiente con base en los daños del año en curso, m onto que debe ser aprobado por el Congreso. Esto da lugar a situaciones extrem as com o que, debido a la poca siniestralidad de un año, se destine poco dinero al FONDEN en el siguiente. El estudio para e m itir un bono contra catástrofes de terrem oto es sin duda un gran avance técnico de los mecanismos de constitución del FONDEN. Es frecuente que las solicitudes estatales carezcan de suficiente ju stifica ció n de que la capacidad de aten ción estatal ha sido rebasada. Por otra parte, en muchas ocasiones la declaratoria de emergencia abarca menos m unicipios que los solicitados por la autoridad local, lo que puede ocasionar que la ayuda del FONDEN sea inferio r a la solicitada. El seguim iento de la aplicación de los recursos del FONDEN es uno de los principales problemas de su fu n cionam iento, lo que ha dado lugar a suspicacias y a que diversos sectores políticos y medios de com unicación cuestionen el destino final del apoyo económico, lo que debe ser corregido en aras de mayor transparencia de la gestión gubernam ental federal y estatal. El mecanismo que pone a disposición de las entidades federativas los recursos del FONDEN requiere un fideicom iso estatal que vele el cum plim iento de los programas de obra y los calendarios de aportación de recursos del gobierno. Existe tam bién el FAPRACC, fondo de la Secreta ría de A gricultura, Ganadería, Desarrollo Rural y Pesca (SAGARPA) para atender a los productores rurales de bajos ingresos sin aseguram iento que realicen pre ponderantem ente actividades agrícolas de tem po In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l los flujos disponibles. Una parte del fondo se destina ral, pecuarias, acuícola y pesqueras y que hayan sido a atender emergencias, pero el m onto mayor se utiliza afectados por contingencias clim atológicas extremas para reconstrucción. En Colombia el Fondo Nacional de (sequías, heladas, granizadas, nevadas, lluvias to rre n Calamidades ha funcionado en form a algo inestable y ciales, inundaciones, tornados y ciclones). Los apoyos los aportes han tendido a reducirse en proporción al consisten en la compensación parcial de la pérdida y presupuesto nacional. Las regiones más pobres del país en la generación de fuentes transitorias de ingresos. han recibido proporcionalmente mayores recursos que el Para solicitar estos apoyos deberá mediar una decla resto. A diferencia de los otros países, el Fondo Nacional ratoria de Contingencia C lim atológica o una declara de Desastres ha destinado un porcentaje im portante a toria de Desastre Natural. Se instala un com ité Estatal prevención (en varios años ha superado el 60%). Como de Evaluación de Daños, que define las bases del Plan se verá luego, México asigna recursos a este fin mediante de Acciones y Obras. 5) N ica ra g u a . En este país hay dos form as de un fondo especial. Chile tiene un proceso ágil que perm ite la rea finan ciar los desastres: 1) el gobierno central asume signación de fondos de otros programas para atender una considerable proporción del costo del riesgo; 2) la emergencias, además de las asignaciones presupuestarias cooperación internacional tiende a convertirse en la para las unidades de emergencia de algunos ministerios. fuente principal de finan ciam ie nto (más del 50%), ya Se considera que estos mecanismos han respondido en sea a través de donaciones coordinadas por el Centro de Prevención ante Desastres N aturales en Am érica form a satisfactoria. Central (CEPREDENAC), o de préstamos a largo plazo iii) Casos en que fondos especiales de calam idades o (Banco M undial y otros). Por cada proyecto financiado recursos presupuestales hayan servido tam bién para por cooperación externa o préstamo, el Gobierno de fin a n c ia r trabajos de prevención y m itiga ción Nicaragua aporta en contrapartida el 20%. 1) Colom bia. El presupuesto nacional asigna recursos Existe un Fondo Nacional para Desastres previsto a los m inisterios e instituciones descentralizadas des en la Ley de Presupuesto General de la República como tinados a: conocim iento del riesgo, prevención, m iti parte del presupuesto del Sistema Nacional para la Prevención, M itigación y Atención de Desastres (SINA gación, atención, preparativos para respuesta a emer gencias, rehabilitación y reconstrucción. Los proyectos PRED), pero apenas asciende a 8 m illones de Córdobas, de prevención y m itigación corresponden a rehabili no está reglam entado y sólo puede ser utilizado para tación y reforzam iento estructural de edificaciones, apoyar a los afectados por desastres. Queda excluida obras de control de ríos, cuencas y laderas, obras de la posibilidad de u tiliza rlo en medidas de prevención. drenaje y riego, prevención de incendios y proyectos Ante su insuficiencia, la Presidencia de la República de prevención del M inisterio de Protección Social. puede autorizar la transferencia de recursos de otros El Fondo Nacional de Desastres ha destinado un programas de acuerdo con un plan de prioridades, el cual generalm ente no se cumple en su totalidad, justam ente porcentaje im portante a actividades de prevención. Las acciones se han concentrado en preparación para por insuficiencia de recursos. desastres, reducción de la vulnerabilidad y promoción La Secretaría Ejecutiva del SINAPRED conduce un estudio para id entificar y fortalecer mecanismos fin a n del cum plim iento de normas de planificación física y cieros de respuesta ante desastres según la estrategia urbana. 2) Chile. La modalidad principal para estos fines financiera del Plan Nacional de Gestión de riesgos. es la reasignación m ediante decretos del M inisterio de En síntesis, los países tienen fondos de desastres, excepto Chile. El de México tiene una experiencia de más Hacienda que rebajan algunas partidas presupuestarias de 10 años y su m onto, aunque fluctuante, ha perm itido para aum entar otras dentro del lím ite definido por la ley de presupuestos. Dado que esta ley impone un lím ite al hacer frente a los desastres de ese lapso gracias a que gasto, las resignaciones pueden involucrar reducciones los recursos no utilizados en un año son transferidos a un fideicom iso, lo que perm ite cierta regularidad en no compensadas en algún ítem durante el año (ahorro) In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países y reorientación de recursos. Esta últim a modalidad es la que opera con más frecuencia. Existen otros fondos destinados a prevención como parte del presupuesto anual de los m inisterios, tales como el Programa de Fomento al Riego, el Programa de Conservación de Riveras de Cauces Naturales y el Program a de C onstrucción de Sistem as de C ontrol Aluvional del M inisterio de Obras Públicas. iv) Acceso a fondos de contingencia ta n to de entidades internacionales com o de la banca local para fin a n cia r el riesgo de desastres El BID y el Banco M undial ofrecen facilidades de con tingencia a los países para estos casos. Algo sim ilar ofrecen algunos bancos subregionales de desarrollo como el BCIE, el CDB y la CAF. 1) Chile. El Estado tiene abierta la posibilidad de usar recursos externos reembolsables para situaciones de desastre, pero no los ha utilizado. 2) Nicaragua. En este país se han gestionado meca nismos para proyectos de prevención y m itigación con el Banco M undial. Actualm ente se está ejecutando el proyecto de Reducción de la Vulnerabilidad como parte de una estrategia nacional para establecer un marco institucional, regular los códigos de construcción y ad q uirir tecnología para reducir el riesgo. El m onto de este préstamo es de 13.500.000 (trece m illones quinientos mil dólares) y es coordinado por la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED. b) G estión finan ciera ex post i) Forma com o se determ inan y fin a n cia n las nece sidades de recursos correspondientes en las fases de em ergencia, re h a b ilita c ió n y re co n stru cción luego de un desastre 1) Colom bia. Las actividades de reconstrucción prác tica m e n te han estado fuera del Fondo N acional de Contingencias y han requerido instrum entos como los seguros y la acción conjunta del sector público y del privado. El gobierno ha creado fondos como el FOREC para las etapas de recuperación y reconstrucción después de desastres mayores. 2) Chile. El M in iste rio del In te rio r solicita a m inisterios de Salud, Educación, Obras Públicas y V i vienda un inform e de los daños y una estim ación de los recursos para norm alizar la actividad de la zona afectada en el más breve plazo. Luego com plem enta las estim aciones con las de los gobiernos regionales involucrados e inform a al M iniste rio de Hacienda la cuantía de los recursos necesarios para atende r la emergencia y la rehabilitación. Este últim o autoriza el gasto y decreta las reasignaciones necesarias a partir de las provisiones existentes. Los recursos para enfrentar la etapa de reconstruc ción sólo se pueden obtener hasta el año siguiente de ocurrido el desastre, cuando puedan ser incluidos en los presupuestos de los m inisterios respectivos. Los pro yectos de inversión en reconstrucción deben pasar por el Sistema Nacional de Inversiones. Cada dependencia debe generar los proyectos respectivos y entregarlos al M inisterio de Planificación, que es el que tom a la decisión de recom endar su ejecución. Cum plido este requisito, el M inisterio de Hacienda asigna presupuesto para ejecución. Otra a lte rn a tiv a es fin a n cia r la reposición de la infraestructura afectada mediante fondos de programas existentes, com o ha ocurrido con la infraestru ctu ra de riego. En este caso la Comisión Nacional de Riego solicita al M inisterio de Obras Públicas que la faculte para lic ita r concursos especiales para obras en zonas declaradas de catástrofe. 3) Jamaica. Cuando han ocurrido fenómenos de cier ta consideración, la rehabilitación de la infraestructura afectada se financia principalm ente mediante asistencia financiera externa en la form a de préstamos. 4) M é xico . Existe el Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN), cuyo objetivo es proporcionar recursos y crear mecanismos para reducir riesgos y e vita r o d ism in u ir los efectos del im pacto destructivo de los fenómenos. Las acciones preventivas se orientan a: id entificar riesgos, a dism inuirlos, y a fo m entar la cultura de la prevención y la autoprotección ante situaciones de riesgo. Los recursos sólo pueden ser solicitados por las entidades federativas y por dependencias federales. Las primeras deben aportar el 30% del costo to ta l del pro yecto y las segundas el 50%. Para acceder a los recursos los del fondo se deben cum plir una serie de requisitos. Si la solicitud es adm itida, la Coordinación General de Protección Civil (CGPC) la rem itirá a un Comité Técnico In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l C ientífico ad hoc que certifique que el proyecto con tres recientes, de acuerdo con inform ación del Fondo duzca realm ente a acciones preventivas. Los recursos de Inversión para Emergencia (FISE), el In stitu to de aprobados podrán ser ejercidos de manera directa por Vivienda Urbana y Rural (INVUR) y el M inisterio de las entidades y dependencias federales m ediante una Transporte e Infraestructura (MTI). am pliación presupuestal. La entidad beneficiada deberá Se considera necesario co n ta r con program as y rendir inform es trim estrales sobre el avance físico y fondos para m itigación. Para ello hace fa lta labor de financiero por obra o acción. sensibilización, educación y difusión en las instituciones Existe también el Fideicomiso Preventivo (FIPREDEN), públicas y privadas y en las localidades más vulnerables. cuyo objetivo es proporcionar recursos para acciones Aunque los estudios de vulnerabilidad se han increm en preventivas no programadas, es decir, obras públicas y tado y se han recomendado obras de m itigación para adquisiciones cuya ejecución no fue posible prever en los reducir daños probables, el tem a aun no es parte de programas anuales debido a que la necesidad y urgencia la agenda prioritaria del gobierno. Entre los aspectos de su realización surgió posteriorm ente. Las entidades positivos destaca la ejecución de Obras de M itigación federativas y las dependencias pueden solicitar los re financiadas por la Cooperación Japonesa y por el Fondo cursos 20 días hábiles después de tener conocim iento de Inversión Social de Emergencia (FISE). del hecho que la m otivó. La solicitud deberá contener un dictam en técnico indicando que la ejecución de la ii) La capacidad fin a n cie ra del país para e n fre n ta r obra o la adquisición son de carácter preventivo no eventos extrem os programado, necesario y urgente. La entidad federativa 1) C olom bia. En caso de un evento extrem o el go debe aportar el 50% del costo tota l. bierno tendría que destinar recursos para atender la 5) N icaragua. En este país destacan la ayuda b ila crisis a los m unicipios pequeños y a las ciudades. En el modelo para estim ar el im pacto de eventos extre teral y m ultilateral mediante mecanismos norm alm ente no reembolsables. Las actividades financiadas incluyen mos se concluye que los efectos directos potenciales sólo las de supervivencia (alimentos, vivienda tem poral, en Bogotá y área circunvecina serían de algo más de 15.000 m illones de dólares para un sismo fuerte con agua y saneamiento, salud y desplazam iento de pobla ción). Entre esas fuentes de financiam iento destaca el un período de retorno de 500 años. De ese to ta l el Fondo de Gestión para Desastres del Grupo de Donantes Estado tendría la responsabilidad de 52% de las pér del Caribe O riental (ECDG integrado por: DFID, ACDI, didas en edificaciones e infraestructura pública y de la BDC, Unión Europea, UNICEF, PNUD, USAID/OFDA, y vivienda más pobre. Banco M undial). También form an parte de él: OPS, El FNC debe estim ar con estudios técnicos las pér CDERA, Sistema de Seguridad Regional (SSR), CERO didas máximas probables y los recursos para hacerles (Organización Central de Asistencia H um anitaria en frente, en ta n to que el M inisterio de Hacienda y Crédito Público debe d ecidir si se u tiliza n recursos propios, Desastres) y Oficina M eteorológica de Barbados. Entre las oficinas de apoyo se encuentran: BID, OEA, FAO, endeudam iento u otras fuentes de financiam iento. El Sindicato Internacional de Telecomunicaciones (ITU) y estudio plantea un modelo para estim ar la reasignación Organización para la Planificación para la Adaptación del gasto público en caso de desastre extrem o. En él se al Cambio C lim ático Global (CPACC). consideran las opciones de acceder a recursos externos No existe en el país previsión presupuestaria para para finan ciar los costos de reconstrucción, que el go acciones posim pacto. El finan ciam ie nto es asum i bierno nacional conceda crédito y realice transferencias, do por el Estado m ediante el desvío de recursos de y que cuente con ayuda de los mercados financieros y presupuesto ordinario y la reorientación de créditos de la solidaridad internacional. y de programas de cooperación internacional. La co La capacidad de los municipios y departamentos para m unidad internacional ha cubierto menos del 60% absorber el im pacto y recuperarse de desastres extremos de la asistencia solicitada por el país para las fases es lim itada, por lo que la atención de la emergencia de rehabilitación y reconstrucción relativas a desas y rehabilitación debería ser cubierta por el gobierno In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países nacional. Para ello este debería contar con fondos de reservas y recuperación de seguros. Lo anterior es aun más válido para el proceso de reconstrucción. 2) Chile. En uno de los dos escenarios extremos planteados en el estudio nacional, el cual se basa en la experiencia real de un terrem oto ocurrido en el país, se expresa lo siguiente: con excepción de los recursos destinados a la recuperación de edificios de valor pa trim on ial, fundam entalm ente iglesias, cuyo proceso de reconstrucción se realizará con aportes internacionales y donaciones con fines culturales, los recursos restantes provienen del presupuesto nacional y son canalizados a través de los m iniste rios. En general, los aportes recibidos de organizaciones internacionales son desti nados a suplir las primeras necesidades de la población afectada y, en otros casos (como la recuperación de arquitectura patrim onial), a rehabilita r inmuebles de m enor prioridad. 3) Jamaica. En los escenarios extremos planteados en el estudio de este país no se estim a el costo de las pérdidas probables ni la capacidad del sistema de gestión financiera de riesgos para solventarlo. 4) M éxico. El fenóm eno m áxim o probable plan teado para este país es un sismo de m agnitud 8,2 que ocurriría fren te a las costas de Guerrero. Las pérdidas totales que ocasionaría en el D istrito Federal y Acapulco se estim aron con un modelo probabilístico. Llama la atención el bajo porcentaje de p a rtic i pación que tendría el FONDEN dentro de los recursos que podría m ovilizar el gobierno. El presupuesto del FONDEN sufrió una drástica reducción en 2006 por el gasto extraordinario a causa de los huracanes Stan y Wilma que azotaron en octubre de 2005 a entidades del sur y sureste del país. Esto provocó la descapitali zación del fondo, al grado de que si ahora ocurriera un desastre de graves consecuencias como el planteado en el escenario crítico, se tendía que recurrir (como se hizo tras el terrem oto de 1985) a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para obtener recursos adicionales y garantizar el proceso de reconstrucción. La estim ación del Índice de D éficit de Desastre IDD (relación entre las pérdidas directas ocasionadas por el fenómeno postulado y la resiliencia económica del país)42 42 resultó igual a 1,82. Al ser mayor que 1 se deduce que ante el evento postulado, el país no tendría recursos propios suficientes para a fro n ta r las pérdidas y reponer el stock de capital afectado. Ello resalta la necesidad de aum entar fuertem ente el aseguram iento de bienes públicos y privados, las reservas contra pérdidas, la contratación de créditos contingentes y la inversión en medidas de prevención y m itigación de desastres. 5) Nicaragua. En el planteam iento del escenario ex trem o se indica que para la reconstrucción se requerirían muchos más recursos que los que podría proporcionar el Fondo de Desastres. La capacidad operativa del sistema de gestión de desastres sería rebasada por el evento, sobre todo en financiam iento. La necesidad de recursos en las distintas etapas del desastre sería muy grande, lo que obligaría a reasignar recursos, detener proyectos en ejecución y buscar ayuda internacional. La historia reciente de eventos catastróficos en Nicaragua muestra que la ayuda internacional apor ta una parte muy im portante del finan ciam ie nto de la reconstrucción y vuelta a la norm alidad de las po blaciones afectadas. La penetración de los seguros es incipiente, así que este sector no contribuiría de ma nera im portante a la reconstrucción y reparación de la infraestructura dañada. El Índice de D éficit por Desastres (IDD) es igual a 2,28% , lo que indica que el país no está preparado para enfrentar un desastre de gran m agnitud, además de que este valor tiene una alta dependencia de la cooperación internacional. En síntesis, ninguno de los países estudiados te n dría capacidad financiera para enfrentar un evento de características extremas. c) Transferencia del riesgo Este apartado comprende la inform ación sobre políticas y medidas ex ante destinadas a tran sferir el finan ciam iento del riesgo de desastres. i) C olom bia. La penetración del aseguram iento contra catástrofes es lim itada y la industria de los se guros presenta deficiencias. Ello se debe en parte a que c o n s id e ró ta m b ié n el pago de se g u ro s y re ase guros que re c ib iría el país p o r los b ie n e s y la in fra e s tru c tu ra del g o b ie rn o a segurad a, los va lo re s Para c a lc u la r la re s ilie n c ia e c o n ó m ic a (posibles fo n d o s in te rn o s o e x te r en fo rm a de ayu d a s y d o n a c io n e s p ú b lic a s y p riva d a s, n a c io n a le s e nos a los qu e el g o b ie rn o puede a c ce d e r en el m o m e n to del e v e n to ) se in te rn a c io n a le s y el m a rg e n de re a s ig n a c ió n p re su p u e sta l del país. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l im portantes porciones de la economía son informales. También es consecuencia de la fa lta de fam iliaridad de la población con el seguro de riesgo catastrófico. Por otra parte, la elevada inflación ha contribuido a diezmar los valores de reemplazo. La ley obliga asegurar todos los bienes propiedad del Estado desde 1927, pero sólo a partir de 1993 existen órganos de control de tal obligación, pudiéndose fincar responsabilidad fiscal a los funcionarios. Actualm ente las entidades públicas com pran pólizas globales de seguro com ercial para cubrir daños por terrem oto; sin embargo, estos seguros no son fácilm ente accesibles o son muy costosos (altas primas y deducibles). Se estima que el 70% de las edificaciones públicas tienen alguna cobertura contra terrem oto, pero la infraestructura pú blica no tiene ninguna, m ientras que a nivel m unicipal y departam ental es casi inexistente. El seguro de terrem oto es obligatorio desde hace años sólo para las instituciones financieras ta n to para sus bienes como para los que tienen en garantía. En Colombia es obligatorio el seguro para tenedores de deuda hipotecaria y para zonas comunes de los edificios. La responsabilidad máxima de cada compañía como consecuencia de un solo evento no puede exceder del 10% de su patrim onio. En exceso de tal responsabilidad se exige reaseguro. Las ta rifa s flu ctú a n entre el 0,5 y 2,6 por 1.000 (inferiores a las vigentes en M éxico y Chile). En 1990 se liberó el m ercado de seguros y la Superintendencia Bancaria redujo la exigencia de reservas del 25% al 15% (valor correspondiente a la pérdida máxima probable para un período de retorno de 1500 años). En los últim os años se han renovado coberturas de seguros de valores prácticam ente al doble y el costo de los reaseguros, que se traslada al usuario, se ha trip li cado. El valor de las primas ha crecido constantem ente. Debido al im pacto de desastres recientes, la mayoría de las compañías de seguros prácticam ente no retienen riesgo, sino que fungen como corredores de seguros, contratando seguros a nombre de com pañías rease guradoras. En la actualidad el seguro de terrem oto no alcanza a representar el 10% de todas las primas emitidas. El gobierno maneja sus riesgos mediante medidas de prevención-m itigación, transferencia de riesgo (seguros) y retención de riesgos o autoseguro. Con apoyo del Banco M undial se han realizado estudios de riesgo con fines de transferencia. Se ha evaluado la posibilidad de cubrir las pérdidas por capas de exceso de pérdida con el fin de explorar pólizas colectivas de inmuebles públicos con las compañías de reaseguro. También se ha explorado la posibilidad de transferencia del riesgo a mercados de capital m ediante bonos contra catástrofes. La fa lta de datos sobre el inventario de inmuebles del gobierno dificulta a las compañías de seguros estimar el precio de las pólizas; existen vacíos en la inform ación de los valores asegurables y la descripción de los activos carece de definiciones del tip o estructural y del número de pisos de los edificios. Sin em bargo, el gobierno realiza esfuerzos para acordar con la industria aseguradora mecanismos para que las primas de seguros no se establezcan como pro medio, sino de manera específica para cada inmueble en función del grado de vulnerabilidad. Con ello el usuario tendría el incentivo de reducir la prima interviniendo en la vulnerabilidad. En Manizales y Bogotá se han realizado estudios detallados de m icrozonificación sísmica para la protección de inmuebles públicos y privados mediante pólizas colectivas. Seguro agrícola. En 1993 se estableció un seguro de inversiones agropecuarias frente a perjuicios causa dos por siniestros naturales. Incluye deducibles según tip o de cultivos y naturaleza del riesgo. Adicionalm en te se creó el Fondo Nacional de Riesgos Agropecua rios que reasegura a las entidades que ofrecen seguros agropecuarios. En 1996 se creó el Fondo de Solidari dad Agropecuario, el cual, en situaciones de crisis por fenóm enos m eteorológicos extremos, adquiere to ta l o parcialm ente de los interm ediarios financieros la car tera de los pequeños productores. A partir de 1998 el seguro agrícola ha enfrentado obstáculos como la inseguridad en zonas rurales y la alta siniestralidad de la producción. En 2003 el gobierno m odificó el Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios con el objeto de destinar recursos al subsidio de la prima de seguro del productor agropecuario. Este seguro será puesto en práctica en form a progresiva hasta cubrir todas las producciones, regiones y riesgos. ii) Chile. El mercado de seguros se remonta al siglo XIX y se ha transform ado en las últim as décadas. Su In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países papel en el aseguram iento contra catástrofes ha sido im portante; sin embargo, el aseguram iento contra ca tástrofes naturales sólo es usado por grandes firmas, no así por el resto del sector privado ni el Estado. Hasta 1980 el mercado asegurador estuvo estricta mente regulado, gravitando alrededor de las decisiones de inversión de las compañías de seguro (precio, modelos de pólizas, comisiones de reaseguros) y del sistema de remuneración de agentes y productores de seguros. A partir de entonces se comenzaron a aplicar los principios de subsidiaridad, apertura y com petencia consultados en el programa de economía social de mercado. Ello im plicó libertad de tarifa s y tasas, de contratación de reaseguros en el país y el extranjero y privatización de la Caja Reaseguradora y del In stitu to de Seguros del Estado. Los reaseguros deben hacerse con compañías constituidas en Chile. Las empresas reaseguradoras han sido el soporte de grandes proyectos e inversiones como Centrales H idroeléctricas, Ferrocarriles, Concesiones Viales y Proyectos Mineros. El mercado actual de seguros en el país se caracte riza por la participación de im portantes aseguradoras internacionales, principalm ente norteam ericanas y eu ropeas. En 24 años, increm entó su variable patrim onial ocho veces. Actualm ente opera en un marco legal que regula la actividad aseguradora y la reaseguradora, ambas supervisadas por la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS), dependiente del M inisterio de Hacien da. La Perdida M áxim a Probable (PML), según la SVS es de 10% del m onto to ta l expuesto para edificios y contenido, y de 15% del m onto to ta l expuesto para los demás riesgos; ello da como resultado un prom edio de 11%. Por dificultades de conseguir la inform ación, el estudio no id entifica el nivel de aseguram iento de los sectores público y privado. Como consecuencia de la apertura del mercado asegurador se ha m anifestado un increm ento de la participación de los seguros en la economía nacional (de 0,9% del PIB en 1980 a 2,8% en 1998 y 3,9% en 2004). Así, el gasto de seguros per cápita, que era de 26 dólares en 1980, alcanzó 162 dólares en 1998. Según este indicador, Chile supera a Brasil, M éxico y Colom bia y casi igual a Argentina, aunque permanece muy por debajo de los porcentajes de penetración Estados Unidos (9,36%). Chile no tiene política alguna que fom ente la con tratación de seguros para infraestructura pública. Las cuantiosas pérdidas causadas por fenóm enos naturales han sido asumidas en gran parte por el Estado o por los particulares. Las empresas privadas y concesionadas que prestan servicios públicos (como las de los sectores sanitario y eléctrico), norm alm ente están aseguradas. Una práctica com ún de estas empresas es contrata r seguros para obras críticas con alto riesgo patrim onial. Por otra parte, las normas de funcionam iento guber nam ental exigen a las empresas la continuidad de los sum inistros so pena de sanciones; esta situación las obliga a tom a r dichas previsiones. En la actualidad se encuentra en fase de im plem entación una unidad de gestión inm obiliaria del M inisterio de Hacienda para los bienes del sector público. En el caso de la in fra e stru ctu ra concesionada a través del M inisterio de Obras Públicas, las bases de licitación obligan contrata r seguros de responsabilidad civil por daños a terceros y por catástrofe para la etapa de construcción y la explotación. Sin embargo, la in fra estructura pública a cargo de este mismo m inisterio no está asegurada. Una de las razones son los altos costos de las primas, además de dificultades adm inistrativas por la rigidez del presupuesto. Los seguros de terrem oto se contratan como co bertura adicional al seguro de incendio. Estos seguros han evolucionado positivam ente en la com posición de la cartera to ta l de seguros en el período 1986-2004 hasta una participación de 33,52% en este últim o año. El increm ento de los seguros contra siniestros asociados a sismos se explica sobre todo por los créditos hipotecarios que ofrecen los bancos. También se ha increm entado la cobertura por bancos y grandes tiendas que ofrecen seguros de baja cobertura con primas de bajo precio. El número de pólizas vigentes por siniestros aso ciados a fenóm enos naturales no sísmicos, en cambio, ascendió a sólo 0,15% del to ta l de pólizas emitidas. Estos seguros amparan daños causados por salida de mar, avalanchas, aluviones y deslizamientos, da ños m ateriales causados por peso de nieve o hielo, incendio por fenóm enos naturales, daños materiales causados por viento, inundación y desbordam iento de cauces. Este tip o de seguros norm alm ente se asocia a créditos hipotecarios para vivienda. Los sismos no son In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l incluidos por el alto costo de las primas por el alto riesgo sísmico del país. Las primas del seguro de terrem otos han subido principalm ente por el creciente costo de la cobertura externa incurrida por las com pañías nacionales. En efecto, la industria ha traspasado buena parte de los riesgos y de las primas involucradas. A pesar de ello, los m ontos asegurados retenidos alcanzan volúmenes elevados, lo que requiere protección adicional. La penetración de los seguros es heterogénea. Su insuficiente difusión se relaciona con el costo de las primas y la fa lta de concientización nacional sobre los efectos económicos de los desastres. No existe con senso en la definición del riesgo y niveles de cobertura necesarios, lo que se traduce en primas muy variables y de alto costo. El Estado ha creado un seguro agrícola subsidiado para proteger a pequeños y medianos agricultores. El seguro es adm inistrado por la Corporación de Fomento Productivo (CORFO) m ediante un com ité de fu ncio na rios de los m inisterios de A gricultura y Hacienda y es operado por dos aseguradoras privadas cuyas normas regulatorias son comunes a todo el mercado de seguros en Chile. Este mecanismo es una form a de transferen cia del riesgo de las pérdidas causadas por fenómenos m eteorológicos. Consiste básicamente en un subsidio del Estado que cubre 50% del to ta l de las primas netas que deben pagar los agricultores. Su cobertura es aún restringida pero ha te n id o penetración im portante. Cubre daños por sequía, lluvia excesiva o extem porá nea, inundación, heladas, granizadas, nevadas y vientos perjudiciales. Excluye daños por sequía en suelos de riego, es decir, cubre sólo tierras de secano, de modo que las pérdidas por sequía siguen siendo cuantiosas para la agricultura de riego. También quedan excluidos los riesgos de fenóm enos naturales como terrem otos, erupciones volcánicas y desbordam iento de cauces (no atribuibles a lluvia excesiva). Así, en regiones del país, donde las pérdidas de la infraestructura de rie go significan afectaciones de los cultivos, la fa lta de mecanismos alternativos de protección causa pérdidas en las fuentes de ingreso de los pequeños agricultores y perjuicio económico al Estado que, al no contar con un mecanismo de protección, debe asum ir el costo de reparar la infraestructura. La creciente agricultura de exportación no cuenta con este beneficio, de modo que la contrata ción de seguros y sus niveles de cobertura son negociados por los agricultores con las aseguradoras sin mediar una política estatal. Son ellos, por lo tanto, quienes asumen los costos de las pérdidas por fenóm enos naturales. iii) Jamaica. El gobierno no tiene una verdadera política de transferencia de riesgo y la mayor parte de sus activos no están asegurados. Aunque esta cultura está cam biando gradualm ente, predomina la política de que el gobierno asuma sus propios riesgos ante desastres. Los e d ificio s de gobierno, escuelas, bibliotecas, caminos y algunos hospitales carecen de seguro o están subasegurados. Existen excepciones como los puertos y aeropuertos, así como compañías de servicios con acceso independiente al mercado de seguros. Estas últimas, con el objeto de reducir los costos de aseguramiento, han considerado un programa de autoseguros regional con el Banco de Desarrollo del Caribe y la Caribbean Elec tric U tilitie s Service Corporation. El programa incluye una línea de crédito de respaldo en los primeros años de acum ulación de primas. A medida que el fondo se incremente, las compañías deberán dism inuir su depen dencia de la línea de crédito hasta que ésta actúe como garantía a ser usada sólo después que se haya agotado el fondo a consecuencia de reclamaciones surgidas de un evento catastrófico extremo. En el año 2004 los mercados de seguros y rease guros de todo el mundo tuvieron cuantiosas pérdidas a causa de cuatro grandes huracanes en el Caribe. Las pérdidas aseguradas se estim aron en 2.700 m illones de dólares, de las cuales 30% correspondió a daños en la propiedad y 70% a pérdidas por interrupción de actividades. En Jamaica hubo 7.100 reclamaciones por un m onto de 96 m illones de dólares, menos del 2% del m onto to ta l asegurado. En este país se evitaron mayores pérdidas gracias a las lecciones del huracán Gilbert, que se tradujeron en mejores construcciones y reforzam iento de techumbres. La m ayor parte de las pérdidas que acarreó el hu racán Iván fueron en propiedades no aseguradas o no asegurables (edificios que siguen siendo construidos en áreas bajas, riberas de los ríos y cuencas expuestas a inundaciones y a inestabilidad de laderas). In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países La situación del sector privado es diferente, pues la proporción de propiedades residenciales y comerciales aseguradas es mucho más elevada que en la mayoría de los países en desarrollo. Ello se debe a la vulnerabilidad frente a desastres y a la obligación legal de asegurar las instalaciones turísticas, disposición común a todos los países del Caribe O riental, donde cada compañía de seguros atiende en prom edio a 14.000 h a b ita n tes, en com paración en com paración con 107.000 en Estados Unidos. Ello podría estar indicando, sin embargo, un exceso de compañías aseguradoras, lo que sugiere ineficiencia de economías de escala en costos operativos y en manejo de riesgo. Un 75% del mercado de seguros en el Caribe corres ponde a compañías trin ita ria s y de Barbados. Los costos de las primas son más elevados que en Estados Unidos debido al tam año relativam ente pequeño de las com pañías y a las deseconomías de escala, a pesar de que los costos adm inistrativos son relativam ente menores en aquella región. Tales costos más la baja retención de los riesgos asegurados impiden una acum ulación rápida de reservas en relación con el capital. Para algunas grandes empresas como las que pro ducen energía ha sido imposible obtener cobertura total y, en algunos casos, cobertura alguna en años recientes. Ello ha conducido a idear autoseguros con muy eleva dos niveles de deducibles destinados a cubrir pérdidas potenciales esperadas. El costo y la difícil disponibilidad de seguros han inducido a las asociaciones gremiales (como las de hoteles) a em plear técnicas de manejo de riesgos o arreglos con compañías de seguros del exterior para adquirir reaseguros como grupo. El CARICOM ha sugerido un enfoque de asegura m iento regional entre los gobiernos y el sector privado para diversificar el riesgo y reducir la incidencia del m ercado global reasegurador en la región. Sugiere tam bién que los legisladores de la región adopten un conjunto consistente de códigos de construcción que especifiquen los materiales apropiados, el reforzamiento de las estructuras existentes y el uso de sistemas pro tectores comunes. Factores socioeconómicos e idiosincrásicos mere cen tam bién considerarse ta n to en el lado de la oferta como en el de la demanda del mercado de seguros contra catástrofes, y es útil d istin g u ir segmentos de la propiedad entre las siguientes clases: el nivel de ingre so disponible de los propietarios es un fa cto r fu n d a m ental en la demanda de seguros contra catástrofes, cuyo costo es cercano al 1% del valor de sus estru ctu ras. Los sectores pequeños/inform ales sólo adquieren seguros de este tip o en la medida en que sean reque ridos por las instituciones crediticias. Se estim a que entre 25% y 40% de viviendas no está asegurada, y las menos aseguradas son las viviendas pequeñas/m argi nales. Aún más, las primas de seguro son más elevadas en las áreas que sufren más frecuentem ente efectos de torm entas. Los propietarios de viviendas medias y grandes sin las mismas restricciones financieras están amparados casi en su tota lid ad por seguros catastró ficos, igual que los propietarios de empresas medianas y grandes. Estas últim as rara vez adquieren seguros por in te rrupción de actividades a consecuencia de catástrofes. Las grandes empresas tienen acceso a corredores de seguros (en oposición a los propios agentes de seguros), quienes son proclives a situar coberturas con compañías extranjeras de Estados Unidos o Europa que operan sin registro local. En cambio, el segmento de pequeños propietarios en los sectores menos evolucionados no tiene acceso a cobertura porque no entienden o no respetan el meca nismo del seguro. Muchos de ellos esperan la asistencia del gobierno frente a crisis. Otros deciden asegurarse por sí mismos, asum iendo que lo que se ahorran como primas de seguros será suficiente para finan ciar costos de reparación, aunque la mayor parte del tiem po dichos ahorros sea absorbida como capital de trabajo. Los gobiernos tienen el desafío de prom over m edi das estructurales para reducir la vulnerabilidad de las viviendas de las clases de bajos ingresos. Debido a ello deberían explotar al máximo el arsenal de herramientas para la reducción de los peligros y dejar claro hasta dónde llega su responsabilidad y dónde empieza la de las com unidades. Esta estrategia demanda un enfoque de dos vías en el que los fondos gubernam entales para trabajos de m itigación se ponen a disposición de las com unidades a cam bio de una política explícita de aseguram iento de cobertura lim itada que perm ita a éstas protegerse si siguen las prácticas adecuadas de reducción de la vulnerabilidad. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l En la región del Caribe, la estructura tradicional de de los recursos en caso de emergencia. En México, 20 seguros tiene una elevada proporción de reaseguramiento. años después de los sismos que causaron graves daños Cerca del 70% de las primas y riesgos corresponden a en la Ciudad de M éxico, las autoridades financieras instrum entaron un bono que les ayuda a cubrir una reaseguros. Los aseguradores locales, sin embargo, con sideran la transferencia de ingresos por primas cobradas parte de los daños que pudiera causar un terrem oto de como una comisión pagada a los reaseguradores por m agnitud sim ilar o m ayor al de entonces. adm inistrar los negocios del cliente. El bono fue em itido en 2006 por la Secretaría de iv) M éxico. La penetración del seguro es aún rela Hacienda por 160 m illones de dólares para la eventua tivam ente baja en todos los campos de aseguramiento lidad de un sismo mayor a 7,5 grados Richter dentro con respecto al tam año de la economía mexicana, pues de un polígono que incluye a la Ciudad de México. Su alcanza sólo 1,9% del PIB. El crecim iento de la venta función es re stitu ir de manera inm ediata los recursos del FONDEN destinados a atender a la población civil de coberturas contra desastres naturales ha sido mí nimo. Y aunque M éxico está expuesto a un alto riesgo afectada por el terrem oto así como eventuales labores de reconstrucción. Su operación es tal que el valor del por sismos y huracanes, 70% de las micro, pequeñas y medianas empresas y 97% de las casas habitación no bono se dispara al producirse un evento sísmico de están aseguradas contra dichos fenómenos. Sólo las determ inada m agnitud en determ inada fuente. La ins trum entación y teorías actuales para la determ inación grandes empresas los contratan. Sólo 3% de las casas particulares cuenta con segu del tam año y ubicación del epicentro de un sismo no ros. Si se tom a en cuenta que los créditos hipotecarios están exentas de incertidum bre, razón por la cual los incluyen un seguro, cerca de 40% de ese to ta l está datos pueden arrojar valores distintos según las técnicas vinculado a ellos (los seguros hipotecarios protegen empleadas, o si son calculados con datos provenientes de estaciones distintas, lo cual puede ocasionar problemas los saldos insolutos, por lo que la protección es para quien otorga el crédito, no para el propietario). Los legales de serias consecuencias. La experiencia mundial propietarios no aseguran sus hogares contra desas en bonos de catástrofe que se hayan hecho efectivos tres naturales porque desconocen la gran variedad de es muy poca, por lo que la efectividad de su cobertura opciones a precios accesibles o porque no consideran todavía no ha sido puesta a prueba. p rioritario este gasto. El bono se divide en dos series, una Clase A de 150 De todas maneras, el país está ahora mejor preparado m illones y una Clase B de 10 m illones de dólares. Los para enfrentar emergencias provocadas por catástrofes inversionistas recibirán una tasa de interés semestral naturales. Hace 20 años había varias dependencias del de LIBOR + 230 puntos para la Clase A y LIBOR + gobierno federal no aseguradas contra este riesgo, lo 235 puntos para la Clase B durante 3 años. Su costo que hoy es una obligación. aproxim ado para el Estado mexicano es de 8 m illones Las condiciones naturales exponen al país a diferentes de dólares anuales. Para empresas privadas es un ins amenazas según las regiones, por lo que la regulación trum ento común, pero para gobiernos es el prim ero en Am érica Latina. debe adaptarse a esa realidad. En el D istrito Federal y en Guerrero es o b lig a to rio el seguro gubernam ental La Secretaría de Gobernación y la Secretaría de Ha cienda trabajan en la emisión de bonos sim ilares (hasta contra m ovim ientos telúricos, pero hay estados como alcanzar los 450 m illones de dólares) con cobertura de Tamaulipas, Nuevo León y Yucatán, donde es remoto que ocurra uno. eventos sísmicos de m agnitud mayor a seis grados en Los bonos contra catástrofes son nuevos in stru escala de Richter a fin de atender emergencias en otras mentos para la prevención de riesgos. Son parecidos a regiones del país expuestas a m ovim ientos telúricos. los reaseguros (firm as que asumen parte de los riesgos M éxico ha experim entado avances significativos financieros del asegurador original) porque protegen en regulación de seguros contra catástrofes. El año contra el exceso de pérdida del asegurador prim ario. Su 2000 se e m itió una circular que especifica la form a ventaja es que cuentan con disponibilidad inm ediata de estim ar el riesgo en térm inos de la Pérdida Máxima In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países y el M inisterio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) Probable (PML). La PML se tom a en cuenta para esta coordinan un proyecto para m ejorar las condiciones blecer las reservas contra catástrofes de la cartera de de aseguram iento de los bienes del Estado y realizan cada compañía. Así se premia con menores reservas a con las empresas aseguradoras campañas para pro las compañías con carteras sanas. Actualm ente, la CNSF mover una cultura de seguros en todos los niveles de y la Asociación Mexicana de Instituciones de Seguro la población. (AMIS) desarrollan un esquema sim ilar para el seguro De acuerdo con una ley de 1999, la Superintendencia por riesgos hidrom eteorológicos. de Bancos y Otras Instituciones Financieras vela porque Existen seguros para salvaguardar las aportaciones de estados y m unicipios al FONDEN en caso de desastre. se cumpla adecuadamente en materia de aseguramiento, exigiendo a las compañías reportes mensuales de sus Actualm ente sólo siete estados tienen estas pólizas. actividades, auditorias, reservas para riesgos, etc. Con ello se confirm a que en los gobiernos estatales el El aseguram iento de bienes públicos está regulado criterio de la prevención es todavía pobre. por una ley de 1984. Ésta es una tendencia creciente en En México existe el seguro agropecuario desde 1963 la que gradualm ente se van efectuando las licitaciones y es manejado por la Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera. En 1990 se creó Agroasemex, institución para co ntrata r las pólizas de seguro correspondientes. Entre los pocos edificios del Estado asegurados y de estatal que promueve la participación privada en el aseguram iento del sector. El seguro agropecuario tiene reciente construcción figuran el M inisterio de Relacio dos modalidades: un seguro convencional otorgado por nes Exteriores (MINREX), Presidencia de la República y la Empresa Nicaragüense de Telecom unicaciones aseguradoras privadas y un fondo de aseguram iento (ENITEL). Los hospitales de segundo nivel tienen más reconocido por Agroasemex. Este ú ltim o fue creado de 30 años de construcción en prom edio y su m ante por los productores para cubrir sus propias pérdidas nim iento es m ínimo, lo que al parecer ha dificultado causadas por eventos naturales catastróficos, y está su aseguramiento. obligado por ley a reasegurarse con Agroasem ex u En el sector privado, en cambio, hay una im portante otras compañías. En cualquiera de las dos m odalida transferencia de riesgo que refleja una am plia gama des, el gobierno federal subsidia las primas a través de de seguros contra catástrofes y daño patrim onial con Agroasemex. El subsidio es otorgado directam ente a las diferentes m odalidades de cobertura, pero no se tiene compañías aseguradoras y sus m ontos son diferentes una idea de la proporción que está amparada. por región y tip o de cultivo. La cantidad de hectáreas de La relación entre aseguradoras y reaseguradoras cultivo cubiertas por el seguro agropecuario ha venido creciendo significativam ente. parece ser óptim a. Todo lo asegurado en el país está v) Nicaragua. El Estado ha desempeñado en años cubierto con reaseguros. Se cuenta al respecto con la recientes un im portante papel en reducir la vulnerabi experiencia de las catástrofes provocadas por el Hu racán M itch y el terrem oto de Masaya, donde se pagó lidad al id e ntificar áreas propensas al riesgo y regular su uso, pero el mercado de seguros y reaseguros no ha com pletam ente todo lo asegurado. Existe tam bién el contribuido sustancialmente a la prevención o mitigación seguro de deudas hipotecarias. Aunque el valor ase de desastres. La inform ación sobre riesgos, amenazas gurado es el saldo insoluto, al menos se garantiza que y vulnerabilidades no se tom a en cuenta o se tom a en una parte del sector financiero no se desplome después cuenta m arginalm ente al determ inar pólizas de seguros; de un desastre. además, un alto porcentaje de la población más vulne Las compañías aseguradoras que operan en el país no cuentan con suficiente inform ación para evaluar rable no está protegida por seguro alguno. Se cuenta con una norm ativa sobre seguros y rea su cartera de riesgo y m ostrar a las reaseguradoras su seguros con criterios que aum entan la seguridad en la verdadera exposición para m antener así el reaseguro a transferencia del riesgo. El Plan Nacional de Gestión de costos razonables. Debido a que la inform ación a nivel Riesgos promueve una serie de actividades de protec de detalle no es suficiente para las compañías de Se ción financiera. La Secretaría Ejecutiva del SINAPRED guros y Reaseguros, éstas deben destinar recursos para In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l producirla. Para ello se necesita inform ación desglosada al mayor detalle en una base cartográfica de riesgos, peligros y vulnerabilidad, tomando en cuenta la frecuencia del daño a sitios específicos según diferentes tipos de amenazas. En la actualidad el sector lleva a cabo un proyecto denom inado Pérdida M áxim a Probable cuyos resultados perm itirán el fo rta le cim ie n to institucional de las aseguradoras privadas. El fin es contar con em presas aseguradoras que aum enten la penetración de los seguros contra desastres. INISER es la com pañía de seguros y reaseguros líder en Nicaragua. Es un ente autónom o del Estado autorizado para e m itir pólizas en todos los ramos de seguros p a trim o n ia le s y de personas. El INISER ha venido desempeñando un papel de prim er orden en la compensación de pérdidas ocasionadas por accidentes, siniestros y catástrofes naturales. Resumiendo, la penetración del seguro contra catás trofes es aún relativamente baja en los países estudiados, salvo en Chile, donde juega un papel im portante, si bien circunscrito casi exclusivamente a las grandes firmas. La difusión del seguro por sismos es mucho mayor que la de fenóm enos hidrom eteorológicos. En Colombia, México y Nicaragua los bienes del Estado deben asegurarse por ley. Sin embargo, en el prim ero gran parte de la infraestructura pública no está protegida; en M éxico la ley no se aplica aún plenam ente a nivel m unicipal, y en Nicaragua el avance es incipiente, aunque el gobierno y las aseguradoras promueven la cultura de aseguramiento en todos los niveles de la población. Todo lo asegurado en Nicaragua está cubierto con reaseguros. El INISER es un ente autónom o del Estado, autorizado para e m itir pólizas en todos los ramos de seguros patrim oniales y de personas, y ha venido desempeñando un papel destacado frente a siniestros y catástrofes naturales. En Chile no existe una política de aseguramiento en resguardo de la infraestructura pública. Sin embargo, las empresas que prestan servicios concesionados a la población tienen la obligación de asegurar la continuidad del sum inistro, por lo que en general están aseguradas. Los activos del gobierno de Jamaica tam poco están ase gurados, salvo los puertos y aeropuertos. Sin embargo, esta política empieza a cam biar y ya se han em itido las primeras licitaciones. La infraestructura turística está asegurada, igual que en México. M éxico es el único de los cinco que ha instrum en tado un bono contra catástrofes (hasta alcanzar los 450 m illones de dólares) con cobertura de eventos sísmicos de m agnitud m ayor a 7,5 grados en escala de Richter para atender em ergencias en regiones expuestas a m ovim ientos telúricos. Los gobiernos de Colom bia y M éxico tienen se guros para el sector agrícola fren te a contingencias m eteorológicas. En ambos casos los seguros amparan las cosechas y están subsidiados. En Colombia cubren incluso las pérdidas de infraestructura agrícola. En Chile, en cam bio, la floreciente agricu ltura de exportación no cuenta con seguro apoyado por el Estado, de modo que su contratación y cobertura son negociadas por los agricultores y las aseguradoras. El cuadro 17 presenta una m atriz con los aspectos fundam entales sobre la gestión financiera del riesgo en los cinco países. 5. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL Y GENERACIÓN DE INFORMACIÓN PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO Los cinco países difieren de manera significativa en la form a en que llevan las principales tareas del manejo de desastres. Esto hace interesante la com paración de sus situaciones por las lecciones que se pueden extraer. Los temas principales del problema se han agrupado en cinco partes, para las cuales se resumirá prim ero la situación de cada país y después se hará una evaluación com parativa de cada tema. El cuadro 18 presenta las características básicas de la estructura institucional de los cinco países. El sistema de gestión de desastres de Chile es el menos estructurado y deja a los m inisterios y a los concesionarios privados de los servicios públicos básicos la responsabilidad de manejar el riesgo. M éxico y Nicaragua tienen las estructuras legales de gestión más com pletas, aunque no todos los órga nos ejercen plenam ente sus funciones. El alcance real las actividades del SINAPRED de Nicaragua está muy lim itado por carencias presupuestales. Todos los países tienden a dejar la responsabilidad de la gestión del riesgo de desastres en los gobiernos locales, que con frecuencia carecen de los recursos In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países CUADRO 1 7. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DE LA GESTIÓN FIN A N C IE R A DEL RIESGO Tem a F ondos de C a tá s tro fe C o lo m b ia C h ile J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a E xiste el F on do N a c io - No e x is te un fo n d o para No e x is te un fo n d o a d e - C u e n ta co n el Fondo de Existe un Fondo N a cio nal nal de C alam idades (FNC) c u b r ir s it u a c io n e s de c u a d o para la g e s tió n de Desastres (FONDEN) des para D esastres no re g la pero con serias lim ita c io - de sastre. H ay leyes qu e rie s g o s , p o r lo q u e los tin a d o a e m e rg e n c ia , re m e n ta d o qu e só lo puede nes. Las a s ig n a cio n e s del a u to riz a n al P re s id e n te re cursos se o b tie n e n de h a b ilita c ió n y re co n stru c ser u tiliz a d o para a p o y a r FNC h a n p ro v e n id o de de la R e p ú b lic a a u tiliz a r o tro s p ro g ra m a s . El F on - c ió n . R e c ie n te m e n te se a los afectad os por desas fu e n te s in e s ta b le s y los o re a s ig n a r p re su p u e sto do N a c io n a l de Desastres cre a ro n dos fo n d o s más tres. La P residen cia de la p a rtid a s p re s u p u e s ta le s (NDF) cre a d o lu e g o del para a te n d e r daños en n i R e p ú b lic a puede a u to r i se h a n re d u c id o c o m o h u ra c á n G ilb e rt tie n e ve le s e s ta ta l y m u n ic ip a l zar la tra n s fe re n c ia de re p o rc e n ta je de los in g re e fe c tiv id a d m u y lim ita d a cursos de o tro s proye ctos sos del Estado F in a n c ia m ie n to de a c ti- El F o n d o N a c io n a l de Se hacen re a sig n a cio n e s No e xiste n fo n d o s para la E x is te n lo s p r o g ra m a s O pera un m e c a n is m o de vid a d e s de m itig a c ió n y D esastre s ha d e s tin a d o para p re v e n c ió n p o r d e - re d u c c ió n de riesgos p re v e n c ió n FIPREDEN y FOPREDEN fin a n c ia m ie n to re e m b o la lre d e d o r de 6 0 % de su c re to s del M in is te rio de pa ra in s tr u m e n ta r m e - sa ble p o r p a rte del BID presupuesto a actividad es H a cie nda d id a s p re v e n tiv a s de p re ve n ció n para operaciones de iden tific a c ió n , p re d ic c ió n del riesgo y m itig a c ió n T ra n s fe re n c ia de riesgo La p e n e tra c ió n del a s e G ran p e n e tra c ió n del s e - La m a yo r p a rte de los a c - La p e n e tra c ió n del s e g u - El P la n g u ra m ie n to co n tra ca tá s g u ro c o n tra c a tá s tro fe s tiv o s del g o b ie rn o no está ro es re la tiv a m e n te b a ja G e s tió n de R iesg os del N a c io n a l de tro fe s es lim ita d a . La le y s ó lo en g ra n d e s firm a s , a segurad a, o m is ió n qu e re sp e cto del ta m a ñ o de SINAPRED p ro m u e v e la o b lig a al a s e g u ra m ie n to no en el re sto del s e c to r em pieza a ser su bsa nada la e c o n o m ía . Las a u to r i- p ro te c c ió n fin a n c ie ra , en de los b ien es p ro p ie d a d p riv a d o dades fin a n c ie ra s in s tru - especial el m e jo ra m ie n to del Estado m e n ta ro n un bo no co n tra de las co ndicione s de aseca tá stro fe s con co b e rtu ra g u ra m ie n to de los bienes de e v e n to s sísm ico s económicos, técnicos y estructurales para realizar e fi cazmente las acciones; esto es crítico especialmente para los m unicipios más pequeños y débiles. Colombia destaca en descentralización y ha tenido éxito en algunas grandes ciudades. Jamaica parece tener mayor eficacia de la gestión a nivel local (parish). Casi en todos los países hay una separación form al o real entre el sistema de atención de emergencias y el de reconstrucción-prevención. México es probablemente el país con m ejor integración de las dos partes, aunque el sistema adolece de cierta fa lta de coordinación. En general, la eficacia de la gestión parece estar poco relacionada con su estructura form al, y estar más determ inada por el nivel de desarrollo político del país y por la eficacia general del gobierno nacional o local. Un problema que se presenta en m ayor o menor medida en todos los países es la escasez de personal estable y experim entado en las distintas tareas; la alta rotación del personal sigue siendo constante. del Estado a) O rganización para la gestión del riesgo En esta sección se describe la estructura del sistema na cional y el marco legal de la gestión del riesgo de cada país. Se com enta acerca de la efectividad de dicha es tructura, el grado en que se ha llegado a poner en prác tica el sistema planeado, la posible evolución o m o d ifi cación de la organización y su jerarquía en el gobierno. i) Colom bia. El marco legal se estableció en 1989 (después del desastre de Armero) con la creación del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD). El énfasis está en la prevención, la descentralización (en los niveles estatal, departa m ental y m unicipal), lo intersectorial y la coordinación (con com ités intersectoriales). Reconoce los aspectos sociales de los desastres. A nivel nacional se tiene una vertiente técnica y otra de operación; aparentem ente las dos funcionan de manera independiente; la prim e ra es de planeación y apoyo técnico, y la segunda tiene características de organism o de defensa civil. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l CUADRO 1 8. ESTRUCTURA INSTITU C IO N AL Tem a M a rc o Legal C o lo m b ia C h ile Ja m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a Las le ye s p o n e n é n fa - El m a rco está poco in te - Las a c tiv id a d e s de to d a s H ay un cu erp o n o rm a tiv o E x is te un m a rc o le g a l sis en la p r e v e n c ió n y g ra d o , b a sado en re g la - las fases son d irig id a s por c o m p le to y a d ecua do. c o m p le to y m o d e rn o . d e s c e n tr a liz a c ió n , en m e n to s de los s e c to re s ODPEM, o fic in a op era tiva La n o rm a tiv a para el o r La a te n c ió n de e m e r lo in te rs e c to ria l y en la re spo nsa bles de los d is - del C o m ité N a c io n a l de d e n a m ie n to u rb a n o es g e n c ia s e s tá d e s lig a d a c o o rd in a c ió n tin to s sis te m a s D e s a s tre s (N D C ), in t e p o b re y poco re spe ta da de las o tra s e ta p a s de la g ra d a p o r re p re s e n ta n g e s tió n tes de to d o s los se cto re s C o o r d in a c ió n i n s t i t u - C ue nta con una v e rtie n te La O N EM I está c e n tra d a El te m a es p r io r it a r io . T o d o s lo s s e c to re s d e l La n o rm a tiv a de o r d e c io n a l té c n ic a y o tra de o p e ra - en la a te n c ió n de e m e r- E xiste b u e n a c o o rd in a g o b ie rn o fe d e ra l tie n e n n a m ie n to c ió n a n ive l n a c io n a l p la n e s o p e ra tiv o s c r e - servada. g e n cia s y en la d ifu s ió n c ió n e n tre in s titu c io n e s de in fo rm a c ió n a la p o y n iv e le s de g o b ie rn o c ie n te m e n t e e fic a c e s La p a rtic ip a c ió n de los b la c ió n pa ra a te n d e r e m e rg e n - B u e n a o rg a n is m o s d e l s e c to r cias y re c u p e ra c ió n p ú b lic o es c o o rd in a d a es p o c o o b El e s q u e m a de g e s tió n c o o r d in a c i ó n e n tr e lo s s e c to re s de l SINAPRED. d e le g a d o a las in s t it u La c o o r d in a c ió n e n tre c io n e s re s p o n s a b le s de s e c to re s re q u ie r e m e - El sis te m a tie n e escasez los se ctore s ha m o stra d o jo r a r de re cu rso s h u m a n o s y bu en d e se m p e ñ o en d e e c o n ó m ico s, d e pend e de sastres re cie n te s la a yuda in te rn a c io n a l P a r tic ip a c ió n de o tro s La p a rtic ip a c ió n p riv a d a Los s e r v ic io s b á s ic o s a c to re s La je r a r q u ía de l te m a , Las fu e rz a s a rm a d a s t ie - La p a rtic ip a c ió n del se cno ha sid o n o ta b le , sa lv o e s tá n p r iv a tiz a d o s y la las a c cio n e s to m a d a s , la nen un papel d e c is iv o en to r privado es escasa. Hay en el p ro g ra m a de re - e je c u c ió n y f in a n c ia - p a rtic ip a c ió n del s e c to r las ta re a s de a te n c ió n de p a rtic ip a c ió n im p o rta n te c o n s tru c c ió n po r el sism o m ie n to de las eta p a s de p riv a d o y la p re p a ra c ió n de 1 9 9 9 las e m e rg e n c ia s y e fic a z de las fu e rz a s la g e s tió n de riesgo e s - de la p o b la c ió n han a u - El s e c to r p riv a d o tie n e arm adas. tá n a cargo de co nso rcios m e n ta d o d e s p u é s d e l escasa p a rtic ip a c ió n p riv a d o s Está basado en planes nacionales de prevención de desastres im plantados desde 1998, con fuerte in fluen cia del Departam ento Nacional de Planeación, instancia que define y maneja el presupuesto nacional. La participación de los organism os públicos es activa y coordinada. Descansa fuertem ente en la organización m unicipal, por lo que depende de los recursos humanos y económicos de los gobiernos locales, los que son muy diversos. Destacan los m unicipios de Bogotá y Medellín, que disponen de recursos significativos. A unque ha habido cam bios de organigram a, el sistema básico ha permanecido y funciona adecuada mente, sobre todo a nivel nacional y en algunas ciudades grandes. Al prin cip io el SNPAD estaba bajo control directo del Presidente, lo que daba prioridad al tema; después pasó a depender del M inisterio del Inte rior y se ha burocratizado un poco. En resumen, el tem a sigue 74 h u ra c á n “ Iv á n de 2 0 0 4 teniendo alta jerarquía y funciona de manera adecuada a nivel nacional y en las grandes ciudades, no así en diversas provincias y m unicipios. El marco legal es muy com pleto y acorde a los lineam ientos modernos, con énfasis en prevención y m itigación. ii) Chile. La estructura es poco integrada y aje na a los criterios recom endados por los organism os internacionales. Está basada en cuerpos norm ativos específicos para cada sector responsable de los dis tin to s sistemas expuestos al riesgo y de las principales acciones de gestión. Comprende los niveles de gobierno nacional, regional y m unicipal. Los principales sectores son: Vivienda y Urbanismo, encargado de los Planes Reguladores que incluyen ordenam iento urbano para prevención de riesgos; Obras Públicas, encargado de la reducción de la vulnerabilidad de la in fraestructura; A g ric u ltu ra y Salud, encargados de sus respectivas In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países planes y supervisar su correcta ejecución. Existe un Plan áreas. La Organización Nacional de Emergencias y M iti gación (ONEMI) dependiente del M inisterio del Interior Nacional de Desastres que detalla riesgos, estrategias está centrada en la atención de la emergencia y en la y procedim ientos y cuenta con contrapartes a nivel difusión de inform ación a la población, aunque ejerce local, las cuales atienden los problemas específicos de otras funciones en las distintas fases de la protección las comunidades. La organización ha permanecido sin civil. Se ocupa de elaborar mapas de riesgo y planes de cambios im portantes mucho tiem po y parece fu n c io alerta y de reducción de vulnerabilidad, además de los de nar de manera efectiva. El tema es p rioritario para las atención de emergencias y elaboración de estadísticas autoridades central y locales, las cuales tienen buena de daños. No parece tener mucha coordinación con los coordinación; la jerarquía del tema y las acciones tomadas sectores que tienen sus propios planes de atención de en diversos asuntos han aum entado considerablemente la emergencia. después del desastre del huracán Iván de 2004. El NDC Las relaciones entre los sectores públicos y privado no tiene presupuesto propio, pero sus decisiones son en el tem a del riesgo están reguladas por mecanismos ejecutadas por los representantes de los sectores que lo integran. de gestión con sustento en un conjunto de iniciativas que han incorporado leyes, decretos, normas y regla iv) M éxico. La estructura form al es muy completa. mentos para reducir el riesgo en los diversos ám bitos El Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) fue desde la década de 1920, las cuales son adm inistrados creado después del sismo de 1985 y se ha ido refinan do, aunque ha perm anecido estable desde entonces. por diversas instituciones según sus áreas de interés e intervención sectorial. La estructura comprende los niveles federal, estatal y m unicipal, con participación del sector privado; cada Una parte de la de gestión del riesgo en Chile está en manos privadas y comprende los servicios de nivel reproduce la estructura general a escala menor. El SINAPROC está encabezado por el Presidente de la Telefonía, Agua, Transporte (Aéreo, Terrestre y M arí República, pero su operación está a cargo de la Secretaría tim o) y Electricidad, entre otros, los cuales han sido de Gobernación a través de la Coordinación Nacional concesionados casi en su tota lid ad a particulares. Para de Protección Civil (CNPC), que tiene nivel de subse cada caso hay organismos del Estado responsables de cretaría. El funcionam iento del sistema es supervisado fiscalizar el cum plim iento de las normas que regulan por el Consejo Nacional de Protección Civil en el que el funcionam iento de dichos servicios. Cuando ocurre están representados todos los actores involucrados; un desastre, el Estado vela por el m antenim iento de este consejo se reúne principalm ente para organizar los servicios concesionados. La elaboración y ejecución la atención a grandes desastres. La CNPC coordina y de los planes para las distintas etapas de la gestión apoya la actividad de todos sectores en los distintos del riesgo así como su financiación y la obtención de las coberturas correspondientes están a cargo de los niveles con tres direcciones generales: Protección Civil, que coordina las direcciones estatales y municipales, consorcios privados. CENAPRED, que se encarga de las actividades de apoyo El esquema de gestión de las instituciones sectoriales técnico-científico, difusión y capacitación, y FONDEN, que ha permanecido vigente desde hace muchos años y ha adm inistra el fondo de desastres. Todas las dependencias dem ostrado ser eficaz. Factores que han contribuido a del gobierno federal relacionadas tienen sus propios su buen desempeño son los cuerpos norm ativos estrictos planes de protección c ivil; las secretarías de Estado y la tradición de observancia por los distintos actores. iii) Jamaica. Las actividades de todas las fases son involucradas en la m ateria tienen sus planes operativos para la atención de emergencias y recuperación, los dirigid as por la O ficina de Prevención de Desastres cuales funcionan cada vez con más eficacia. Se tiende y M anejo de Emergencias (ODPEM) dependiente del a la descentralización de las responsabilidades y tareas M inisterio del Territorio y brazo operativo del Comité con creciente participación de estados y m unicipios (el Nacional de Desastres (NDC), encabezado por el Primer país tiene más de 2.400 m unicipios, muchos de ellos M inistro e integrado por representantes de todos los sectores. El NDC tiene subcomités encargados de elaborar muy pequeños y con escasos recursos; más de la m itad In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l de ellos cuentan con unidades de protección civil). En los desastres de mayor im pacto, el gobierno federal se encarga de las acciones y de su financiam iento. El marco legal del SINAPROC es la Ley General de Protección Civil del año 2000. Sus lineam ientos y metas operativas se definen en planes sexenales. El esquema es muy com pleto a nivel federal y en la mayoría de los estados, no así en la mayoría de los municipios. La norm ativa para el ordenam iento urbano es pobre y con frecuencia no es respetada, incluso en las grandes ciudades. Aunque existen leyes nacionales que regulan el uso de ciertas zonas y recursos, como la Ley Nacional del Agua, su im plantación y los reglam entos de uso del suelo son de com petencia m unicipal. La presión social y los intereses de grupos se traducen en la ubicación de asentam ientos humanos y de obras de servicio en condiciones de riesgo elevado, sobre todo en a inun daciones y deslaves. La norm ativa sobre edificación tam bién es de com petencia m unicipal, aunque hay algunos reglam entos estatales que son adoptados por la generalidad de los m unicipios; Los mecanismos para verificar su observancia no funcionan correctam ente. La vivienda m arginal (autoconstrucción realizada sin permiso oficial) sigue siendo una parte m uy grande del to ta l, aunque en los últim os años ha dism inuido debido a los grandes programas de vivienda popular que se han realizado. El sistema se ha ido consolidando en sus 20 años de existencia y tiene ya un lugar establecido en los planes de gobierno. Los órganos de m ayor reconocim iento son el FONDEN, el CENAPRED y las fuerzas armadas, estas últim as por su am plia participación en atención a emergencias y recuperación. El tem a de los desastres ocupa un lugar relevante en los medios, aunque su atención se concentra en las emergencias. La atención a la protección financiera ha aum entado en los últim os años, pero está lejos del nivel deseable. Las carencias y limitaciones del sistema se relacionan con la alta rotación y consecuente escasez de personal con experiencia; la lim itación de fondos y recursos humanos es constante; la reciente im plantación del servicio civil de carrera en m ateria de protección civil es un paso im portante en la profesionalización y m odernización de las instituciones relacionadas con la protección civil; sin em bargo, el avance logrado no es mucho. La atención a los aspec tos de prevención y m itigación ha sido escasa; en la parte de prevención funcionan bien la inform ación, los estudios y el alertam iento. En este renglón se espera una m ayor contribución del FOPREDEN . La m itigación no está considerada dentro del sistema de gestión del riesgo. A nivel estatal y m unicipal, la protección civil se ha planteado en un sentido más am plio que el del riesgo de desastres, hasta abarcar los distintos aspectos de la seguridad de la población (incendios, accidentes viales y medidas de seguridad en lugares públicos). Se ha avanzado en la elaboración de mapas de peligro y algunos estados cuentan ya con atlas de riesgo. v) Nicaragua. La Ley 337 establece desde el año 2000 un marco legal com pleto y coherente. La entidad norm ativa y coordinadora es el SINAPRED, que depende de la Presidencia de la república. La atención a emer gencias está a cargo de la Comisión de Operaciones Especiales coordinada por el Ejército. El SINAPRED co ordina las Comisiones Sectoriales de Trabajo (las cuales operan sus propios planes para las distintas etapas de gestión) y los com ités departam entales y municipales, los cuales están a cargo de los planes correspondientes. La prevención de desastres form a parte de los planes de desarrollo y de la política am biental. Hay principios muy avanzados, com o dar recursos a los m unicipios para que se hagan cargo de la atención de desastres y la gestión social del riesgo (ligado a la reducción de la pobreza). En 2002 se prom ulgó la Ley de Ordenam iento Territorial que prevé la reducción de riesgos de desastres, pero su alcance es sólo form al. Sus planes de desarrollo urbano que consideran las amenazas no se aplican en la mayoría de los m unicipios. No se ha logrado siquiera reubicar los asentim ientos ubicados en sitios peligrosos, como las laderas del Lago de Managua. El presupuesto del SINAPRED es m ínimo. Cada Comisión Sectorial de Trabajo está a cargo de una dependencia pública para realizar las distintas tareas de prevención y form a parte del Comité Técnico encabezado por el SINAPRED. Existe un Reglam ento Nacional de Construcción bastante com pleto con una versión actualizada que no se ha puesto en vigor; no hay vigilancia efectiva de su cum plim iento. Cerca de 85% de la vivienda es de autocon strucción y una parte sig n ifica tiva de la edificación form al es realizada por constructores poco capacitados que ignoran la norm ativa. In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países Se requiere profesionalizar la gestión de riesgos y el personal de las instancias involucradas. Sólo algunas instancias son eficaces y permanentes, como el Comité de Operaciones Especiales. El INETER ha tenido un des empeño destacado. El SINAPRED tiene pocos recursos y mucha rotación de personal, igual que los enlaces secto riales. Después del huracán M itch el tem a ha adquirido relevancia nacional. Se tiene ahora una organización form al muy com pleta y bien armada; sin embargo, los recursos son escasos y se confía principalm ente en la ayuda internacional, que ha sido abundante. b) Participación de los diversos actores en la gestión del riesgo En esta sección se analiza la participación del sector privado, de las organizaciones no gubernam entales y de las fuerzas armadas, así como la coordinación entre los distintos sectores. i) C olom bia. El SNPDAC da am plia cabida a las instituciones sociales y al sector privado en sus comités, pero la participación de este últim o no ha sido muy des tacada, excepto en aspectos puntuales. La contribución de las universidades y las asociaciones gremiales en los aspectos técnicos y la de las asociaciones asistenciales en la atención a emergencias ha sido im portante. Destaca la participación del sector empresarial en el programa de reconstrucción de la región cafetalera después del sismo de 1999, pero, en general, los sectores em pre sarial, bancario y de seguros no han sido muy activos dentro del sistema. ii) Chile. El sector privado participa principalm ente como responsable de la operación de diversos siste mas con planes de gestión del riesgo regulados por la norm ativa en la materia. En este sentido, el sector privado participa en los distintos aspectos, incluyendo la inform ación y preparación de la población. La participación de las fuerzas armadas en la aten ción de emergencias es im portante. La población civil participa en los com ités de em er gencia. iii) Jamaica. El organigram a prevé la participación de la iniciativa privada y las ONG en los com ités. La participación de los com ités com unitarios en las dis tin ta s fases parece ser significativa. En ambos casos la participación ha aumentado considerablemente después del huracán Iván de 2004. El nivel de preparación de la población y de las empresas para enfrentar desastres tam bién ha mejorado. La participación de las fuerzas armadas está probada como fa cto r sig nifica tivo en la atención de emergencias. iv) M éxico. En protección civil hay participación activa de sectores privados como el bancario y el de seguros, los operadores de servicios vitales como teleco municaciones y los medios de comunicación nacionales y locales. Ciertas ONG son muy activas principalm ente en atención de emergencias, recuperación y reconstrucción. Las fuerzas armadas tienen un papel decisivo en las tareas de atención de las emergencias, incluyendo alertamiento, evacuación, rescate y albergue, pero no se involucran norm alm ente en cuidado del orden y la seguridad, las que se dejan a las fuerzas públicas locales. v) N icaragua. La participación del sector privado parece ser escasa excepto la de las ONG internacio nales. Hay p articipació n im p o rta n te y eficaz de las fuerzas armadas en la atención de emergencias y en recuperación. c) O rganización para atender las d istin ta s etapas del m anejo de un desastre Se tra ta aquí de la efectividad y funcio nam ien to de las acciones correspondientes a las etapas de atención de emergencias, recuperación y reconstrucción; se evalúa la adopción de medidas de m itigación en la etapa de reconstrucción. i) C olom bia. Ha habido avances considerables en el manejo de emergencias por las instancias del Comité O perativo Nacional; existen planes de atención de las d istin ta s etapas bien armados a nivel nacional y en diversas ciudades, pero los m unicipios menores están poco preparados. La tendencia a crear organism os especiales para ejecutar los programas de recuperación y rehabilita ción se considera negativa; sin embargo, los casos re cientes han sido resueltos con éxito. Los m unicipios tienen planes de desarrollo y ordenam iento que in cluyen acciones de m itigación; sin embargo, muchos de ellos no lo hacen adecuadamente. Bogotá y M ani zales son ejemplos a seguir por sus muchas acciones de reducción de vulnerabilidad en servicios de agua, drenaje e instalaciones, así como de reubicación de In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l asentam ientos de alto riesgo. Se ha prom ulgado una ley de reforzam iento de edificaciones indispensables (básicamente hospitales), la cual se ha aplicado par cialm ente. Hay partidas asignadas a este fin en los presupuestos anuales de la adm inistración central y de algunos m unicipios grandes. Se han realizado m u chos estudios de edificios e instalaciones específicas y se tienen prioridades de inversión en m itigación, pero hasta ahora no hay evidencia de que éstas hayan re ducido significativam ente el riesgo ni que sean sostenibles. Sólo ciudades grandes como Bogotá tienen programas efectivos y permanentes. ii) Chile. La estructura sectorial y ONEMI actúan en paralelo. Para enfrentar desastres se establece un Plan Nacional de Emergencia; ONEMI dicta lineam ientos y los sectores ejecutan. En térm inos generales, la organización frente a situaciones de emergencia obe dece a procedim ientos legales preestablecidos para cada institución, la que opera de acuerdo con sus res pectivas funciones. El prim er diagnóstico de situación es realizado por los m unicipios afectados bajo la coordinación de los directores com unales y regionales de emergencia. La labor de las m unicipalidades en esta fase se enfoca a satisfacer las necesidades básicas de la población. En los casos en que la infraestructura de albergue queda inhabilitada, se dispone habitualm ente de viviendas prefabricadas y carpas, las cuales son distribuidas por una coordinadora de los propios m unicipios. Las etapas de recuperación y reconstrucción también son responsabilidad sectorial. ONEMI deja de participar después de la emergencia. Los planes de recuperación son ejecutados por los sectores involucrados con presupuesto de los organismos sectoriales y, en caso necesario, con asignaciones extraordinarias del gobierno central. El sector privado, que opera muchos servicios e infraes tructura, es responsable de atender los problemas de sus propios activos y de tener la cobertura necesaria para enfrentar las pérdidas. iii) Jamaica. La capacidad de respuesta de a u to ridades y población en em ergencias es buena; existen planes de alerta probados en las frecuentes emergencias, aunque hay dudas de su efectividad ante desastres de m agnitud extraordinaria. Los planes se ensayan con sim ulacros frecuentes. La población es re tice n te a obedecer órdenes de evacuación de manera oportuna y sólo acude a los refugios cuando el evento adquiere gran intensidad. La recuperación de desastres menores ha mostrado eficacia, pero en los desastres mayores se confía más en la ayuda internacional. Las autoridades enfatizan la m itigación, en particular la identificación de construc ciones vulnerables y medidas para corregir su situación, pero faltan procedim ientos adecuados al respecto. El nivel de preparación para casos de terrem oto es muy inferior al que se tiene para huracanes e inundacio nes en todas las etapas de manejo de riesgo, acaso por la poca frecuencia de eventos sísmicos, cuya amenaza, sin embargo, no debería descuidarse. iv) M éxico. En la etapa de atención de emergencia, los prim eros encargados son los gobiernos m unicipales y estatales, con frecuencia con participación im portan te de la población; cuando su capacidad es rebasada, interviene el gobierno federal, casi siempre a través de las fuerzas armadas. Para casos de huracanes hay un mecanismo de alertam iento y atención que se activa de manera rápida y organizada. Los sectores involucrados del gobierno federal cuentan con planes de emergen cia bien ensayados e inventarios de insumos básicos. Destaca la participación de la Secretaría de la Defensa, Salud, Comunicaciones y Transportes, Comisión Federal de Electricidad y Comisión Nacional del Agua. El papel de las in stitu cio n e s en atención de em ergencias es claro, sin embargo, en la práctica se m anifiesta cierta descoordinación. En la recuperación, los sectores intervienen de manera eficiente en general para reestablecer los ser vicios básicos; las viviendas afectadas son dotadas de m ateriales como láminas de techo, madera y cem ento para que los habitantes hagan las reparaciones. Los recursos para estas actividades son rembolsados por el FONDEN. La Secretaría de Desarrollo Social utiliza estos recursos para reconstruir, reparar y reubicar viviendas afectadas según censos locales y mesas de atención ciudadana y, frecuentem ente, con participación de la población afectada en las labores de reconstrucción a base de empleo por trabajo (PET). En la fase de reconstrucción suele fa lta r una pri mera evaluación técnica de daños que sirva para cana lizar los recursos del FONDEN. Frecuentemente ocurre In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países que las autoridades locales m agnifican los daños, lo iii) Jamaica. IMD de 60 el año 2000 basado en la que da lugar a negociaciones conflictivas que retrasan capacidad de respuesta a emergencias, en recupera ción y en el nivel de preparación de la población para la entrega de recursos. En casos de daños severos se enfrentar desastres. procura in troducir acciones que dism inuyan la vulne iv) M éxico. Los factores que más han in fluid o en rabilidad ante fu tu ro s eventos, como la mejora de los el crecim iento de indicador son la eficacia en la aten m ateriales y las técnicas de construcción de las vivie n das, hasta la reubicación en sitios de m enor riesgo. Es ción de emergencias y en la recuperación. Los factores frecuente, sin embargo, que las medidas tem porales se lim itantes son la fa lta de observancia de las leyes de vuelvan definitivas. ordenam iento urbano y la insuficiente adopción de v) N icaragua. La atención de la emergencia pare medidas de m itigación en la reconstrucción. ce eficiente; el ejército coordina todas las fuerzas de v) Nicaragua. IMD de 38 el año 2006 porque se seguridad pública para las d istin ta s operaciones. Se considera que su capacidad de gestión está muy con ha detectado fa lta de coordinación de las comisiones dicionada al apoyo externo. de trabajo encargadas de los distintos aspectos de la Las diferencias de IMD en los cinco países no pa recuperación y la reconstrucción. Hace fa lta un plan recen reflejar la apreciación de la situación por los nacional de respuesta que articule las acciones y siente consultores de los estudios nacionales de casos. Esto las bases para la coordinación de los planes sectoriales parece revelar una debilidad básica de la metodología, la cual requiere muchas decisiones subjetivas para la y, sobre todo, prever recursos para la atención opor asignación de valores de parám etros básicos. tuna y la capacitación de personal. Existen programas bien estructurados para estas etapas, pero los fondos e) Desempeño del sistema nacionales para su ejecución son escasos. Hay acciones ante eventos extrem os de m itigación sólo en obras con ayuda internacional. A unque los resultados de los estudios de caso es En la recuperación se prioriza la infraestructura y se tán condicionados por la gravedad y probabilidad de relega la vivienda. ocurrencia del evento considerado, así com o por el tam año de la zona afectada, resulta útil m encionar las d) Indicadores de la capacidad para principales debilidades y fortalezas detectadas en la el m anejo de desastres gestión del riesgo. Se com enta el Indicador de M anejo de Desastres (IMD)43 i) Colom bia. Ante un sismo muy severo que afec desarrollado en el com ponente 2 del program a,44 con tara a Bogotá, la capacidad de rescate, de atención énfasis en los factores que determ inan la calificación de incendios y atención hospitalaria se verían am plia asignada y sus cambios en las distintas fechas de las evaluaciones. El gráfico 3 resume los resultados de los m ente rebasadas. Los program as de recuperación y reconstrucción son todavía débiles y no garantizarían cinco países. prontitud y eficacia. i) Colom bia. El aum ento sustancial del IMD de 1986 a 2003 reconoce la im portancia que ha adquirido el ii) Chile. Los escenarios estudiados corresponden tema y la eficacia de los mecanismos im plantados para a los sismos más severos que han ocurrido, en los que la atención de emergencias y reconstrucción. la atención de la emergencia ha sido buena, no así la reconstrucción. Se concluye que esta últim a sería más ii) Chile. IMD de 67 el año 2000, el más alto de los cinco países; se reconoce principalm ente su buen eficaz después de un nuevo desastre por la m ejor organi desempeño en el manejo de los fuertes sismos ocurridos zación y la m enor vulnerabilidad de las construcciones. iii) Jamaica. Ante un huracán de categoría 5 se en el pasado. prevé que muchos servicios básicos para la atención 43 El IM D m id e el de se m p e ñ o de la g e s tió n de riesgo en la p a rte de res de la emergencia se verían fuertem ente afectados, pu e sta y re c u p e ra c ió n fre n te a desastres. Estas ta re a s fo rm a n p a rte particularm ente el transporte, la atención hospitalaria del m a n e jo de de sastres en este e s tu d io . 44 h ttp ://id e a .u n a lm z l.e d u .c o . y la distribución de alim entos y ayuda. Existen dudas In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l GRÁFICO 9. C O M P A R A C Ió N DE INDICE DE M A N E JO DE DESASTRES 80 70 60 50 40 30 20 10 0 C olom bia C hile 1 9 6 6 -1 9 9 9 Jam aica 2 0 0 0 -2 0 0 5 M é xico N icaragua 20 06 sobre si la población obedecería de manera masiva las v) Nicaragua. Ante un escenario sim ilar al terrem oto instrucciones de evacuación y si los albergues previs de diciem bre de 1972, los daños en Managua serían tos estarían disponibles para una atención adecuada. muy elevados debido al escaso m antenim iento de los iv) M éxico. Un sismo de gran m agnitud frente a edificios y al empleo de sistemas estructurales d e fi las costas del estado de Guerrero ocasionaría pérdidas cientes, particularm ente en vivienda. Habría problemas económicas tan grandes y tantas víctimas que la atención de rescate sim ilares a los de 1972 por fa lta seguridad de la emergencia se vería rebasada en capacidad hospi pública y por incendios. La m ayor deficiencia sería la talaria, rescate y recuperación de los servicios básicos, atención hospitalaria. sobre todo en Acapulco y ciudad de México. 80 In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países IV. CONCLUSIONES 1. RIESGO DE DESASTRES Y SISTEMAS DE GESTIÓN EN LOS PAÍSES ESTUDIADOS Los cinco países seleccionados para los estudios de caso presentan niveles muy dispares de desarrollo económico y humano. Por otra parte, sus sociedades están expues tas a diferentes tipos de peligros según su ubicación geográfica, las características físicas de los países y los distintos niveles de vulnerabilidad derivados de la disparidad d istrib u tiva y de los diferentes grados de penetración de políticas adecuadas de manejo de riesgo. Por estas mismas razones puede considerase que estos cinco países constituyen una muestra representativa de las situaciones que se presentan en la región. En la mayoría de estos países el m onto de las pér didas ha ido en aum ento, no así el número de víctimas, según evaluaciones recientes. Ello estaría dem ostrando la im portancia creciente que se da a los mecanismos de prevención y alertam iento, lo cual no ha sido acom pañada de acciones y políticas destinadas a reducir la vu ln erabilid ad física de los bienes expuestos y a tran sferir el riesgo. Las perdidas por habitante originadas por los de sastres varían entre 4 dólares al año como prom edio en Colombia y el m áxim o de 26 dólares en Nicaragua; los otros tres países muestran promedios sim ilares (entre 11 y 12 dólares anuales por persona). Por eso mismo, m ientras dichas pérdidas están lejos de representar el 1% del PIB por hab itante en cuatro de los países considerados, en Nicaragua ascienden a un 3,2%. Estas cifras confirm an que los desastres en países pequeños pueden llegar a fren ar el desarrollo de la economía nacional, m ientras que en países de m ayor tam año suelen afectar sólo una fracción del te rrito rio y de la población, de manera que su im pacto en la economía nacional es menos drástico, aunque en la zona afectada llegue a ser muy severo. El número de m uertes que ocasionan los desastres en algunos países llama la atención. Las de Colombia y sobre todo las de Nicaragua son mucho mayores que las de los otros tres países, superando am pliam ente el prom edio regional. El elevado número de víctim as en Colombia parece deberse a que las estadísticas incluyen las provocadas por desastres menores. En las estructuras que cada país ha im plantado para el manejo de riesgo hay tam bién grandes diferencias. Chile se distingue del resto en que su sistema de gestión de desastres es poco estructurado y deja a los distintos sectores la responsabilidad del manejo del riesgo en sus distintas fases. Esto incluye a los concesionarios privados de los principales sistemas vitales, los cuales son responsables de las acciones de prevención ex ante y ex post. La acción del Estado se concentra en expedir normas y vig ila r su cum plim iento. Jamaica tiene una In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l estructura sencilla y la m ayor integración entre el nivel central y el de las comunidades. Colombia, M éxico y Nicaragua tienen los sistemas más estructurados según las recomendaciones internacionales, pero en Nicaragua su funcio nam ien to está muy lim itado por la debilidad de sus instituciones y de su economía. Resulta d ifícil evaluar las ventajas de los sistemas que los gobiernos han adoptado para la gestión de los desastres. Una medida de su eficacia podría derivarse del análisis de sus resultados a lo largo del tiem po en térm inos de la relación entre los fenóm enos naturales ocurridos y su im pacto socioeconómico. En este sentido, Chile probablemente ha mostrado un mejor desempeño. En general, la eficacia de la gestión parece poco relacio nada con su estructura form al, y estar más determinada por el nivel de desarrollo político del país y la eficacia general del aparato de gobierno nacional o local. Casi en todos los países hay una separación form al o real entre el sistema de atención de emergencias y el de reconstrucción-prevención. México tiene probablemente la mejor integración de ambas partes, aunque el sistema adolece de fa lta de coordinación entre los sectores. Un problema que se presenta en m ayor o menor medida en todos los países estudiados es el de la falta de personal estable y experim entado dedicado a las distintas tareas; la alta rotación en los niveles adm i nistrativos y técnicos es constante; el debilitam iento de los cuerpos técnicos en las principales instituciones del sector público ha dism inuido la capacidad para atender las principales tareas de prevención y m itigación. En diversos países la política de descentralización se ha trad ucido en delegación de buena parte de la responsabilidad de la gestión del riesgo de desastres a los gobiernos locales, que con frecuencia carecen de los recursos económicos, técnicos y estructurales para realizar eficazmente las acciones; esto es especialmente claro en los m unicipios más pequeños y débiles. Algunos m unicipios grandes de Colombia destacan por el desa rrollo de sus sistemas de gestión del riesgo. Las calificaciones de los indicadores en los estudios de caso para el desempeño en la gestión del riesgo señalan que todos los países avanzaron entre los años 1985 y 2000. Fue en ese lapso cuando se crearon las estructuras form ales de gestión del riesgo en todos estos países, con excepción de Nicaragua, que lo creó después como resultado de las mejoras instauradas luego del huracán M itch de 1998. Después del año 2000 el m ejoram iento ha sido m arginal. La mayor contribución al increm ento del indicador se debe en todo los casos al m ejor desempeño de los sistemas de atención de la emergencia, m ientras que los com ponentes que miden el desempeño en prevención y sobre todo en m itigación han tenido mejoras mucho más modestas. Chile destaca por la baja vulnerabilidad de sus principales sistemas, lo que se ha probado en las consecuencias lim itadas que han tenido eventos de gran m agnitud; esto es a trib u ible principalm ente a la m ejor observancia de normas y buenas prácticas de prevención. 2 . in f o r m a c ió n p a r a l a g e s t ió n d e l r ie s g o a) Info rm ación para el análisis y reducción del riesgo En todos los países ha habido un gran avance en la disponibilidad de inform ación sobre riesgo de desastres, sobre todo en lo relativo a amenazas. México y Colombia reportan el mayor número de instituciones encargadas de las labores de recopilación y registro de amenazas naturales. El acceso a la inform ación es g ra tu ito en todos los países, excepto en Chile, que presenta el problema de dispersión y fa lta de sistem atización de la inform ación. La publicación de catálogos e inventarios de eventos pasados es cuidadosa en todos los países en general, pero el esfuerzo del CENAPRED de M éxico en este aspecto no ha sido repetido por ninguno de los otros países. Los tom adores de decisiones disponen de buenos catálogos de registro de eventos pasados y mapas de amenazas a nivel nacional con poco nivel de resolu ción en la mayoría de los países. A excepción del caso de sismos, los mapas de peligro son cualitativos. La inform ación a nivel local es mucho más lim itada. Los consultores reportan que la calidad de los estudios de peligro es muy buena. Los estudios de vu ln e ra b ilid a d son m enores en número y calidad que los de amenazas y tienen más utilidad académica que operativa. Sorprende que no se les dedique más atención, considerando la alta vulnerabilidad de muchas construcciones. El campo de investigación en esta área merece ser explorado con el In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países fin de generar una m ejor inform ación de riesgo c u a lita tiva y cu a n tita tiva para diseñar mejores programas de prevención y programas de gestión financiera. Los estudios de riesgo basados en el cálculo de índices de riesgo o en estim aciones de pérdidas eco nómicas para períodos de retorno dados son pocos y están lim itados por la calidad de la inform ación y la com plejidad de los fenómenos. Tales estudios son pa trocinados por instituciones como el BID y el Banco M undial y entidades gubernamentales. Los encarga dos de realizarlos generalm ente son entidades aca démicas y entidades gubernam entales encargadas de prevención de desastres. Los estudios de riesgo de M éxico y Nicaragua son elaborados por las instituciones de prevención y ges tión operativa del riesgo y form an parte de planes de desarrollo a m ediano o largo plazo. La inform ación generada es de buena calidad, aunque la de N icara gua no es difundida a nivel de Estado. Los estudios de riesgo de Chile son m otivados principalm ente por la ocurrencia de eventos extrem os y tienden a descuidar el estudio de posibles desastres en zonas con amenaza potencial pero con períodos de silencio del fenóm eno muy prolongados. El estudio de Jamaica no reporta la existencia de estudios de riesgo. Los expertos observan carencias técnicas y m eto dológicas para la realización de estudios de riesgo, las cuales son atribuidas a la falta de marco de referencia. No obstante, hay optim ism o en la mejoría de esta situación, pues ya hay algunos estudios com pletos y consistentes. Existe la apreciación general de que la inform ación de riesgo no llega muchas veces a reflejarse en las normas o regulaciones ni en los planes de desarrollo. El análisis de los índices IGR (de inform ación de riesgo) propuestos por el segundo com ponente del pro yecto muestra que, en general, los indicadores utilizados para estim ar el índice han mejorado. El mayor valor del IGRir es el de Jamaica (63, estim ado el año 2003). Le siguen Chile con 60, M éxico con 57, Colombia con 40 y Nicaragua con 30. Estos resultados no son congruentes con la evaluación de la inform ación obtenida a partir de los estudios de caso de este inform e. Una de las mayores discordancias es la de Jamaica que, siendo uno de los países con mayor carencia de inform ación, tiene el mayor IGRir. La explicación de esta discrepancia parece ser la utilización de indicadores que dependen del ju ic io subjetivo. La utilidad de los atlas nacionales de riesgo y mapas nacionales de peligro para la gestión de los desastres de ciudades o m unicipios es dudosa. El nivel de detalle necesario para estudios locales no siempre se refleja en mapas a gran escala. Por otra parte, la variación espa cio-tem poral de la vulnerabilidad exige que los mapas de riesgo sean actualizados constantem ente. La elección del escenario crítico de los estudios de caso se basó en el análisis de registros de eventos his tóricos y en el conocim iento de los fenómenos naturales que amenazan a los centros con mayor concentración de población e infraestructura. En algunos países se escogieron los fenóm enos que h istó rica m e n te han ocasionado mayores pérdidas por evento. En el caso de eventos sísmicos se tom aron en cuenta las áreas de silencio (o brechas sísmicas) y las fallas geológicas que han ocasionado eventos pasados. Todos los países analizados reportan que los eventos sísmicos han ocasionado desastres severos y los consideran como posibles eventos críticos. Excepto en Chile, los eventos sísmicos planteados afectan las capitales de los países. Jamaica, M éxico y Nicaragua muestran que los huracanes han causado pérdidas considerables en la historia reciente. Sólo Colombia incluye las inunda ciones por lluvia como un fenóm eno acum ulado que puede considerarse crítico. A pesar de ceñirse a un marco m etodológico común, los estudios de eventos extremos en los países analizados muestran diferencias sobre la probabilidad de ocurrencia del evento, lo que podría explicarse por las diferencias de inform ación. Casi en todos los casos los escenarios im plican consecuencias que rebasan la capacidad de gestión en diversos aspectos, incluyendo el financiero. La inform ación para determ inar la distribución espacial de las vulnerabilidades, sobre todo ante huracanes, es otra de las debilidades que salieron a la luz. La estimación de montos y población expuestos para los estudios de caso se basó en inform ación confiable y accesible de manera gratuita, con algunas excepciones en el caso de Chile. El principal problema reportado en esta fase del análisis es el poco nivel de detalle de la inform ación para estim ar pérdidas, por ejemplo, la carencia de datos sobre m ateriales de construcción y In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l la subestim ación de los costos catastrales de la in fra estructura. También se reportan carencias de inform a ción para calcular el núm ero de personas afectadas por efectos laterales del desastre (clim áticos, fa lta de atención médica, incendios, acción de los contenidos y efectos psicológicos posdesastre). Las pérdidas estim adas representan entre 6% y 23% del to ta l expuesto al evento. Excepto en Chile, las pérdidas por el evento extrem o son cuantiosas (las de M éxico llegan al 3% del PIB). Esto se explica porque el área de influencia de los eventos escogidos en Chile deja afuera a las principales ciudades. Los autores no creen que se deban descartar eventos que puedan afectar a las grandes ciudades. b) Info rm ación para el m anejo de desastres En México y Nicaragua destaca la creación de centros de generación, acopio y distribución de inform ación especí fica para el sistema de gestión del riesgo y la población. También es im portante contribución de los centros de este tip o de alcance regional para los países más pequeños: CEPREDENAC para los centroam ericanos y CDERA para los del Caribe. Colombia y Chile no cuentan con centros de este tipo, así que la inform ación es elaborada por centros académicos o adscritos al gobierno. El apoyo de los organismos internacionales para la realización de los estudios y la producción de inform ación para la gestión de desastres ha sido im portante en térm inos generales, sobre todo para Nicaragua y Colombia. La aceptación de la información por los tomadores de decisiones y usuarios en general ha sido buena, aunque es frecuente la demanda de instrum entos más simples, pero más precisos y detallados sobre la detección del riesgo, así como el reclamo de que la inform ación no siempre está disponible con la oportunidad y presen tación adecuadas. En algunos talleres nacionales de este programa se mencionó el problema de la repetición de estudios sim ilares con resultados co n tra d ic to rio s, los cuales crean confusión entre los tom adores de decisiones. La existencia de centros institucionales cuya inform ación es reconocida por todos los sectores interesados se considera valiosa. La inform ación generada para el manejo de riesgo se ha concentrado en los peligros. M ucho más escasa es la de medidas de reducción de la vulnerabilidad y de m itigación en general. La inform ación de medidas de tip o estructural se encuentra en los textos y normas de las especialidades involucradas; sin embargo, la mayoría de las tecnologías disponibles ha sido desarrollada en los países más avanzados y no necesariamente son las adecuadas para los países de la región. Se requiere adaptar las tecnologías disponibles y desarrollar otras originales. La norm ativa para obras de m itigación y para el ordenam iento urbano y del te rrito rio con frecuencia no existe o es obsoleta, pero el mayor problema es que a menudo no se cum ple y las autoridades carecen de los mecanismos para vig ila r su aplicación. El m onitoreo de los fenóm enos peligrosos y los sis temas de alerta a la población, sobre todo ante grandes fenómenos meteorológicos, han mejorado notablemente, pero en general no son capaces de detectar efectos lo cales que am plifican las intensidades y las condiciones de riesgo. Otro problema es la fa lta de m antenim iento de las redes de m onitoreo por problemas económicos y técnicos, lo que suele provocar su abandono después de algunos años. En cuanto a la difusión de inform ación a la pobla ción se observan avances significativos. Los organismos públicos y las ONG han hecho grandes esfuerzos para inform ar sobre riesgos y medidas de autoprotección. Los medios de com unicación han sido de gran ayuda en campañas de difusión. A pesar de lo anterior, las encuestas revelan que una gran mayoría de la población se considera insufi cientem ente inform ada, y buen número de encuestados declara no haber recibido inform ación alguna nunca. Esto es atribuible en parte a la fa lta de penetración de las campañas de difusión, pues en buena medida se debe a la poca retención que la población tiene de estos temas, lo que lleva a la necesidad de repetir periódicam ente las campañas. La inform ación a la población sobre autoprotección se concentra en las medidas de la fase de preparación y durante la emergencia. Los esfuerzos para im pulsar acciones de m itigación del riesgo de construcciones n o -in g e n ie rile s (p a rticu la rm e n te la reducción de la vulnerabilidad de las viviendas de autoconstrucción) han tenido éxito lim itado en general. La reconstrucción In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países de viviendas dañadas por sismos se hace con técnicas sim ilares a las anteriores en la mayoría de los casos. c) Info rm ación para la gestión finan ciera del riesgo Las fuentes de inform ación para docum entar el manejo financiero de los desastres son muy diversas y por lo general muestran grandes lagunas; el seguim iento de las acciones posdesastre es escaso en general. Los datos sobre recuperación de seguros son generalm ente los más difíciles de obtener. En cuanto a la responsabilidad del riesgo, las polí ticas de los países son diversas, desde aquellas en las que el gobierno central asume una elevada proporción del riesgo, aquellas en que los particulares asumen las pérdidas y el gobierno se ocupa de finan ciar los gastos de emergencia hasta aquella en la que la cooperación internacional se convierte en la principal fuente de fin an ciam ie nto , sin dejar de lado la responsabilidad gubernam ental. Es tam bién diversa y en general in suficiente la penetración de las medidas destinadas a tran sferir el riesgo. Sin embargo, se da el caso en que la inexistencia de fondos a nivel central puede suplirse eficientem ente si las dependencias locales y sectoriales gubernam entales cuentan con provisiones presupues tarias predeterm inadas para atender los efectos de eventuales catástrofes. Los fondos a nivel central suelen no reflejarse a nivel de estados, provincias y m unicipios o condicionarse su acceso a aportaciones de las contrapartes locales. Ambos factores pueden incidir desfavorablemente en la continuidad de los programas sociales de entidades cu yos fondos son canalizados a la atención del desastre. Gran cantidad de los fondos de calamidades a nivel central suelen destinarse prioritariam ente a la reconstrucción de bienes del sector público que nor mal o convenientem ente deberían estar asegurados. Con ello se deja de apoyar a los sectores inform ales no agrícolas que son generalm ente los m ayormente afectados por los desastres. El m onto de recursos destinados ex ante a pro gramas de prevención y m itigación de catástrofes es m ínimo. Los recursos presupuestados para este fin, cuando existen, sólo representan una fracción de los destinados a emergencias. Prácticam ente no se realizan estudios de costo-be neficio de inversiones en m itigación que podrían reducir considerablem ente el im pacto de los desastres. Estos estudios son básicos para obtener apoyo político para la asignación de recursos a estos fines. La penetración del aseguramiento y reaseguramiento contra catástrofes es modesta y desigual en los países, pese a la frecuencia de los desastres significativos. No todos los países tienen disposiciones legales que obliguen al aseguram iento de bienes públicos. En el sector privado esta práctica sólo es común en grandes empresas y corporaciones, especialmente las del sector turístico. En cuanto al aseguram iento de riesgos símicos e hidrom eteorológicos que afectan al sector agrario se aprecia un avance. Sin embargo, los sectores de menores ingresos y la actividad inform al no están amparados o tienen muy escasa cobertura. 3 . m e t o d o lo g í a s e m p le a d a s en e l PROGRAMA; SU VALIDEz Y UTILIDAD a) A nálisis de escenarios extrem os Uno de los principales problemas que se desprende del desarrollo de la metodología de escenario extrem o es la determ inación del período de retorno de los eventos escogidos. Dependiendo del fenóm eno, la frecuencia de ocurrencia o excedencia es un parám etro muchas veces subjetivo, por lo que los resultados no pueden ser comparados. Sólo en los casos de Colombia y México, que cuentan con la mayor inform ación de riesgo, se han podido ju s tific a r los períodos de retorno. Es notable que los estudios de caso indiquen que los sistemas de gestión de desastres de cuatro países analizados probablemente sean rebasados por un evento extremo. Esto sugiere dos cosas: que la m etodología requiere ajustar las exigencias del evento extrem o o que los sistemas de atención de la emergencia están diseñados de manera poco conservadora. La discusión queda abierta para determ inar cuál debe ser el período de retorno de las distintas partes del sistema de gestión de desastres, tom ando en cuenta que las consecuencias de falla de cada una de las partes no son iguales. Los resultados de la m ayoría de los estudios de eventos extrem os considerados en los estudios de In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l caso son alarm antes en el sentido que indican que la capacidad de gestión se vería am pliam ente rebasada en diversos sectores, como el hospitalario y el de dotación de servicios esenciales para la población. b) A nálisis de pérdidas económ icas No cabría insistir en la importancia de aplicar una correcta metodología de estimación de los impactos socioeconó micos de los desastres para la gestión de riesgos. Vale la pena, sin embargo, subrayar lo siguiente: • • • 86 Aporta elem entos de ju ic io a las autoridades para una acertada asignación de los recursos, tom ando en cuenta los riesgos a que h istó ri cam ente han estado expuestas las diferentes regiones de cada país. Supone el desarrollo de procedim ientos es tandarizados de evaluación y m edición de los efectos económ icos y sociales de desastres, contribuyendo a la configuración de un registro sistem ático de su ocurrencia y efectos. A p orta co n o cim ie n to h istó rico de los sitios más dañados por fenóm enos naturales o que representan m ayor riesgo para la población. De esta manera, perm ite d e fin ir prioridades de diseño y aplicación de medidas preventivas • • • • eficaces. Contribuye tam bién a una localización más segura de los asentam ientos humanos. Constituye un antecedente importante de análisis de costo-beneficio de posibles inversiones en m itigación y prevención. Un análisis histórico de desastres ta n to de sus características como de su im pacto socioeconó mico es un elem ento im portante, si no crucial, para elaborar mapas de amenazas y aporta ele mentos sobre vulnerabilidad que son básicos para la elaboración de Atlas Nacionales de Riesgos. M ientras las evaluaciones puntuales de impacto socioeconómico de los desastres sirven a los go biernos para delinear planes de reconstrucción y estimar las necesidades de colaboración externa, los estudios retrospectivos contribuyen a orientar los planes de gestión del riesgo y las inversio nes en prevención y m itigación a largo plazo. El prom edio anual de largo plazo de casos fatales y su desdoblam iento regional así como de heridos y dam nificados aportaría elementos para estim ar el número de albergues y el m onto de inversión para instalaciones de salud, refugio y atención sanitaria para satisfacer demandas por desastre en dichas regiones de riesgo o a nivel nacional. In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países V. RECOMENDACIONES 1. PARA LOS TOMADORES DE DECISIONES SOBRE GESTIÓN DEL RIESGO EN LOS PAÍSES DE LA REGIÓN a) Sobre las estrategias de gestión del riesgo DIAGNÓSTICO R ECO M ENDACIÓN La re d u c c ió n del riesgo no deberá s e g u ir e s ta n d o en las ag enda s de • A d o p ta r los lin e a m ie n to s del M a rc o de A c c ió n de H yo g o para p ro e m e rg e n c ia , sin o en las del d e sa rro llo . m o v e r una c u ltu r a de p re v e n c ió n y re d u c ir el riesgo de desastres co n m ira s a un d e s a rro llo h u m a n o so s te n ib le . • P ro m o ve r: a) el fo rta le c im ie n to de las c a p a c id a d e s lo ca le s; b) la p a rtic ip a c ió n de to d o s los s e cto re s; c) el uso de los recursos endógenos de los países, te rrito rio s y com unidades. • B asar la re d u c c ió n del riesgo en la re a lid a d de las c o m u n id a d e s , c o n s id e ra n d o su a m b ie n te , h á b ita t n a tu ra l y pe rso nas c o m o los p rin c ip a le s re cursos para lle v a r a d e la n te los procesos. Un sis te m a de g e s tió n de riesgos e fic ie n te re q u ie re la p a rtic ip a c ió n • L o g ra r una in te ra c c ió n c o o rd in a d a de in s titu c io n e s , m e ca n ism o s de casi to d o s los se cto re s de g o b ie rn o en to d o s los nive le s. La p a rti fin a n c ie ro s , n o rm a tiv id a d y p o lític a s pa ra lo g ra r un a o p e ra c ió n c ip a c ió n puede darse en d ive rso s esquem a s o rg a n iz a tiv o s , desde los e fic a z co n un a v is ió n q u e c o m p re n d a los n iv e le s de l G o b ie rn o qu e im p lic a n e s tre ch a v in c u la c ió n e n tre las a c c io n e s de los se cto re s y n ive le s de g o b ie rn o , ha sta los que de ja n a éstos una in d e p e n d e n c ia C e n tra l, g o b ie rn o y p o b la c ió n lo ca le s e in ic ia tiv a p rivada . • de a c c ió n casi to ta l. • Q ue haya a trib u c io n e s b ie n d e fin id a s para cada u n o de los a c to re s y p lan es de a c c ió n a c o rd a d o s y c o o rd in a d o s p o r to d o s ellos. El s is te m a p ú b lic o de m a n e jo de los de sastres no sie m p re tie n e la • je ra rq u ía n e cesaria en el o rg a n ig ra m a in s titu c io n a l. Es necesario D ar a las in sta n cia s el sistem a de g e stió n y las a trib u c io n e s necesarias para qu e c o o rd in e n la a c tu a c ió n de los se cto re s in v o lu c ra d o s . a s e g u ra r que el te m a te n g a p rio rid a d en la ag enda n a c io n a l y que las m e d id a s y a c c io n e s sean p u e sta s en p rá c tic a p ro n ta y e fic a z m e n te . El s is te m a de m a n e jo de los de sastres, e s p e c ia lm e n te a escala loca l, s u ele no c o n ta r con pe rso n a l p re p a ra d o para re a liz a r las ta re a s. • P ro c u ra r que el sis te m a de g e s tió n sea o p e ra d o p o r pe rso n a l de ca rre ra y e v ita r la c o n tin u a ro ta c ió n del pe rso nal té c n ic o e n ca rg a d o de las ta re a s fu n d a m e n ta le s . In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l 87 b) Sobre la in fo rm a ció n para el análisis y reducción del riesgo DIAGNÓSTICO Los to m a d o re s de d e cisió n no d isp o n e n de to d a la in fo rm a c ió n sobre R ECO M ENDACIÓN • a lg u n o s a s p e c to s del riesgo y m e d id a s de m itig a c ió n . Las fase s p re v e n tiv a s y re spo nsiva s de la g e s tió n de riesgo deben basarse en la id e n tific a c ió n y a n á lis is del riesgo. • C o n vie n e e s ta b le c e r g ru p o s de tra b a jo e n tre los g e n e ra d o re s y los u s u a rio s de la in fo rm a c ió n para d e fin ir los a lca n ce s y c o n te n id o s de los p ro d u c to s y o r ie n ta r so bre su m e jo r u tiliz a c ió n . La in fo rm a c ió n d is p o n ib le no sie m p re está en los té rm in o s qu e los • to m a d o re s de d e cisio n e s re q u ie re n . R e a liza r e s tu d io s de v u ln e ra b ilid a d , p rin c ip a lm e n te so bre in fra e s tru c tu ra c rític a c o m o base de p ro g ra m a s de re h a b ilita c ió n para la re d u c c ió n de riesgo. Con fre c u e n c ia no se c u e n ta con los fo n d o s ne cesarios para la g e n e • P rever fu e n te s de fin a n c ia m ie n to e s p e c ífic a s para la p ro d u c c ió n y ra ció n , a c tu a liz a c ió n y d is trib u c ió n de la in fo rm a c ió n , e s p e c ia lm e n te d is trib u c ió n de la in fo rm a c ió n n e cesaria para la g e s tió n del riesgo, para las redes de m o n ito re o . así c o m o re glas y m e ca n ism o s para la re c u p e ra c ió n p a rc ia l de su co s to . La in fo rm a c ió n g e n e ra d a p o r d is tin to s g ru p o s de e s p e c ia lis ta s con • C re ar té rm in o s de re fe re n c ia a d e cu a d o s para re a liz a r e s tu d io s de fre c u e n c ia es in c o m p a tib le , lo que crea c o n fu s ió n e n tre los to m a d o re s riesgo (locales, re giona le s y nacionales) y p ro c e d im ie n to s para v a lid a r de d e cisio n e s . sus re s u lta d o s a n te s de su e m p le o en las a c tiv id a d e s de g e s tió n . La in te g ra c ió n de la in fo rm a c ió n so bre riesgo en c e n tro s n a cio n a le s • y re g io n a le s ha sid o p o s itiv a . A lg u n o s países tie n e n b u e n f lu jo de E v ita r la d isp e rs ió n , d u p lic id a d e in c o m p a tib ilid a d de la in fo rm a c ió n m e d ia n te co n v e n io s de c o o rd in a c ió n e n tre sus ge ne ra d o re s. in fo rm a c ió n au n sin c e n tro s de este tip o . c) Sobre la estructura in s titu c io n a l del sistema de gestión operativa del riesgo DIAGNÓSTICO La e s tr u c tu r a in s titu c io n a l pa ra el m a n e jo de los d e s a s tre s en la R ECO M ENDACIÓN • E sta b le ce r m e ca n ism o s para la c o rre c ta a p lic a c ió n y c u m p lim ie n to m a yo ría de los países de la re g ió n está re sp a ld a d a p o r leyes a d e c u a de las leyes de o rd e n a m ie n to te r r ito r ia l y se g u rid a d de las c o n s das; sin e m b a rg o , las re la c io n a d a s co n la re d u c c ió n del rie sg o , en tru c c io n e s . p a rtic u la r las leyes y p lan es de o rd e n a m ie n to te r r ito r ia l y n o rm a s de c o n s tru c c ió n , no sie m p re es tá n c o m p le ta s y a c tu a liz a d a s , a p a rte de • que fre c u e n te m e n te no se cu m p le n . Im p la n ta r ca m p a ñ a s p e rm a n e n te s para la re d u c c ió n de la v u ln e ra b ilid a d de las c o n s tru c c io n e s fo rm a le s y las de a u to c o n s tru c c ió n . Un in s u m o al re sp e cto es la in fo rm a c ió n so bre te c n o lo g ía s a d ecua das d irig id a a pe rso nas poco c a lific a d a s . El riesgo de de sastres h id ro m e te o ro ló g ic o s ha c re c id o en las c o m u • Im p la n ta r p ro g ra m a s para la re a liz a c ió n , m e jo ra y m a n te n im ie n to nid a d e s m ás po bre s p o r fa c to re s c o m o los a s e n ta m ie n to s en s itio s de o b ra s de p ro te c c ió n c o n tra in u n d a c io n e s y d e sla ve s en las a lta m e n te e x p u e s to s , el d e te rio ro a m b ie n ta l y la fa lta de in fra e s c o m u n id a d e s . tru c tu ra a d e cu a d a . • A te n d e r los rie s g o s de d e sa s tre s m e n o re s , los cu a le s re q u ie re n e s tu d io s d e ta lla d o s de las c o n d ic io n e s de p e lig ro y v u ln e ra b ilid a d a n ive l lo ca l. Las e s tru c tu ra s c rític a s para la a te n c ió n de em e rg e n cia s, co m o las vías • E m p re n d e r p ro g ra m a s de m a n te n im ie n to y re h a b ilita c ió n de los de c o m u n ic a c ió n y los h o sp ita le s, no sie m p re tie n e n c o n d ic io n e s que s iste m a s v ita le s con el d e b id o a p oyo té c n ic o y fin a n c ie ro . P a rtic u la r g a ra n tic e n su fu n c io n a lid a d después de un desastre. m e n te im p o rta n te es la e je c u c ió n de p ro g ra m a s de re h a b ilita c ió n de h o s p ita le s para g a ra n tiz a r su o p e ra tiv id a d en caso de desastres. 88 In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países d) Sobre la gestión finan ciera del riesgo Fondos de calam idades R E C O M E N D A C IóN d ia g n ó s t ic o Los Fondos de C a la m id a d e s han sid o m u y in e s ta b le s y su m o n to no • gu ard a pro p o rció n con la m a g n itu d h istó ric a del im p a cto de los desastres. N o sie m p re se puede d is p o n e r con o p o rtu n id a d de estos fo n d o s . E s ta b iliz a r las p a rtid a s de los fo n d o s y d e fin ir su m o n to en fu n c ió n de la e x p e rie n c ia y de los se cto re s p rio rita rio s . • Debe p ro c u ra rs e un e q u ilib rio e n tre la c e le rid a d de d is p o s ic ió n y la p e rtin e n c ia de u tiliz a c ió n de d ic h o s fo n d o s. U na p a rte im p o rta n te de los fo n d o s de d e sastre es a p lic a d a a re c o n s • D e s tin a r m eno s re cursos de los fo n d o s de de sastres a la re co n s t r u ir b ie n e s del s e c to r p ú b lic o qu e p o r le y y c o n v e n ie n c ia de bería n tru c c ió n de los b ien es p ú b lic o s y c a n a liz a rlo s a a te n d e r los daños e s ta r asegurad os. en se cto re s m ás d e s p ro te g id o s , c o m o los in fo rm a le s no ag ríco la s . Los fo n d o s c e n tra le s s u e le n no re fle ja rs e en e s ta d o s, p ro v in c ia s y • P ro c u ra r qu e los fo n d o s de de sastres a n ive l c e n tra l se re fle je n m u n ic ip io s , c u y o acceso suele e s ta r c o n d ic io n a d o a a p o rte s p ro p o r e q u ilib ra d a m e n te a n ive l m u n ic ip a l y p ro v in c ia l. C a lc u la r las c o n cio n a le s. tra p a rtid a s fin a n c ie ra s en fu n c ió n de las p o s ib ilid a d e s re ales de d ic h a s e n tid a d e s. Financiam iento ex post Im portancia relativa de las acciones de prevención R E C O M E N D A C IóN d ia g n ó s t ic o Los re cursos d e s tin a d o s e x a n te a p ro g ra m a s de p re v e n c ió n y m it i • In c re m e n ta r los re cursos para p re v e n c ió n y m itig a c ió n . g a c ió n de c a tá s tro fe s son escasos. C ua ndo e x is te n re p re s e n ta n sólo un a fra c c ió n de los d e s tin a d o s a em e rg e n cia s. • R e fo rz a r el a p oyo a los p ro g ra m a s de m a n te n im ie n to de la in fra e s tru c tu ra , en p a rtic u la r la de in s ta la c io n e s c rític a s c o m o h o sp ita le s, y a qu e su d e fic ie n te m a n te n im ie n to ha d ific u lta d o o e n c a re c id o s o b re m a n e ra su a s e g u ra m ie n to . • E s tim u la r los e s tu d io s de v u ln e ra b ilid a d , so bre to d o los de in s ta la cio n e s e s tra té g ic a s , para fu n d a m e n ta r qu e se les d e s tin e n re cursos s u fic ie n te s para ob ras de p re v e n c ió n y m itig a c ió n . • F o m e n ta r el fin a n c ia m ie n to de e s tu d io s de co sto b e n e fic io para p ro y e c to s de m itig a c ió n en in s ta la c io n e s básicas. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l 89 0 A seguram iento contra catástrofes DIAGNÓSTICO R ECO M ENDACIÓN El a s e g u ra m ie n to c o n tra c a tá s tro fe s se e n c u e n tra m e d ia n a m e n te • d ifu n d id o en sism o s , no así en o tro s fe n ó m e n o s n a tu ra le s . • F o m e n ta r el a s e g u ra m ie n to c o n tra fe n ó m e n o s h id ro m e te o ro ló g ic o s . Dada la escasez de re cursos de los g o b ie rn o s lo ca le s para el ase g u ra m ie n to c o n tra c a tá s tro fe s , el G o b ie rn o C e n tra l p o d ría a s u m ir un p o rc e n ta je de las p rim a s para h a c e rlo fa c tib le . • D e s tin a r una p o rc ió n de los re cursos del Fondo de C a la m id a d e s a este fin p o d ría g e n e ra r un e le v a d o re to rn o . En dive rso s países no se c u m p le n las d is p o s ic io n e s so b re a s e g u ra • m ie n to de la in fra e s tru c tu ra p ú b lic a , e s p e c ia lm e n te en p ro v in c ia s y m u n ic ip io s . F o m e n ta r la o b lig a c ió n de a s e g u ra r la in fra e s tru c tu ra p ú b lic a para a te n u a r el im p a c to fin a n c ie ro de los desastres. • A p o y a r el fin a n c ia m ie n to para re a liz a r in v e n ta rio s a c tu a liz a d o s de las p ro p ie d a d e s e in fra e s tru c tu ra del s e c to r p ú b lic o para qu e su a s e g u ra m ie n to se ha ga so b re bases co n fia b le s . N o se c u e n ta en g e n e ra l con in v e n ta rio s c o n fia b le s o a c tu a liz a d o s de • los b ien es in m u e b le s del s e c to r p ú b lic o . El s e c to r p ú b lic o de bería b u sca r e c o n o m ía s de escala al as e g u ra r sus bien es. La c o n tra ta c ió n se parada de se g u ro s p o r cada d e p e n d e n c ia re s u lta en p rim a s m u y altas. Los co sto s del a s e g u ra m ie n to en la re g ió n son elevados, en p a rte po r • Para los países isle ñ o s o de in c ip ie n te d e s a rro llo fin a n c ie ro debe la e le v a d a in c id e n c ia de los fe n ó m e n o s , pe ro ta m b ié n p o r c ie rta s co n sid e ra rse un e n fo q u e de a s e g u ra m ie n to re g io n a l e n tre g o b ie rn o s p rá c tic a s en la c o n tra ta c ió n de se guros. y s e c to r p riv a d o para d iv e rs ific a r el riesgo y re d u c ir su in c id e n c ia , lo qu e m e jo ra ría su p o s ic ió n en el m e rca d o a s e g u ra d o r g lo b a l. 0 0 Series históricas sobre el im pacto socioeconóm ico de los desastres DIAGNÓSTICO R ECO M ENDACIÓN Son escasos los países de la re g ió n qu e c u e n ta n co n un b a n c o de • d a to s c o n tin u o y té rm in o s reales so bre el im p a c to s o c io e c o n ó m ic o • de los desastres. F o m e n ta r la c re a c ió n de in s ta n c ia s de e v a lu a c ió n d e n tro de la e s tru c tu ra in s titu c io n a l para la g e s tió n de riesgo. D is p o n e r de bases s ó lid a s so b re im p a c to s o c io e c o n ó m ic o de los de sastres p o r tip o de e v e n to s y re gione s. Esto es in d is p e n s a b le para el d ise ñ o de una a d e cu a d a p o lític a fin a n c ie ra . Desastre de m agnitudes extrem as DIAGNÓSTICO R ECO M ENDACIÓN N in g u n o de los países e s tu d ia d o s te n d ría c a p a c id a d fin a n c ie ra para e n fre n ta r un e v e n to de c a ra c te rís tic a s e x tre m a s. • E s tu d ia r la p o s ib ilid a d de e s ta b le c e r un pool de re cursos d e s tin a d o s al a s e g u ra m ie n to c o n tra c a tá s tro fe s , ra d ic a d o en las in s titu c io n e s fin a n c ie ra s re g io n a le s o s u b -re g io n a le s , que p e rm ita a los países m ie m b ro s e n fr e n ta r de sastres de m a g n itu d e s e x tre m a s. 90 In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países 0 2. EL PAPEL DE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES • Las instituciones financieras y los organismos donan tes internacionales deberían llevar a cabo proyectos y acciones para m ejorar la disponibilidad y calidad de la inform ación para la gestión del riesgo y reducir así el im pacto negativo de los desastres. Se m encionan a continuación algunos de ellos. • • • • • • • • • Comprobar de manera efectiva que en los pro yectos de desarrollo se considere adecuadamente la seguridad ante eventos desastrosos y se hayan tom ado las medidas necesarias para la m itigación del riesgo. M ejorar la eficacia de los mecanismos de co ordinación de los apoyos técnicos que los or ganismos internacionales ofrecen para evitar duplicaciones y obtener resultados com patibles que apoyen la estrategia nacional. Promover el desarrollo y difusión de metodologías y técnicas para elaborar sistemas de información sobre riesgo que tom en adecuadam ente en cuenta los peligros y vulnerabilidades. Promover talleres regionales o subregionales sobre este tem a en los que países que hayan avanzado más, como Colom bia y M éxico, difundan sus experiencias. C ontrib uir a la estandarización de los térm inos utilizados en el tema de gestión del riesgo para fa c ilita r las com paraciones entre países. Desarrollar metodologías que permitan evaluar el avance de las acciones de prevención dentro de la política de gestión del riesgo de los países. Dar respaldo té cn ic o a los países para que amplíen en los térm inos más favorables para ellos la transferencia de riesgos catastróficos vía seguros y reaseguros. D ifu n d ir las m etodologías de evaluación de daños (la de la CEPAL y otras) con criterios comunes que perm itan com parar e integrar sus resultados. Financiar estudios sobre vulnerabilidad y criterios de rehabilitación de instalaciones críticas. Promover el uso de estudios costo-beneficio para • 3. las inversiones en m itigación y el desarrollo de las m etodologías correspondientes. Financiar obras de m itigación en los países de m enor desarrollo relativo. Apoyar sobre todo a los países de menor desarro llo para que los productos de los estudios sobre el tema se lleven a la práctica, incluyendo el apoyo para la operación prolongada de los sistemas que se han desarrollado (redes de m onitoreo, sistemas de alerta, sistemas inform áticos). PROPUESTA DE PROGRAMAS ADICIONALES SOBRE ESTE TEMA El diagnóstico de este programa sobre las necesidades de inform ación para la gestión del riesgo en los países de la región detecta deficiencias m etodológicas que podrían subsanarse con estudios adicionales prom o vidos por los mismos organism os internacionales. Los principales son los siguientes: • Estandarización de la in form ació n sobre de riesgo y sus componentes. No se trata de llegar a una m etodología y productos únicos, sino acordar criterios comunes para elaborar la in form ació n sobre d is tin to s tip o s de fenóm enos, diferentes tam años y situaciones socioeconómicas de las de zonas afectadas. • M ejoram iento de la metodología de indicadores del riesgo y de su gestión. Se requiere sim plificar los procesos para obtener los índices y lograr mayor co n ta b ilid a d de los resultados. El objetivo principal de la aplicación de la m etodología debe ser medir las variaciones de los índices en el tiem po y estim ular su avance y la corrección de deficiencias de gestión. • M ejoram iento de la m etodología de escenarios de eventos extremos. Los escenarios son una herram ienta útil para de te cta r las necesidades y las deficiencias del manejo de In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l desastres. Las dificultades de la metodología actual son principalm ente la cantidad y com plejidad de la in fo r mación requerida. Conviene pensar en procedim ientos sim plificados para escenarios locales que sean la base de los planes de contingencia, y métodos más refina dos, que requieren tiem po y recursos im portantes, para eventos con gran área de influencia, para evaluar las estrategias nacionales y regionales de gestión financiera y operativa del riesgo. • 92 El desarrollo de tecnologías adecuadas debe estar asociado a program as de alcance más am plio ten d ie n te s a prom over el desarrollo socioeconómico de las comunidades. • Estudios de costo-beneficio que ayuden a decidir la proporción de los riesgos catastróficos de la infraestructura a ser transferida al mercado de seguros y al gobierno. Generación y difusión de técnicas para reducir la vulnerabilidad de comunidades de bajo recursos. In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países AGRADECIMIENTOS Se desea dejar constancia del apoyo y estím ulo que el señor Ricardo Zapata otorgó a la realización del Compo nente 1 del Proyecto de la CEPAL/BID sobre Inform ación para la Gestión de Riesgo. El señor Zapata es el punto focal de la CEPAL en m ateria de Desastres, sin cuyo entusiasm o y guía no habría sido posible sortear las diversas fases del proyecto, ni se habrían alcanzado los resultados plasmados en este docum ento. Se agradece vivam ente tam bién la eficiente gestión de logística y seguim iento de los diversos asuntos del proyecto por su colaboradora, señorita Alm udena Fernández. Cabe destacar la participación, crítica sagaz y guía del señor Kari Keipi, del Departam ento de Desarrollo Sostenible del BID, y de la señora Caroline Clarke, del Departam ento Operacional de Región 2, en las distintas etapas del proyecto. El Comité Asesor del Proyecto tuvo un papel destacado en la configuración y contenido del objeto de este estudio. Los estudios de caso que están en la base del proyecto fueron llevados a cabo con eficiencia y paciencia en sus sucesivas versiones por los consultores y sus equipos en los cinco países, señores: Rubén Boroschek, Luis Eduardo Yamin, David Sm ith, M ario Ordaz y Eduardo Reinoso. Los ta lle re s nacionales fueron organizados por las contrapartes locales, a los cuales la Coordinación Técnica del proyecto desea expresar su agradecim iento: en Chile a la señora Carmen Fernández, Directora de ONEMI; en Colom bia a la señora Carolina Rentaría, Directora del Departam ento Nacional de Planeación; en Jamaica a la señora Claire Bernard, Directora del In stitu to de Planeación de Jamaica; en M éxico a la Lic. Laura Gurza, Coordinadora General de Protección Civil y al señor Roberto Quaas, Director General del Centro Nacional de Prevención de Desastres; y en Nicaragua al señor Gerónimo Giusto, Director del Sistema Nacional de Prevención de Desastres. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l # BIBLIOGRAFÍA A. Lavell, G estió n lo c a l d e l riesgo. N o c io n e s y p re cisio n e s en to rn o a l concep to y la p rá ctica , CEPREDENAC-PNUD, 2003. PNUMA, 2000, IDB, R eporte Especial del D ep arta m en to de D esarrollo Sostenible. W a s h in g to n D.C. h ttp ://id e a .u n a lm z l.e d u .c o . c ita d o en Los de sa stre s y lo s a s e n ta m ie n to s hu m a no s. B a la n ce de la re a lid a d en la C uenca d e l C aribe, U N -HABITAT, 2002. C e n tro N a c io n a l de P revención de Desastres (CENAPRED), “ C arac te rís tic a s e Im p a c to de los P rin cip a le s desastres o c u rrid o s en A rg u d o J., F. Bravo, y R. Yela (1 9 9 2 ), M e to d o lo g ía p a ra la R educ la R ep ública M e x ic a n a , Vols. 3, 4, 5, 6 y 7. c ió n de la V u ln e ra b ilid a d S ís m ica de E scuelas y B ib lio te c a s en (1 9 9 4 ), “A tla s N a c io n a l de R iesgos, D ire c ció n de P ro te c G u a y a q u il. c ió n C ivil, S ecretaría de G o b e rn a ció n , E d ito ria l M ac, S. A. de B ara qu i, Ja im e (2 0 0 4 ), “A sp e cto s M e to d o ló g ic o s y de E strate gia s, C. V., M é xico . d o c u m e n to para el p ro ye cto BID/CEPAL, 12 de m ayo. (20 03 ), “ G uía M e to d o ló g ic a para el A n á lis is del Peligro, V u l B itrá n , D an iel (2 0 0 6 ), “ E valu ación R e tro sp e c tiv a del Im p a c to So n e rab ilidad , Riesgo y Pérdidas Causadas po r Desastres N atu rale s cio e co n ó m ico de los Desastres y consid eracio nes m e tod ológica s o A n tro p o g é n ic o s y su R ed ucció n y P re v e n c ió n ,In s titu to de para lle v a rla a cabo, h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o rg .m x /ia d b -e c la c In g e n ie ría de la U N A M y S ecretaría de G ob erna ción. p ro je c t/0 5 .h tm l. (20 04 ), “ Guía Básica para la E la bo ración de A tla s E statales y (20 06 ), “ M e to d o lo g ía a b reviad a de e v a lu a c ió n de daños. M u nicip ales de Peligros y Riesgos. Serie A tlas Nacional de Riesgos. h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o rg .m x /ia d b -e c la c -p ro je c t/0 5 .h tm l. C om isión Económ ica para A m é ric a La tin a y el C aribe (CEPAL) (2005), Boroschek, Rubén (2006), “ E studio N acion al De C hile, P royecto B ID “ E stud io E conó m ico para A m é ric a Latina. CEPAL P rogram a de in fo rm a c ió n para la g e stió n de desastres. C om pon en te 1. In fo rm a c ió n a tra vé s de estu dio s de casos pilo to . h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o rg .m x /ia d b -e c la c -p ro je c t/0 5 .h tm l. C ardona, O m a r D arío (2 0 0 5 ), “ In d ic a d o re s de Riesgo de D esastre y G estión de Riesgo. P rogram a para L a tin o a m é ric a y el C aribe. (20 03 ), “ M a n u a l para la E valu ación del Im p a c to S o cio e co n ó m ico A m b ie n ta l de los Desastres. “ M é x ic o : E volu ción E conóm ica d u ra n te 2 0 0 5 y Perspectivas para 2006. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l 95 (2 0 0 0 ), D esastres, un te m a de d e s a rro llo : La re d u c ció n de la v u ln e ra b ilid a d fre n te a los desastres, m arzo. N acion es U nid as (20 04 ), “ Living w ith Risk, a g lo b a l re v ie w o f d i sa ste r re d u c tio n in itia tiv e s , E stra te g ia In te rn a c io n a l para la R ed ucció n de Desastres, G inebra, ju lio . C o o rd in a c ió n Técnica, (2 0 0 5 ), “ E valu ación de Escenario E xtre m o h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o rg .m x /ia d b -e c la c -p ro je c t/0 5 .h tm l. O rdaz, M a rio , “ E stud io N a c io n a l de M é x ic o , P royecto BID-CEPAL, Program a de in fo rm a c ió n para la g e stió n de desastres. C o m p o (20 05 ), “T é rm in os de re fe re n cia y d o c u m e n to m e to d o ló g ic o bá sico para los e s tu d io s n a cio n a le s de caso, h t tp :/ /w w w 3 . n e n te 1. In fo rm a c ió n a tra v é s de e s tu d io s de casos p ilo to 2 0 0 6 h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o rg .m x /ia d b -e c la c -p ro je c t/0 5 .h tm l. c e p a l.o rg .m x /ia d b -e c la c -p ro je c t/0 5 .h tm l. P rog ram a D e ln e t, E s p e c ia liz a c ió n en D e sa rro llo Local S o ste n ib le D. G u h a -S a p ir, D. H a rg itt y P. H oyois, (2 0 0 4 ), T h irty Years o f N a tu ra l D isasters 1 9 7 4 -2 0 0 3 : th e N um bers, CRED/UCL Presses, 20 04 . y R educción del Riesgo de Desastres - M a rc o Teórico, D e ln e t CIF/OIT, 20 0 6 . PNUD - D ire c ció n de P revención de C risis y de R ecup eració n, La re d u c ció n del riesgo de desastres: un de sa fío para el d e s a rro llo , PNUD. Proyecto BID/CEPAL, C oordinación té cn ica “ D ocum ento M e to d o ló g ico B ásico, 20 07 h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o rg .m x /ia d b -e c la c -p ro je c t. D eln et, “ La re d u c ció n del riesgo de desastres: un lla m a d o a la ac R einoso, Eduardo, E stu d io N a c io n a l de N ic a ra g u a , P royecto BID c ió n , en @ lo c a l.g lo b , P en sa m iento G lob al para el D esarrollo CEPAL, P rogram a de in fo rm a c ió n para la g e stió n de desastres. Local, re v is ta del P rogram a D e ln e t del C e n tro In te rn a c io n a l C o m pon en te 1. In fo rm a c ió n a tra vé s de e stu dio s de casos p ilo to de F o rm ació n de la OIT (No. 3, 2 0 0 6 ). V ersió n c o m p le ta en: 2 0 0 6 h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o rg .m x /ia d b -e c la c -p ro je c t/0 5 .h tm l. h ttp ://w w w .itc ilo .o rg /d e ln e t. S m ith , D avid, “ E studio N a c io n a l de Ja m a ic a , P royecto BID-CEPAL IADB (2 0 0 5 ), “ B ank A c tio n Plan fo r Im p ro v in g D isaster Risk M a n a g e m e n t 2 0 0 5 -2 0 0 8 . W a s h in g to n , DC. Program a de in fo rm a c ió n para la g e stió n de desastres. C om po n e n te 1. In fo rm a c ió n a tra v é s de e s tu d io s de casos p ilo to 2 0 0 6 h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o rg .m x /ia d b -e c la c -p ro je c t/0 5 .h tm l. IADB-ECLAC-IDEA, “ Indicadores para la gestión de riesgos, M anizales, C o lo m b ia , a b ril 2 0 0 4 . h ttp ://id e a .u n a lm z l.e d u .c o . UNDP (20 04 ), A G lobal R ep ort - R educing D isaster Risk: A C hallenge fo r D e v e lo p m e n t. Geneva. IDB (2 0 0 0 ), “ El de sa fío de desastres n a tu ra le s en A m é ric a La tin a y el C a rib e -P la n de A c c ió n del BID. W a s h in g to n , DC. IADB W agner, J-J, A. K reim er, F. R om ero and M . H ern and ez (2001), “ B en c h m a rk in g o f C o u n trie s w ith th e N a tu ra l H azard A p p a re n t IDB (In te r-A m e ric a n D e v e lo p m e n t B ank) (2 0 0 3 ), “ E v a lu a tio n o f V u ln e ra b ility In d ic a to r, W o rld Bank, W a s h in g to n , D.C. In te r-A m e ric a n D e v e lo p m e n t B an k s O p e ra tio n a l P o licy on N a tu ra l and U ne xp ected D isasters, S eptem ber. Y am ín, Luis Eduardo, “ E studio N a c io n a l de C o lo m b ia , P royecto B ID CEPAL P rogram a de in fo rm a c ió n para la g e stió n de desastres. In te rn a tio n a l F e dera tio n o f Red Cross and Red C resce nt S ocieties, W o rld D is a s te r R eports, v a rio s años. C o m pon en te 1. In fo rm a c ió n a tra vé s de e stu dio s de casos p ilo to 2 0 0 6 h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o rg .m x /ia d b -e c la c -p ro je c t/0 5 .h tm l. In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países ANEXO I GLOSARIO A tención de la em ergencia. Conjunto de planes, estruc turas y sistemas para coordinar la acción del gobierno con la de organizaciones no gubernamentales, grupos voluntarios, organizaciones civiles y de asistencia in ter nacional de una manera integral y coordinada para hacer frente a todas las necesidades de la emergencia. Desastre. Evento generalm ente im p re visto que ocasiona daños, pérdidas y paralización tem poral de actividades y afecta a una parte im portante de la po blación en determinada área. Por su origen, los desastres pueden clasificarse en dos grandes grupos: los causados por fenóm enos naturales y los derivados de actividades humanas. Los principales efectos inm ediatos de los de sastres son: pérdida de vidas y lesiones a la población, pérdida de bienes, daño e interrupción de los servicios básicos, daños a la infraestru ctu ra, desorganización social y física de la comunidad y alteraciones orgánicas y conductuales de las personas. La desorganización social se m anifiesta en la degradación de las condiciones de vivienda, desempleo y subempleo; en síntesis, se expresa en el deterioro de la calidad general de vida. Escenario crítico . Situación hipotética en la que un evento de gran intensidad o área de influencia genera las mayores pérdidas posibles en una región o asenta m iento humano. Los escenarios críticos se identifican con base en la distribución de los bienes expuestos, las vulnerabilidades y los peligros de la región analizada. Dado que algunos factores que determ inan el escenario tienen variación estacional u horaria, es necesario prever el m om ento de las condiciones más desfavorables. Gestión del riesgo. Según la definición más aceptada, m anejo sistem ático de decisiones adm inistrativas, de organización, de capacidad técnica y de responsabilidades para la aplicación de políticas, estrategias y acciones para la reducción de riesgos ante desastres(Estrategia Internacional para la Reducción del Riesgo de Desastres de Naciones Unidas).45 La gestión del riesgo incluye las acciones y políticas realizadas por los países para evitar o reducir pérdidas de vidas, de bienes, infraestructura y háb itat ecológicos como consecuencia de desastres. La estrategia de dism inución del riesgo debe enfocarse, por tanto, al manejo de todos y cada uno de los componentes que lo determ inan. Sus instrum entos son el análisis, la gestión operativa y la gestión financiera de riesgos. Gestión Financiera de Riesgo. C onjunto de p o líti cas de los países para destinar recursos financieros a reducir riesgos e im pacto de los fenóm enos antes de la ocurrencia de desastres, hacer fren te a la atención, rehabilitación y reconstrucción y am inorar los efectos 45 L iving w ith Risk, a g lo b a l re v ie w o f d is a s te r re d u c tio n in itia tiv e s , Es tra te g ia In te rn a c io n a l para la R ed u cció n de Desastres, G in e b ra , ju lio 2002. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l 97 financieros para el país a través de la transferencia de riesgos. Gestión operativa del riesgo se u tiliz a com o sin ó nim o de m anejo de desastres. M anejo de estrategias de gestión del riesgo. Abarca diversas actividades a realizarse en las fases predesastre o de prevención y posdesastre o de atención y reconstrucción; para cada una debe contarse con inform ación pertinente para tom adores de decisiones, población expuesta y medios de difusión. M itig a c ió n . Conjunto de medidas estructurales y no estructurales que lim itan el im pacto adverso de los peligros naturales, tecnológicos y los relacionados con la degradación ecológica, entre ellas las siguientes:46 Obras de Prevención y M itiga ción. obras hidráulicas de prevención de inundaciones y sequías (embalses de agua, canales de desvío de cursos, defensas fluviales, muros de contención y similares) y estudios de vulne rabilidad de instalaciones estratégicas y líneas vitales o planes para llevarlos a cabo. M edidas de m itig a ció n no estructurales. Conjunto de acciones no ingenieriles que reducen la vulnerabilidad frente al peligro: regulaciones del uso y manejo de la tierra ; normas de construcción y control de su cu m p li m iento; zonificación según el peligro; reforestación de áreas costeras y laderas; educación y capacitación por parte del gobierno y participación de la población en obras de m itigación. Peligro. Grado de amenaza para lugares o asen tam ientos humanos por los fenóm enos desfavorables en un período dado. Los peligros pueden clasificarse según su origen en: naturales, tecnológicos y sociales. La com plejidad e interrelación de tales causas imponen matices y variaciones en la determinación y clasificación de los fenómenos. Percepción de riesgo. A ctitud de las personas hacia el riesgo que corren. El objetivo de los estudios en la m ateria es de lim ita r los sectores de la sociedad según sus niveles de percepción de riesgo y eventualm ente rem ediar su desco nocim iento con in fo rm a ció n ú til sobre eventos pasados registrados en la memoria de la com unidad. La m etodología de estos estudios puede basarse en sondeos y encuestas. Planeación para la em ergencia. Conjunto de dispo siciones para el manejo eficiente de una crisis provocada por fenóm enos naturales. Sus com ponentes principales son: un plan de contingencia basado en escenarios, preparativos y recursos destinados para emergencias, disposición de albergues y planes de evacuación, papel del ejército y de las organizaciones no gubernamentales y fondos presupuestales para atender emergencias. Otras prevenciones son la disponibilidad de vías alternativas de com unicación, redundancias en los sistemas de salud y provisiones de agua para los sistemas de saneamiento. Preparación. C onjunto de actividades y medidas tom adas con anticipación para asegurar una respues ta efectiva al im pacto de los desastres, incluyendo la transm isión de señales oportunas y efectivas de alerta tem prana y el desalojo tem poral de personas y bienes de localidades amenazadas. Alude, por consiguiente, a la existencia de sistemas de observación, pronóstico y alertam iento a la población, redes de medición de peligros hidrom eteorológicos, geológicos y antropogénicos y a sistemas fluidos de com unicación que alcancen hasta las com unidades más recónditas. Prevención. C onjun to de actividades diseñadas para evitar el im pacto fro n ta l de peligros y desastres tecnológicos, ecológicos y biológicos. Dependiendo de su viabilidad social y técnica y de consideraciones costo-beneficio, la inversión en medidas preventivas se ju stifica en aquellas áreas afectadas frecuentem ente por desastres. En el contexto de la conciencia pública y educacional, la prevención alude a un cambio de actitud y de com portam iento que cristalice en una cultura de prevención.47 Riesgo. Resultado de la interacción de los factores peligro, vulnerabilidad y exposición. Esta interacción genera daños y pérdidas (económicas, físicas, sociales o am bientales) en determ inados sectores de la sociedad. Cuando existe la posibilidad de pérdidas, es decir si existen los tres factores, se dice que existe riesgo. V a lor o Exposición. Tamaño y costo de los bienes que podrían estar sujetos a pérdidas por una amenaza en una región. En este rubro se incluyen infraestructura, población, economía y producción. La determ inación del va lo r de la exposición será más com pleja en la 46 47 98 L iv in g w ith Risk, EIRD. L iv in g w ith Risk, EIRD. In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países medida del tam año y diversificación de la región de que se trate. V u ln erabilidad física. Exposición de los sistemas a daños por a su interacción con procesos externos e internos potencialm ente peligrosos. Es una propiedad relativa a las características de cada sistema; esto sig nifica que el grado de vulnerabilidad depende del tipo de amenaza a la que el sistema esté expuesto. V u ln e ra b ilid a d social. Exposición de los asenta m ientos humanos al daño por determ inadas amenazas en función de un conjunto de factores socioeconómicos, psicológicos y culturales. La vulnerabilidad social de los estratos más pobres de los países en vías de desarrollo ante peligros naturales es m ayor por la carencia de in form ación y recursos para tom a r medidas que protejan su vida y su salud.48 Los más vulnerables son los niños, las mujeres y los ancianos.49 48 En el sism o de A re q u ip a , Perú, en ju n io de 2 0 0 1 , las 16 personas s u c c io nadas p o r el m a r lu e g o del re tro c e so de la p rim e ra ola h u b ie ra n p o dido sa lvarse de h a b e r te n id o el c o n o c im ie n to del fe n ó m e n o ts u n a m i. 49 La m a y o ría de las m u e rte s del s is m o de K obe p e rte n e c ía n a estas ca te goría s. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l # ANEXO II FUENTES DE INFORMACIÓN UTILIZADAS EN EL ANÁLISIS DE LOS EVENTOS EXTREMOS DE LOS ESTUDIOS DE CASO • Colom bia • • • • • • • • • • • • Poblaciones de las principales ciudades, Censo 2005, DANE. Mapa de Amenaza sísmica, Normas sísmicas co lombianas de 1998. Área construida de las ciudades capitales colom bianas 2003,ERN Colombia. Mapa de m icrozonificación sísmica de Bogotá, UNIANDES. Funciones de vulnerabilidad de las estructuras, Universidad de los Andes, CEDERI, ERN Colombia. Mapa Nacional de Zonas Inundables, IDEAM. Datos catastrales, prediales y de cultivos. Tabla de Costo U n itario por M etro Cuadrado de Construcción. Estudio Estrategia de tran sferencia, retención y m itiga ción del riesgo sísmico en edificaciones indispensables y de atención a la com unidad del D istrito Capital de Bogotá, CEDERI. Estudio Estimación de pérdidas económicas para dife rentes escenarios de riesgo en edificaciones públicas y privadas en Bogotá y análisis económico del riesgo re sidual en el Distrito Capital de Bogotá, ERN Colombia. Chile • • • • • Censo Nacional de Población y Vivienda, Institu to Nacional de Estadísticas, Censo Agropecuario, Institu to Nacional de Estadís ticas y ODEPA. Encuesta Nacional de Industria, ENIA In s titu to Nacional de Estadística. Estadísticas Hospitalarias del M inisterio de Salud, MINSAL. Inform ación cartográfica digital, Comisión Nacional de Riego. Tipo de Vivienda Según Material Predominante en Pare des, Censo Nacional de Población y Vivienda. I NE, 2002. Producto Interno Bruto Regionalizado, 1996-2004, Banco Central. Número de Viviendas Según Daño v/s M aterialidad de la Vivienda http://siis.reconstruccionta rapaca. m ideplan.cl/ Jamaica • • Mapa de inundación del Río Cobre, Underground W ater A uthority. Criterio y conocim iento de los consultores acerca de las vulnerabilidades existentes en la infraestructura (de vivienda, de salud y líneas vitales) y en el com portam iento de la sociedad en eventos anteriores. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l México • • • • • • • • • • 102 Estadísticas sobre el im pacto económ ico de los desastres, Centro Regional de Inform ación sobre Desastres, CRID. Distribución de la población por entidad federativa 2005, INEGI. Mapa te ctó n ico de M éxico, Servicio Sismológico Nacional. Zonas de ru p tu ra de los grandes sismos desde principios del siglo pasado, Servicio Sism ológico Nacional. Curvas de ate n u a ció n de aceleraciones típicas propuestas por Ordaz et al, 1999. Estadísticas de daños en edificios de la Ciudad de M éxico durante el sismo del 19 de septiembre de 1985, Noreña et al, 1989. Distribución del número de viviendas por tipo, Coiteo Nacional de Población y vivienda, INEGI. Sistema RS-MEXVer. 2.1 desarrollado por ERN In genieros Consultores, S.C. Zonas sísmicas en el D.F. y Acapulco, A s o c ia c ió n Mexicana de Instituciones de Seguros, AMIS. Z o n ifica ció n G eotécnica del D.F. Serie Im pacto socioeconóm ico de los desastres de México. Ca • • • • racterísticas del Im pacto socioeconóm ico de los principales desastres ocurridos en M éxico en el período 1980-1999. Camas de hospital dispuestas por ciudad. INEGI, Salud, Recursos m ateriales para la salud. Zonas potenciales para la generación y recepción de tsunam is. Serie Fascículos Tsunamis, CENA PRED. Índice de Peligro por sustancias inflam ables, Atlas Nacional de Riesgo. Ubicación espacial de la red, sitios de reparación luego del sismo de 1985 y mapa de hundim iento medio anual, Atlas Nacional de Riesgos. Nicaragua • • • • Datos catastrales E stu d io V u ln e ra b ilid a d Sísm ica de M anagua, DRM-ERN y co o rdinado por la SE-SINAPRED. Mapa de Aceleración M áxim a del terreno, Revisión y A ctualización del Reglamento Nacional de Cons trucción -INETER 2004. Mapa de índice de m arginalidad social por depar tam entos, Presidencia de la República. In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países #

IN F O R M A T IO N O N D IS A S T E R R IS K M A N A G E M E N T C A S E S T U D Y O F F iV E O O U N T R iE S M ain technical report December, 2007 O rig in a l tit le : In fo rm a tio n o n d is a s te r ris k m a n a g e m e n t. Case s tu d ie s o f fiv e c o u n trie s M a in te c h n ic a l re p o rt LC /M E X /L .8 05 C o p y rig h t © U n ite d N a tio n s an d IDB, D e c e m b e r 2 0 0 7 . A ll rig h ts reserved. P rin te d in M e x ic o City. This p u b lic a tio n is p a rt o f th e s tu d y ca rrie d o u t u n d e r th e fra m e w o rk o f th e In fo rm a tio n P rogram and In d ic a to rs f o r D isa s te r M a n a g e m e n t p ro je c t, fin a n c e d b y th e In te r-A m e ric a n D e v e lo p m e n t B ank (IDB) and e x e cu te d b y th e E c o n o m ic C o m m issio n f o r L a tin A m e ric a and th e C a rib b e a n (ECLAC), Sub re g io n a l H e a d q u a rte rs in M e x ic o . The ta s k w a s c o o rd in a te d b y R ica rd o Z a p a ta , ECLAC Focal P o in t on D isa s te r E v a lu a tio n , an d in ch a rg e o f d e v e lo p m e n t w a s R o b e rto M e li, ECLAC c o n s u lta n t. A lso in vo lv e d in p ro d u c in g th e re p o rt w e re : D an iel B itrá n and S andra S a n ta cru z The s u p e rv is io n w a s ca rrie d o u t b y C a ro lin a C la rk and Kari K eipi o f th e IDB. The v ie w s expressed in th is d o c u m e n t are th o s e o f th e a u th o rs an d do n o t n e ce s sa rily re fle c t th e v ie w s o f th e sp o n s o r o rg a n is a tio n s . P erm ission to re p ro d u c e th is m a te ria l, in w h o le o r in p a rt, m u s t be o b ta in e d b y c o n ta c tin g th e S e c re ta ry o f th e P u b lic a tio n s B oard, U n ite d N a tio n s H e a d q u a rte rs , N e w Y ork, N e w Y o rk 10 017, U n ite d States. M e m b e r S ta te s and t h e ir g o v e rn m e n t in s titu tio n s m a y re p ro d u c e th is w o rk w ith o u t p rio r p e rm issio n , b u t w e re q u e s t t h a t th e y m e n tio n th e so u rce and in fo rm th e U n ite d N a tio n s o f said re p ro d u c tio n . Those w is h in g to o b ta in th is p u b lic a tio n can do so b y w r itin g to : R ica rd o Z a p a ta , Focal P o in t o f D is a s te r E v a lu a tio n o f ECLAC e - m a il: ric a rd o .z a p a ta @ c e p a l.o rg D esig n: G alera TABLE OF CONTENTS PROLOGUE .................................................................................................................................................... ....................5 EXECUTIVE SUMM ARY................................................................................................................................................. ..... 7 DISASTER IMPACT ON REGIONAL DEVELOPMENT AND DISASTER MANAGEMENT.......................................... 11 1. 2. 3. Risk and deve lop m en t............................................................................................................................................ 11 Objectives and scope o f the Disaster M anagem ent Inform ation Program m e.........................................12 Programme m ethodology and products............................................................................................................ 14 BASES FOR ANALYSING DISASTER RISK INFORMATION..........................................................................................17 1. 2. 3. 4. Inform ation Inform ation Inform ation Generating fo r risk evaluation and reduction ...............................................................................................17 fo r disaster risk m anagem ent..................................................................................................... 24 fo r financial disaster risk m anagem ent................................................................................... 28 in form ation fo r risk m anagem ent ............................................................................................. 31 COMPARISON OF RISK MANAGEMENT IN THE COUNTRIES STUDIED..................................................................33 1. 2. 3. 4. 5. The socio-econom ic characteristics and im pact o f disasters................................................................... 33 Inform ation fo r evaluating risk.......................................................................................................................... 41 Inform ation fo r disaster risk m anagem ent..................................................................................................... 54 Inform ation fo r financial risk m anagem ent................................................................................................... 57 In stitu tio n a l structure and generating inform ation fo r risk m anagem ent.............................................72 M a in te c h n ic a l re p o rt 3 IV. CONCLUSIONS......................................................................................................................................... ............................. 81 1. 2. 3. V. Disaster risk and m anagem ent systems In countries stu d ie d .....................................................................81 Inform ation fo r risk m anagem ent.......................................................................................................................82 M ethodologies employed by the program me; th e ir v a lid ity and usefulness ....................................... 85 RECOMMENDATIONS..................................................................................................................................... .................... 87 1. 2. 3. For the risk m anagem ent decision makers in countries o f the region.....................................................87 The role o f international agencies..................................................................................................................... 91 Proposal fo r fu rth e r programmes on th is to p ic ..............................................................................................91 ACKNOWLEDGEMENTS.................................................................................................................................... ................. 93 REFERENCES.......................................................................................................................................... .............................. 95 APPENDIX .................................................................................................................................................... .................... 97 I. Glossary .................................................................................................................................................... ................ 97 II. Sources o f in form ation fo r the analysis o f extreme events fo r the casestudies....................................101 In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s PROLOGUE Reducing the risk o f destructive natural phenomena increasingly looms as a strategic line o f developmental action. Since 2000, the Economic Commission fo r Latin America and the Caribbean (ECLAC) along w ith the InterAm erican Development Bank (IDB) have stressed th a t proper disaster prevention, reduction and response are a facet o f regional developm ent and as such demand a system atic and coherent approach to lowering the risk o f disaster consequences. ECLAC views the inclusion o f such policies as indispensable to comprehensive de velopm ent, meaning one th a t is sustainable, equitable and provides improved productivity and competitiveness w hile also prom oting social cohesion th ro u g h o u t the countries o f the region. Latin America and the Caribbean are marked by a high degree o f exposure to natural phenomena th a t have considerable destructive potential and which in the past tw o decades have taken the form o f events w ith catastrophic social and economic consequences fo r governm ents and populations alike on both a social and economic plane. This geographic location combined w ith pronounced features o f economic physical, envi ronm ental and p o litic o -in s titu tio n a l vu ln erability have all been trag ically reflected in the frequency w ith which trem endously disastrous events occur. A t the same tim e the region continues to suffer a range o f lim itations th a t stand in the way o f an effective risk management. A conditioning fa cto r fo r these obstacles is the lack o f in form ation available to those thro ughou t the various phases o f the management process when they are making decisions and form ulating the proper projects. There is growing evidence, data and experience th a t substantiate the need to adopt pro-active risk-m itigation strategies in lig h t o f the major benefits they afford and the extent which they allow for a more sustained course o f development. Nevertheless, there has yet to be a gen eralized sharing o f inform ation regarding each countrys experiences or the adoption o f specific indicators. In th e fra m e w o rk o f a cooperative program m e betw een IDB and ECLAC, a p ro je ct on disaster risk in form ation was conducted on the basis o f the case studies o f five countries seen as representative o f the region ow ing to th e ir sizes, relative degree o f develop ment, and geographic locations. It is our hope th a t the results o f th a t endeavour w ill contribute to a better understanding o f risk, its specific m anagem ent in the region and the handling o f in form ation related to such issues as w ell as in fo rm u la tin g proposals fo r creating a more system atic handling o f in form ation th a t can make it more effe ctively available fo r decision making. This report contains the general conclusions o f these in ve stig a tio n s and sheds lig h t on the in s titu tio n a l structures and disaster risk m anagem ent th a t exist in the countries studied. By providing a chronological account o f the evolution o f in s titu tio n s responsible fo r em ergency and civil defence processes and fo r risk management as part o f planning and development poli cies the study constitutes a valuable record o f national experiences and explains how the countries studied have made changes in recent decades to the in stitu tio n s in charge o f disaster and risk m anagement as w ell as th e ir inform ation systems. Based on the experiences th a t have been docum ented regarding the responses to disasters, some conclusions are drawn th a t have regio n-w ide im plications and recom mendations directed at decision makers are form ulated. M a in te c h n ic a l re p o rt Jorge M áttar Deputy Director o f ECLAC Sub-regional Headquarters M exico City # EXECUTIVE SUMMARY OBJETIVE AND SCOPE OF THE PROGRAMME There is a generalized opinion in Latin America and the Caribbean th a t a m ajor obstacle to correct disaster risk m anagem ent is the lack o f in form ation on risks and risk m itiga tion measures available to those in charge o f making decisions th ro u g h o u t the various stages o f the m anagem ent process. In order to rectify this weakness, the Inter-Am erican Development Bank (IDB) and the Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) have joined forces to conduct a project regarding an Inform ation and Indicators Programme for Disaster Risk Management. The programme was geared tow ard determ ining w h at type o f inform ation regarding risk and the m ethodologies for analysing such data were needed by risk-m anagem ent decision makers, those producing the in form ation and the agencies th a t prom ote a q u a lity approach to the m anagem ent process. The project was based on case studies o f five countries seen as being representative o f the various sub-regions o f Latin America and the Caribbean and th a t are exposed to d iffe re n t hazards-Colom bia, Chile, Jamaica, Mexico and Nicaragua. The studies centred on evaluating a countrys risk-m anagem ent situ a tio n as w ell as the inform ation available fo r such purposes. In order to establish a com mon basis from which to conduct the case studies we prepared a Basic M e th od o logical D ocum ent w h ich defines the a n a lytica l fram ew ork fo r evaluating the quality, q u a n tity and use o f in form ation needed fo r suitable risk management. In addition we prepared five Specific M ethodologies for obtaining the necessary in form ation and evaluation o f m anagem ent strategies.1 STUDY CONCLUSIONS The pro d u ctio n and use o f in fo rm a tio n Over the course o f the past 15 years there has been a notable im provem ent in the in fo rm a tio n available regarding natural hazards, the m onitoring o f dangerous natural phenom ena-especially o f a h yd ro-m e teo ro logical sort-and systems fo r alerting the public in the countries we studied. However, the inform ation is not always available, or is not employed when fo rm ulating policy to deal w ith, and designing instrum ents to measure, vulnerability-especially on the level o f critical in fra stru c tu re -, nor for risk reduction. There is a general d e ficit o f in form ation regarding the possible im pact o f the sort o f m itigation and risk-reduction measures th a t could be implemented. 1 The m e th o d o lo g ie s and re p o rts on th e case stu d ie s can be fo u n d on th e p ro je c ts w e b s ite : h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o r g .m x /ia d b - e c la c - p r o je c t. M a in te c h n ic a l re p o rt W hile norms exist in term s o f urban zoning and land-use rules, there is a lack o f fo llo w -u p and oversight mechanisms fo r determ ining to w h at extent they are being applied or respected. The progress achieved in hazard and risk inform a tion needs to be extended from the macro (national, regional) plane to the local level, where the co n d i tions th a t most influence risk are to be found. W hile the public receives inform ation on how to prepare for natural hazards and w h a t to do during an emergency, very little has been done to date to reduce vu ln e rability in th e ir environm ent. In s titu tio n a l stru ctu re and disaster risk m anagem ent Generally speaking the number o f those killed or injured in disasters has tended to decline, but the same can not be said o f the am ount o f damage and losses from disasters, a dichotom y th a t suggests a lack o f progress in lowering the physical vu ln e ra b ility o f assets at risk and o f risk transfer mechanisms. Responsibility fo r disaster risk m anagem ent is in creasingly being transferred to local governm ents, but the efficiency o f th a t m anagem ent varies greatly and is often lim ited by a lack o f the economic, technical, and structural resources essential to an eff icient management. In the case o f financial management, governm ent funds fo r calamities, if they exist at all, lack the resources needed to attend to disasters o f the m agnitude th a t they w ill have to confront, and they lack stable sources o f funding. In many instances, the funds deal prim arily w ith emergency response or the reconstruction o f public sector assets. Only a few countries a llo t funds fo r pre vention and m itiga tion measures. Among the few th a t do, M exico and Colombia should be seen as examples to be shared w ith other countries o f the region. 8 RECOMMENDATIONS TO RISK M ANAGEM ENT DECISION M a k e r s G eneration and use o f in fo rm a tio n . Risk studies should be generalized, transversalized and uniform ed between sectors and levels o f governm ent. Both prevention and response measures should be based on a correct id entificatio n and analysis o f risk. There is a great paucity o f knowledge on how best to design risk studies. In order to overcome these weaknesses it is useful to begin by defining model reference term s for local, regional and national studies as well as indicators to be used to validate study results. C onsultatio n and p a rtic ip a tio n processes. It is advisable to establish m echanisms o f consulta tion between those who use and those who produce inform ation so as to define basic inform ational needs and how it should be applied. Such mechanisms may be concretized through inform ational in te r-co n n e ctiv ity agreements on various levels and in this way avoid problems o f duplication and incom patibility. V u ln e ra b ility o f c ritic a l in fra stru c tu re . The considerable vuln e ra b ility o f public buildings and goods to disasters largely arises out o f a lack o f proper m aintenance and rehabilita tion o f infraestructura. It is necessary to conduct disaster vulnerability studies and to establish rehabilitation programmes as a way to reduce risk to c rtitic a l infrastructure, especially hospitals. In s titu tio n a l stru ctu re and risk m anagem ent. The national experiences observed in our studies under score the im portance o f granting the risk management system s ig n ific a n t in s titu tio n a l w e ig h t and ranking risk m anagement high among national priorities. Only In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s in this way w ill it wield the a ttrib u tio n s necessary fo r coordinating the actios o f the sectors involved and establish the mechanisms fo r concretizing the app li cation and observance o f norms. On the other hand, it is necessary to deal w ith the problem o f a lack o f com m itted personnel th a t are highly skilled in m atters o f risk m anagem ent and the accelerated a ttritio n or turnover o f such professionals. PROPOSAL FOR ADDITIONAL STUDIES ON THIS SUBJECT • Standardize risk in fo rm a tio n and its com po nents. • Im prove the m ethodology fo r risk and riskmanagem ent indicators. • Improve the m ethodology fo r extrem e event scenarios. Produce and make w idely known vu ln e rability reduction techniques fo r low -resource com m unities. Conduct co st-b enefit studies th a t help to de cide which part o f catastrophic infrastructure risk should be transferred to the insurance m arket and which should be assumed by the governm ent. M a in te c h n ic a l re p o rt 9 # I i 1. DISASTER IMPACT ON REGIONAL DEVELOPMENT AND DISASTER MANAGEMENT RISK AND DEVELOPMENT Disaster im pact is clearly a developm ental issue. First, because natural phenomena tend to produce more severe consequences in econom ically weak countries than in industrialized ones. Second, because a num ber o f fa c tors related to low levels o f developm ent am plify those consequences. Third, the im pact o f natural phenomena on long term developmental possibilities is significantly greater in less developed countries.2 Global statistics show th a t disasters cause greater and sometimes irreversible social damage in developing countries as th e ir effects are concentrated and more pronounced among the poorest and most vulnerable population groups. It was no accident th a t 95% o f disaster-related deaths in 1998 occurred in developing countries. Disasters tend to in flic t losses th a t greatly set back e ffo rts to improve living conditions in developing countries among other reasons because o f having to divert resources to rehabilitation and reconstruction, or to pay o ff foreign currency debts assumed fo r such purposes.3 In the past 20 years disaster risk m anagem ent has assumed ever greater prominence in the policy agendas o f both governm ents and the leading international bod2 D esastres, un te m a de d e s a rro llo : La re d u c c ió n de la v u ln e ra b ilid a d fre n te a los d e sastres, C E P A L -M éxico , M a rc h 2 0 0 0 . 3 IDB/ECLAC P ro je ct, Basic M e th o d o lo g ic a l D o c u m e n t, 20 07. ies. The problem has become particularly critical en the countries o f Latin Am erica and the Caribbean, most o f w hich have been severely affected by disasters owing to th e ir exposure to a wide array o f natural phenom ena and extreme vu ln e ra b ility arising out o f physical, econom ic and social factors. Evidence suggests th a t disasters have contributed to raising poverty and inequality levels in the region. This is because such phenomena tend to have a dispro portiona tely greater im pact on the poorest members o f society as they are the ones least capable o f properly responding to contingencies th a t destroy th e ir posses sions and drastically reduce their incomes. The persistence o f high poverty indicators has forced many people to settle in geographically unstable environm ents, thereby heightening disaster risk to natural phenomena and the ensuing environm ental and ecological disasters. The extent to which the poor disproportionately suffer devastation is evident in the direction o f causality: because one is poor, one is vulnerable. Statistics compiled by the United Nations over the past 30 years show th a t the risk o f death from disasters is four times greater in poor coun tries than it is in countries w ith high per capita income.4 The accelerated urbanization arising o ut o f grow ing dem ographic pressures in rural areas has increased 4 In te rn a tio n a l F e d e ra tio n o f Red C ross and Red C re s c e n t S o c ie tie s , W o rld D isa s te r R e p o rts, se veral years. M a in te c h n ic a l re p o rt disaster vulnerability. The destructive im pact o f flooding in urban areas has been exacerbated by the proliferation o f precarious settlem ents, greater dem ographic density, weak or inadequate infrastructure and deforestation. Inadequate urban planning, deficient and often ignored building codes, and failures to properly enforce land use regulations have heightened the v u ln e ra b ility o f the urban poor. In addition, a lack o f drainage and proper handling o f garbage in such settlem ents increases the probability o f floods and both land- and mudslides. The Latin Am erica and Caribbean region is highly exposed to hydro-m eteorological, seismic, volcanic and other types o f potentially destructive natural phenomena. This considerable exposure combined w ith accentuated characteristics o f social, economic, physical, environmen tal and politico-institutional vulnerability means th a t the region experiences a high and rising incidence o f disasters. Natural disasters in Latin America and the Caribbean in flic t human and econom ic losses on a horrible scale by any account. Estimates made by the Economic Com mission fo r Latin Am erica and the Caribbean (ECLAC) indicate th a t in the past three decades more than 150 m illion inhabitants o f the region have been affected by disasters th a t have led to the deaths o f more than 108,000 people and produced 12 m illion direct victim s. In the absence o f an exhaustive estimate throughout the entire region, we calculate accumulated disaster damage at more than 50 billion 1998 US dollars, losses th a t are concentrated in the sm allest and least developed coun tries, especially in the Andean region, Central America and the Caribbean.5 Given th a t ECLAC only conducts damage assessments when called upon by governments and its evaluations only cover part o f the disasters, the real loss o f life and property is much greater. It is estim ated th a t 80 per cent o f the poor in Latin Am erica live in m arginal areas th a t are exposed to flooding or are located on the slopes o f volcanoes, where they try to scratch out an existence. These zones are h ighly vulnerable to environm ental degradation and disasters as these deforested and eroded lands lack the w a te r-a b so rp tio n capa city needed to cope w ith to rre n tia l rains, thereby increasing the th re a t o f landslides and flooding. 5 H a n d b o o k f o r e s tim a tin g th e s o c io -e c o n o m ic an d e n v iro n m e n ta l e ffe c ts o f d isa ste rs , ECLAC, 2 0 0 3 . Varied and com plex reasons explain w hy vulner a b ility is so great in Latin America and the Caribbean. W ith o u t a doubt the pattern o f developm ent in most o f these countries, com plete w ith high poverty indicators, socioeconom ic exclusion and environm ental degrada tion, is a leading factor. The poor live in the highest risk areas, rely on environm entally predatory farm ing techniques or w ork on m arginal lands, and have less access to inform ation, basic services and both pre and post-disaster protection. The countries o f the region are generally fiscally and fin a n cia lly lim ited in th e ir a b ility to a llo t funds to prevention and m itiga tion measures, and suffer from both in s titu tio n a l weakness and planning horizons lim ited to a short term perspective. Frequently there is a lack o f risk-m anagem ent coordination between lo cal and national governm ents. Some tim es there is an over reliance on post-disaster assistance from abroad a t the same tim e as risk transference practices are extrem ely lim ited. Efforts have been made recently in some countries to link risk m anagem ent w ith problems o f national de velopm ent such as the most appropriate m anagement o f natural resources (soil, water, forests and agriculture land use) and proper infrastructure maintenance, actions th a t reduce vu ln e ra b ility to disasters and contribute to econom ic development. Despite these actions, problems subsist th a t weigh negatively on risk m anagem ent policies. In addition to those we have already m entioned we can cite deficient fiscal planning, a lack o f land reserves, land speculation and the proliferation o f shanty tow ns th a t are sometimes prom oted by clientelist political operations. 2. OBJECTIVES AND SCOPE OF THE DISASTER M ANAGEM ENT INFORMATION PROGRAMME The high num ber o f v ic tim s and grow ing e xte n t o f econom ic losses from natural disasters in the region have led international development agencies, and many o f the in stitu tio n s and specialists dealing w ith disaster prevention to prom ote a sh ift o f focus in risk m anage ment. The idea is to encourage countries to change their approach from one centred on em ergency response to one em phasizing prevention. A basic prerequisite for In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s succeeding w ith such an approach is to have widespread access to reliable in form ation on the risks to which hu man settlem ents are exposed, a countrys socioeconomic infrastructure, and the measures capable o f reducing the leading sources o f vulnerability. In 1999, the United Nations General Assembly ad opted an International Strategy fo r Disaster Reduction w ith the aim o f encouraging the development o f disaster resilient com m unities as an integral com ponent o f a disaster risk reduction strategy th a t in turn serves as a basic com ponent o f sustainable development. M aking vu ln e ra b ility reduction a facet o f economic development is a goal th a t has been promoted by ECLAC, the Central American Bank fo r Economic Integration, the Caribbean Development Bank, the Andean Development Corporation, the Inter-American Development Bank (IDB) -w h ic h m aintains a very active policy in this fie ld - and the W orld Banks Disaster M anagem ent Facility (DMF).6 For a number o f years the IDB has worked to strength en and make more effective disaster risk management, particularly in its financial aspects so as to assure th a t econom ic losses do not produce crises th a t a ffe ct a countrys developm ent. The strategy on th is point is laid out in an action plan published in 2000,7 and was update in 2 0 058 based on an evaluation o f the results accum ulated up u n til th a t point. ECLAC, which is a regional commission o f the United Nations Secretariat, has conducted studies fo r the past 30 years on the social, econom ic and environm ental effects o f disasters. For th a t purpose it has developed a specialized m ethodology th a t is described in the Handbook fo r estim ating the socio-econom ic and envi ronm ental effects o f disasters, the most recent edition o f w hich can be found a t the organizations website.9 Based on th a t m ethodology, ECLAC has assessed the damage from most o f the m ajor disasters th a t have occurred in the region since 1972. As part o f its activities to promote the adoption o f a correct disaster risk m anagement strategy by the coun 6 tries o f the region, ECLAC and the IDB have joined forces to conduct an Inform ation and Indicators Programme for Disaster Risk M anagem ent. ECLAC was placed in charge o f the execution o f the firs t com ponent o f the project, the Disaster M anagem ent In fo rm a tio n Programme, aimed at providing decision makers in the countries o f the region the necessary means fo r evaluating and improving their disaster risk management strategies. The results o f this com ponent are the object o f this report. The second com ponent was focused on defining the main indicators fo r determ ining disaster risk and evaluating the management systems o f the 12 countries in the region. The indicators make it possible to identify the characteristics o f the management systems, identify th e ir weak points and make cross-country comparisons. The project was conducted by the Universidad Nacional de Colombia at Manizales Environmental Studies Institute (IDEA) and its results were published in a general report and a series o f accom panying docum ents.1 0 The Disaster M anagem ent Info rm ation Programme th a t is the subject o f th is report is oriented tow ard identifying the in form ation and determ ining the ana lytical m ethodologies needed by those responsible for risk m anagement in order to make decisions before (ex ante) and a fte r (ex post) disasters occur based on a bet te r understanding o f hazards, vulnerabilitie s and risks and in order to adopt prevention measures and orient emergency response, recovery and reconstruction actions. The programmes main objectives are to: • • L ivin g w ith Risk, a g lob al re vie w o f disa ste r re d u c tio n in itia tiv e s , In te r Improve the availability, presentation and use o f in form ation so th a t those in charge in fo r m ulating policies may id e n tify prevention and m itiga tion investm ent priorities. Provide decision makers w ith tools for measuring key hazard and vu ln e ra b ility factors and eva luating the capacity fo r managing risk, as well as the parameters fo r estim ating the effects o f the risk m anagem ent policies and investm ents they eventually adopt. n a tio n a l S tra te g y fo r D isaster R ed uctio n (ISDR), G eneva, J u ly 2 0 0 2 p.253. 7 IDB (2 0 0 0 ), Facing th e C h a lle n g e o f N a tu ra l D isasters in L a tin A m e ric a and th e C a rib b e a n : A n IDB A c tio n Plan. W a s h in g to n , DC. IADB. 8 The purpose o f the programme is to fa c ilita te deci sion making on the part o f governm ent bodies in order B an k A c tio n Plan fo r Im p ro v in g D isaster R isk M a n a g e m e n t 2 0 0 5 -2 0 0 8 . W a s h in g to n , DC. 9 See h ttp ://w w w .e c la c .c l/m e x ic o / 10 See h ttp ://id e a .u n a lm z l.e d u .c o M a in te c h n ic a l re p o rt m ethodology fo r evaluating disaster risk mana gement strategies. The first part comprehends the evaluation o f existing inform ation on hazards, vulnerabilities and risks as well as risk-reduction measures. The second provides a critical view o f the m ethods o f national risk management organization and the bases fo r evaluating them. The th ird refers to the various approaches to the financial aspects o f risk management. The results o f th is part are contained in a Basic M ethodological Document and are summarized in Chapter 2 o f th is report. The specific methodologies focus on the following aspects: expanding the ECLAC m ethodology for estim ating losses through making retrospective evaluations and assessments o f the damage accum ulated through successive disasters; an evaluation o f disaster m anagem ent strategies; determ ining m acroeconomic effects; and crea tin g the em plo ym e nt scenarios fo r extrem e events as a means to evaluate risk management capacity. The five respective docum ents are available a t the projects w ebsite.1 1 b) Conducting case studies and dialogues on risk ma nagement policies in five countries in the region. In order to co n s tru c t a broad panoram a o f disa ste r-re la te d risk and o f the policies fo r m anaging it, five countries (Colombia, Chile, Jamaica, Mexico and Nicaragua) were chosen as offering a representative selection o f economic sizes and degrees o f developm ent and th a t are subject to various types o f thre ats.12 to prom ote a rational and e fficie n t disaster risk m an agement. It is directed firs t o f all at econom ic decision makers (finance and econom y m in istrie s and other bodies responsible fo r making decisions about invest ing in the developm ent o f infrastructure), helping to show them th a t the econom ic burden imposed by the occurrence and accum ulation o f m ajor disasters can be reduced or avoided through proper policies o f financial hedging such as insurance coverage and contingency funds, as w ell as through prevention and m itiga tion actions th a t are linked to developm ent plans. Secondly, the program m e is directed at those responsible for national, provincial and m unicipal disaster prevention agencies (such as civil defence systems) in order to help the respond more e ffic ie n tly before, during and after disasters. Thirdly, it is directed a t assisting those units th a t generate te ch n ica l-scie n tific in form ation regard ing disaster hazards and risks (attacked to academic in stitu tio n s and both public and private institutions) to consider the type and q u a lity o f in form ation th a t is needed by decision makers in addition to th a t w hich is used in the scie ntific study o f phenomena. This report summarizes the results o f the various parts o f the Disaster M anagem ent Inform ation Programme. In essence it is designed to serve as a guide enabling the decision makers in the countries o f the region to evaluate th e ir programmes and consider measures fo r making them more efficient. In recognition o f the cultural, social and developm ental differences o f countries, we do not try to o ffe r guidelines to be follow ed in each and every instance but instead try to h ig h lig h t the experi ences and approaches follow ed in various countries so th a t each one may choose the ones most appropriate to th e ir conditions. The objectives o f each national case study were to: 3. i) PROGRAMME METHODOLOGY AND PRODUCTS The execution o f the study was divided into three phases: a) 14 Defining an Analytical Framework and developing Specific M ethodologies fo r the design and eva luation o f disaster risk m anagement strategies. The A nalytical Framework is designed to serve as a com mon conceptual basis and a general 11 12 Identify the sources o f inform ation and analysis on natural disaster risk, evaluate its q ua lity and to w h a t exte n t it approaches an ideal state, as w ell as the extent o f relevant knowledge in each coun try and the degree to which risk m anagement decision makers are fa m ilia r w ith such inform ation. See h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o r g .m x /ia d b - e c la c - p r o je c t In previou s d o cu m e n ts and in m o st o f th e N a tio n a l Case S tudies th e te rm hazard is used as th is is th e w o rd m ost co m m o n ly used in s c ie n tific circles. In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s ii) iii) iv) v) vi) vii) Evaluate the relative im portance o f risk m ana gem ent in governm ent policies and planning. Investigate the existence o f risk perception stu dies th a t measure alert levels and the degree o f awareness both among the general public and authorities. Estimate the importance th a t the risk management system assigns this type o f studies. Determ ine and evaluate the risk management organization in ex ante and ex post situations. Id e n tify the levels o f gove rnm en t or actors th a t assume the financial burden o f the con sequences o f disasters (central governm ent, local governm ents, private sector, civil society, foreign donors). Design im pact scenarios fo r possible events th a t could produce extrem e consequences for econom ic performance. Test and evaluate the evaluation m ethods o f strategies proposed in the Analytical Framework and in the Specific M ethodologies designed for th is programme. C onsultants experienced in th is subject in each country were placed in charge o f conducting the five studies. The resulting reports can be found at the pro gramme w ebsite.13 In order to collect the experiences and opinions o f the decision makers and specialists from the various fields o f disaster related issues, tw o National Workshops were held in each country. The firs t was held a t the outset o f the study at which tim e the proposed focus was presented and evaluated and the other to present study results and collect the opinions o f the special ists involved. A Regional W orkshop was also held w ith the participation o f disaster m anagem ent authorities from each country, members o f the projects Scientific Advisory Committee, specialists from the IDB and ECLAC, and members o f the projects technical coordination. This workshop received the study results as w ell as suggestions to be incorporated into the fin a l report. The reports o f all o f the workshops can also be found on the project website. 13 See h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o r g .m x /ia d b - e c la c - p r o je c t c) Preparing the final project report - This report was based on the case studies in the five chosen countries, and contains: - A comparative evaluation o f the specific situation o f each o f the five countries. - Criteria fo r each country to evaluate w hether the available risk inform ation and local m ana gem ent strategies are ideal. - Recommendations regarding policies and strate gies fo r im proving the ava ila b ility and usage o f inform ation and risk m anagem ent in general. ECLACs regional headquarters in M exico C ity took charge o f the projects executive and adm inistrative m anagem ent and hired a Technical C oordination Board to draw up the term s o f reference fo r the consultants to be hired, supervise th e ir w ork and reports, coordi nate the case-study workshops, draw up docum ents on specific analytical fram ew ork and m ethodologies, as w ell as to compose the final report. The IDB Office on Sustainable Development took charge o f supervising all phases o f the project. The sponsoring bodies designated a S cientific Advisory Com m ittee fo r evaluating project scope and products. Below we list the docum ents th a t resulted from this endeavour:14 • • • • 14 Basic M ethodological Document fo r evaluating national disaster m anagem ent strategies. M ethodologies: - Methodologies for the design and evaluation o f disaster risk m anagem ent strategies by J. Baraqui. - Disasters and the macro economy: empirical and modeling issues, by R. Hernández. - An abbreviated damage evaluation m eth odology by D. Bitrán. - A retrospective evaluation o f the socioeco nom ic im pact o f disasters by D. Bitrán. - Evaluation o f the im pact o f extreme events (Technical C oordination Board) W orkshop reports. Reports on the five N ational Case Studies. Ibid. M a in te c h n ic a l re p o rt 15 # BASES FOR ANALYSING i DISASTER RISK INFORMATION M The analysis o f in form ation fo r risk m anagem ent can be divided into three parts: i) Inform ation fo r risk evaluation and reduction; ii) Inform ation fo r disaster management, iii) Inform ation fo r financial risk management. 1 INFORMATION FOR RISK EVALUATION AND REDUCTION15 a) Problems o f risk in fo rm a tio n Determ ining risk fo r purposes o f managing it is a labori ous and com plicated task due to the manner in which risk factors are interrelated, and the com plexity o f the physical and social systems involved as w ell as the pro cesses th a t lead to losses. Even a fte r overcom ing these issues, it is necessary to establish lines o f com munication between risk determ ination specialists and com petent officia ls to assure th a t the risk-analysis transcends the national, regional or provincial level. b) In fo rm a tio n fo r hazard evaluation The principal objective o f a study o f hazard or threat in a place o f interest is to become fa m ilia r w ith the phenomenon th a t poses it by identifying and measuring 15 For m ore d e ta ils see D o c u m e n to M e to d o ló g ic o Básico a t h t t p : // w w w 3 . c e p a l.o rg .m x /ia d b -e c la c -p ro je c t/0 5 .h tm l its intensity and zone o f influence. There are tw o types o f proposed studies: (1) Probable m axim um event (or M axim um Credible Event -MCE), which is one achieved by m axim izing, on a theoretical basis, the factors d i rectly related to the in ten sity o f the phenom enon; (2) frequency-intensity analysis based on probability studies o f historical records, in theoretical models o f a specific phenomenon or a com bination o f both. Table 1 lists the inform ation th a t may prove useful fo r evaluating some o f the main hazard affecting the region. Local effects: A detailed estimate o f the hazard must deal w ith the local am plification effects o f topographical, subsoil or clim atic conditions. These specific conditions, which may vary even w ith in differing points in the same locality or city, are capable o f increasing or decreasing the intensity, frequency or area o f influence o f the phenomena. c) In fo rm a tio n fo r evaluatin g v u ln e ra b ility The purpose o f a vu ln e ra b ility evaluation is to uncover the relationship between the in ten sity o f phenomena and the damage inflicted or the probable losses o f goods at a specific location. An eva lu a tio n o f physical v u ln e ra b ility may be conducted using a qualitative focus (using indicators) or by em ploying a q u a n tita tiv e approach (involving vu ln e ra b ility functions). Social vu ln e ra b ility is the sum o f circum stances th a t a ffe ct population groups, and M a in te c h n ic a l re p o rt 17 TABLE 1. IN FO R M A TIO N REQUIRED FOR EVALUATING S O M E HAZARDS IN THE REGION Seismic a ctiv ity Tsunami W in d Volcanic eruption P recipitation Storm waves H is to ric a l in fo rm a H is to ric a l s e is m icity, R ecords o f flo o d s , S tu d ie s on th e fr e H is to ric a l in fo r C a ta lo g u e s, re cords s e is m ic c a ta lo g u e s h ig h w a te r levels q u e n c y and in te n m a tio n : m aps o f o f areas a ffe c te d by tio n and re cords o f f o r p a st e vents. s ity o f h u rric a n e s , flo o d in g fro m pa st pa st events. h is to g ra m s . events. w a te r levels. Landslides H is to ric a l d a ta fo r th e area o r o th e r site s w ith s im ila r c o n d itio n s . T e c to n ic and g e o lo Land su rve ys: C y c lo g e n ic area. Records fro m p lu v io G e o lo g ic a l stu d ie s C ostal b a th y m e tric S tu d y o f ph ysical g ica l stu d ie s. M ode ls c o sta l b a th y m e tric H u rric a n e g e n e ra m e tric s ta tio n s and and e s tim a te d d a stu d ie s. and g e o lo g ic a l o f rates o f m a g n itu d e c h a rts , c u rve m aps tio n , tra je c to ry and o f b o th m a x im u m tes o f o c cu rre n ce . e x ce e d a n c e . o f c o sta l areas p r o b a b ility stu d ie s. a n n u a l an d average c h a ra c te ris tic s . d a ily ra in fa ll. R isk re d u c tio n law s S eism ic and te c T o p o g ra p h y o f H y d ro g ra m s o f C la s s ific a tio n o f C yc lo n e g e n e ra tio n s p e c ific to , o r s u i t o n ic in fo rm a tio n c o s ta l areas. R e lie f a venues, d e te r vo lc a n o e s, v o lc a n ic stu d ie s. ta b le f o r th e re g io n f o r th e s u rro u n d in g an d to p o g ra p h ic a l m in a tio n o f areas e x p lo s iv ity indexes. b e in g an a lyse d ; area. S tu d ie s o f m aps fo r a ffe c te d s u s c e p tib le to flo o v io u r, v e lo c ity and ra te s o f e x c e e d e n p ro p a g a tio n v e lo c i zo nes. d in g . Top ograph y, d is ta n c e co vered. ce o f m a x im u m t y and a rriv a l tim e s level cu rve s, re lie f o f w a v e s re a ch in g o f d ra in a g e w o rks. a c c e le ra tio n s . M o d e llin g o f p o ssible la n d s lid e fo rm a tio n , b e h a th e co ast. A c c e le ra tio n Id e n tify in g and D ata fro m S u ita b le r u n o f f and W in d d ire c tio n and T h e o re tic a l stu d ie s F re q u e n c y /in te n a m p lific a tio n and s tu d y in g n a tu ra l m e te o ro lo g ic a l o b f ilte r in g m o d e ls v e lo c ity (o n ly in th e and s to rm -re la te d s ity s tu d ie s fo r tra n s fe r fu n c tio n s , o r m a n -m a d e s e rv a tio n s ta tio n s . f o r th e zo n e u n d e r case o f h a zard fro m h ig h -tid e m odels. trig g e rin g e v e n ts s p e c tra l c o e ffi d e fe n ce s f o r th e D is trib u tio n m ode ls an a lysis, s tu d ie s o f v o lc a n ic ash). c ie n ts . m itig a tio n o f o f e x tre m e va lu es. s o lid p e rm e a b ility (to rre n tia l rains, e a rth q u a k e s , etc.) ts u n a m i e ffe c ts . # constrain th e ir a b ility to take care o f themselves. Table 2 lists the general in form ation needed fo r estim ating physical and social vuln e ra b ility # countrys financial disaster risk m anagem ent.16 The in form ation th a t m ight be needed fo r making such an analysis consists o f:17 d) In fo rm a tio n fo r risk evaluation Risk evaluation consists o f determ ining the nature and extent o f said risk in order to arrive at a measure o f its potential societal consequences. Two approaches exist: (1) an analysis o f how risk factors (potential hazards or dangers, and existing exposure and vulnerabilities) interact, and (2) an analysis o f records o f past events. • e) • Extrem e event scenarios fo r perform ance evaluation The analysis o f these scenarios consists o f determ ining a critical event in which extreme demands are placed on the system o f risk and disaster management, estim ating a countrys econom ic loss and the perform ance o f the • 16 Historical in form ation on the phenomenon in question: statistics on injuries and deaths, the number o f people displaced by events w ith similar characteristics as the one proposed in the scenario. Studies on the p ro b a b ility o f occurrence o f phenom enon: occurrence rates, exceedance rates, distance covered, and both tra je c to ry and site am plification effects. Hazard maps: regionalization o f the country, m icrozonification o f cities. See th e d o c u m e n t M e to d o lo g ía de E va lu a icó n de E scena rio e x tre m o a t h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o r g .m x /ia d b - e c la c - p r o je c t/0 5 .h tm l 17 The ECLAC m e th o d o lo g y f o r c a lc u la tin g losses is a g o o d g u id e fo r id e n tify in g in fo rm a tio n t h a t is d e s ira b le in e sce n a rio stu d ie s . In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s TABLE 2. IN FO R M A TIO N FOR VULNERABILITY EVALUATION VULNERABILITY SOCIAL D is trib u tio n o f th e p o p u la tio n by u rb a n and ru ra l, sex, age g ro u p s, g e o g ra p h y and h is to ric a l g ro w th . S pa tial d is trib u tio n o f th e p rin c ip a l h u m a n s e ttle m e n ts and th e ir g ro w th ra te o v e r tim e . L o c a tio n o f h a za rd o u s in s ta lla tio n s o r a c tiv itie s . S ocia l in fra s tr u c tu r e , in c lu d in g fo r e d u c a tio n a l, h is to ric a l an d c u l tu ra l assets, re c re a tio n and s p o rts fa c ilitie s , h o u sin g and h e a lth c a re in s ta lla tio n s . F a rm , in d u s tria l and c o m m e rc ia l (in c lu d in g to u ris m ) p ro d u c tio n , its s p a tia l d is trib u tio n o v e r a p e rio d o f a y e a r (w h e n se aso nal). In fra s tr u c tu r e o f tra n s p o rta tio n an d te le c o m m u n ic a tio n s se rvice s, s u p p ly o f p o ta b le w a te r and e v a c u a tio n o f re sid u a l w a te r and so lid s , and e n e rg y (h y d ro c a rb o n s and e le c tr ic ity ) , id e n tify in g so u rc e s and s p a tia l lo c a tio n . D e v e lo p m e n t in d ic a to r s - s u c h as th e H u m a n D e v e lo p m e n t In d e x d e ve lo p e d b y th e U N D P - an d its s p a tia l d is trib u tio n in th e c o u n try u n d e r stu d y. E xisten ce an d a p p lic a tio n o f e d u c a tio n a l p ro g ra m m e s and th o s e fo r lo w e rin g th e adverse a ffe c ts o f e x tre m e n a tu ra l e v e n ts su ch as se ism ic and ts u n a m i w a rn in g system s. TABLE 3 . RISK STUDIES DESCRIPTION M a y be c o n s tru c te d on th e basis o f h is to ric a l d a ta o r th e s u p e rp o s itio n o f hazard and v u ln e ra b ility indexes. The D isa ste r Risk In d e x propo sed b y th e U n ite d N a tio n s fo r in s ta n c e s in v o lv in g e a rth q u a k e s , flo o d in g and w in d is an e x a m p le o f a re la tiv e in d e x fo r n a tio n w id e risk, c a lc u la te d on th e basis o f in fo rm a tio n and re co rd s o f losses o f g o o d s an d h u m a n lives. In th e a s s u m p tio n t h a t n a tu ra l processes an d d a m a g e g e n e ra tio n m a y be m o d e lle d as s to c h a s tic processes, co n se q u e n ce s o r losses m a y be v a lu e d in te rm s o f th e ir p r o b a b ility o f o c c u rre n c e or, a lte rn a tiv e ly , in te rm s o f e x p e c te d va lu e s and v a ria tio n s . A rig o ro u s c a lc u la tio n o f th is ra te is an e ffo r t t h a t re q u ire s a c o n s id e ra b le c o m p u ta tio n a l e ffo r t and a d e ta ile d k n o w le d g e o f S to c h a s tic h a zard and v u ln e r a b ility m ode ls, as w e ll as a s p a tia l c o rre la tio n b e tw e e n d a m a g e and losses. A n a ly s is o f s o c ie ty s g e n e ra l b e h a v io u r and p e rfo rm a n c e o f in response to an e x tre m e h y p o th e tic a l e v e n t t h a t w o u ld pose m a jo r e c o n o m ic , so cia l, e n v iro n m e n ta l o r s tra te g ic de m a nds. a / The q u e s tio n o f in d ic a to rs is d e a lt w ith to a g re a te r e x te n t in p a ra g ra p h f) b / E x tre m e -e v e n t a n a lysis is discussed in g re a te r d e ta il in p a ra g ra p h e) V u ln e ra b ility studies: v u ln e ra b ility indexes, vu ln e ra b ility function s fo r the zone and fo r the hazard. Land surveying, land office records, processed satellite photographs. M a in te c h n ic a l re p o rt Average construction value by square m eter for the various types o f structures. Location, capacity and state o f vital and critical structures (hospitals, medical attention centres, shelters, fire and police stations, theatres, dams, • • • water lines, electric power lines, electric power sta tions, oil pipelines, gas pipelines, refineries, roads, bridges and means fo r urban transportation). The distrib ution o f the population by zone, age, social status, sex, religion, etc. Possibility o f secondary effects: fires, explosions o f flam m able m aterial. Existence and m aintenance o f programmes for disaster m itigation, alarm systems, disaster drills, evacuations, etc. f) Risk and m anagem ent system perform ance indica tors A num ber o f international bodies, especially the IDB, have encouraged the use o f indicators fo r measuring the main factors related to disaster risk management as a tool fo r com paring the risk situation or performance o f the risk m anagem ent systems between countries or regions based on num erical param eters th a t are in te llig ib le to risk-related decision makers in this field, especially those engaged in financial issues. Indicators are useful fo r regional developm ental planning, especially fo r im planting the m itigation mea sures th a t should form part o f such plans. Indicators try to use a single num erical value to represent a com plex s itu a tio n dependent on num erous facto rs, some o f w hich are d iffic u lt to express th ro ugh q u a n tita tiv e parameters, in which case they should be defined based on the subjective appreciations o f evaluators. Risk in d ica to rs fo r th e Am ericas In com ponent 2 o f this project we developed a system of indicators to be applied in the countries o f Latin America and the Caribbean (IDEA, 2006) th a t is more com plete than the systems we described above. A m ethodology was prepared fo r determ ining fo u r com plex indexes derived from a diversity o f com ponents.18 In contrast to the indicators described above, th is new approach not only measures disaster risk, but also the m anage m ent perform ance and efficiency o f the countries. The procedure was applied to 12 countries (Argentina, the Dominican Republic, Jamaica, Chile, Ecuador, Mexico, 18 C ardon a, O m a r D ario . 2 0 0 5 . In d ic a to rs o f D isa s te r R isk and R isk M a n a g e m e n t. P ro g ra m m e fo r L a tin A m e ric a and th e C a rib b e a n . IDB, Special R e p o rt o f th e S u s ta in a b le D e v e lo p m e n t D e p a rtm e n t. W a s h in g to n D.C. Colombia, El Salvador, Peru, Costa Rica, Guatemala and Trinidad and Tobago). O f the five countries where this project conducted case studies, only Nicaragua was not included in the indicators project. As a way to com pen sate fo r this weakness, the case study o f th a t country was conducted using an estim ate fo r the indicators employed by th is m ethodology as readers w ill observe in the next chapter. The Disaster D e ficit Index (DDI) relates expected losses from possible catastrophic events to a countrys finan cial a b ility to cope w ith the situation. To con struct the index it is necessary to estim ate losses from a catastrophic event th a t in flicts the m axim um losses fo r a specific period o f tim e. Figure 1 shows the DDI for the 12 countries analysed o f a 100-year event. As the reader w ill note, h a lf o f these countries have an index reading above 1.0, w hich suggests th a t they lack the capacity to amass the reconstruction funds necessary fo r coping w ith such a 100-year event. The Risk M anagem ent Index (RM I) is used to gauge risk m anagem ent system performance. This is the most valuable aspect o f this m ethodology fo r the purposes o f the project objective o f this report. It is b u ilt on the sum o f fo u r indicators th a t gauge an equal num ber o f riskrelated areas o f public policy th a t in turn em ploy eight underlying indictors th a t are subjectively determined by local o ffic ia ls and specialists: Risk Id e n tifica tio n (RI), Risk Reduction (Rr ), Disaster M anagem ent (DM), and Financial Protection (FP). The results th a t appear in Figure 1 show th a t Chile, Costa Rica and Jamaica rate highest among the 12 countries studied on the RMI w hile the Dom inican Republic and Ecuador are lowest on the scale. There are s ig n ifica n t d iffic u ltie s and lim ita tio n s in defining indicators ow ing to the com plexity o f the problem and characteristics o f the various variables th a t do not lend themselves to being measured on a q u a n tita tive basis. g) ECLAC m e th odology fo r analysing econom ic losses This section offers a summarized version o f the m eth odology fo r analysing econom ic losses developed by ECLAC as w ell as tw o other m ethodologies th a t are based on th a t same approach: one to be applied in sucIn fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s F ig u re 1. DISASTER DEFICIT IN D E X (D D I) Figure 2 . RISK M A N A G E M E N T IND EX (R M I) A N D ITS COM PO NENTS 0 50 100

RI 150

RR

DM M a in te c h n ic a l re p o rt

200 FP 250 cin ct damage evaluations and the other fo r conducting retrospective appraisals. i) Fundamental features o f the ECLAC Manual. The ECLAC m ethodology fo r evaluating the socio economic im pact o f disasters has been applied w ith increasing freq uency in Latin Am erica and Caribbean countries. This m ethodology is laid o ut in a manual th a t we have updated on several occasions since it was firs t published in the decade o f the 1980s.19 The manual is structured into five parts. The first involves m ethodological and conceptual issues. The second takes up the m ethodology fo r diagnosing a disasters effects on the public (housing and human settlem ents), and on both educational and healthcare infrastructure. The th ird section deals w ith quantifying damage inflicted on energy, potable-w ater, sanitation, transportation and com m unications infrastructure. As sessing damage in each econom ic sector -a g ricu ltu re , industry, commerce and to u ris m - is the subject o f the fo u rth section. The manual concludes w ith the m eth odology fo r evaluating global disaster effects (on the environm ent, women, a recapitulation o f damage and its macroeconomic, em ploym ent and income effects). We w ill now succinctly describe the general evalu ation criteria contained in the ECLAC manual. Direct damages are those inflicted on assets th a t are im m o bilized, destroyed or damaged and on stocks including final goods, goods in process, raw m aterials, inputs and spare parts. In essence, this category consists o f damage to assets th a t occurred practically over the course o f the disaster. The main item s in this category include the to ta l or partial destruction o f physical infrastructure, buildings, installations, machinery, equipm ent, means o f tra n sp o rta tio n and storage, fu rn itu re , damage to farm land, irrigatio n works, reservoirs and the like. The destruction o f crops ready fo r harvest m ust also be assessed and included as direct damage. Direct dam age occurs practically at the m om ent o f the disaster or w ith in a few hours thereafter. Indirect damages as 19 The m o s t re c e n t v e rs io n o f th is m a n u a l can be fo u n d a t th e ECLAC w e b s ite u n d e r th e t it le H a n d b o o k fo r e s tim a tin g th e s o c io -e c o n o m ic and e n v iro n m e n ta l e ffe c ts o f d isa ste rs w ell as global and m acroeconom ic effects, in contrast, have an extended duration w hich should be estim ated at up to five years depending on past experience and the m agnitud e o f the phenom enon. In the case o f slow onset or prolonged events (meteors, droughts or the consequences o f an El Niño-Southern Oscillation), direct damages may occur over an extended period o f tim e and even be fu rth e r expanded should any in fra structure th a t had been in itia lly repaired or replaced once again be affected (such a bridges destroyed by recurring flooding). In direct damages basically consist o f production losses, a cu rta ilm e n t o f the flo w o f goods and services th a t cease to be produced or provided during the tim e extending fro m the m om ent a disaster occurs and p otentia lly lasting until the rehabilita tion and recon struction process, w hich as we have already indicated may extend over a m axim um tim e horizon o f up to five years although the greatest losses are experienced during the first tw o. In any event, calculating its effects can extend thro ughou t the period needed to partially or com pletely restore productive capacity. I ndirect damages include the greater expenditures or costs required for the production o f goods and the provision o f services owing to disaster effects as well as the revenue shortfalls arising o ut o f an im possibility or greater d iffic u lty to produce or provide them , w hich in turn w ill take the form o f m acroeconom ic effects. M acroeconom ic e ffe cts refer to the incidence o f the disaster on the behaviour o f the main economic variables. As a result, these effects reflect the reper cussions o f direct and indirect damage so they should not be added to those tallies. In some, localized events in specific zones and in larger countries, it may prove im portant to conduct this analysis at a provincial, state, departm ental or m unicipal level. The most sig nifica nt m acroeconom ic effects o f a disaster are those th a t are fe lt in Gross Domestic Prod uct levels and grow th rates as well as in the degree o f a c tiv ity in specific sectors o f the economy, the trade balance (owing to the change in export, tourism and service activities, as w ell as in im ports and payments fo r external services), in indebtedness, m onetary re serves and in both public finance and gross investment. Depending on the characteristics o f the disaster, it can In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s be im p o rta n t to estim ate secondary effe cts such as price increases and changes in both em ploym ent and household income levels. The va lu a tio n crite ria fo r assessing damage th a t occurs during a disaster may vary and cover a broad range o f situations th a t we can classify in three ca t egories: a) original value (cash value, at current prices); b) replacem ent cost (in conditions o f qu a lity and ser vices sim ilar to those prevailing prior to the disaster); c) reconstruction needs (based on determ ining how reconstruction is to be conducted and w h at im prove ments or reinforcem ent and m itiga tion measures are needed in a nticipatio n o f fu tu re events). One approach to disaster damage valuation begins by calculating the depreciated value o f lost assets (at book value). In this way it is possible to estim ate the cost o f the lost or affected assets as they were at the m om ent o f the disaster, taking into account the age o f such assets in order to calculate the use life it had left. In countries experiencing a significant in flationary process, the book value is not useful as an approxim ation o f the market value o f an asset or good. In such instances one may wish to try calculating its original value and revalue it based on the increase experienced in purchasing prices between the tim e o f a good was acquired and the year it was destroyed. However, such an exercise involves numerous com plications arising out o f the absence or lack o f re lia b ility o f the com ponents o f price indexes over an extended period o f tim e. There is another damage valuation approach th a t can be based on estim ating the replacem ent-cost value o f lost assets w hile incorporating m itiga tion factors in anticipation o f future disasters. In other words, lost assets should be valued not only in term s o f the cost o f new ones w hich w ill necessarily include considerations for any technological advances: depending on the age o f the asset in question, it is unlikely th a t the exact same product, w ith identical characteristics w ill any longer be available in the market), but also any characteristics th a t w ould make it more resistant to the im pact o f new natural phenomena o anthropogenic (m itigation). There are interm ediate criteria between these tw o extremes th a t, as we have explained earlier, are de term ined based on analytical needs, the specific char acteristics o f the assets in question, the a va ila b ility o f in fo rm a tio n when making a va luation and, to an im portant extent, the tim e th a t the valuator has for conducting such an assessment. In each case, one must consider the value o f the equipm ent th a t is fu n ctio n a lly closest to the one destroyed and whose purchase and financing are feasible. It is im portant to determ ine the difference between replacem ent costs w ith and w ith o u t m itiga tion as this w ill determ ine the countrys fin a n cia l and eventual exte rnal-credit needs. ii) Summary o f the abbreviated damage evaluation survey m ethodology.20 This m ethodology was designed to evaluate damage from frequent events o f non extreme m agnitude. It is an ab breviated variant o f the m ethodology developed by ECLAC th a t appears in the aforem entioned manual. This focus was developed based on the experience o f M exico and involves a prior e ffo rt to id e n tify the affected area and its socio-eco nomics, as w ell as to establish the support o f authorities in the affected zone, (local provincial and m unicipal governm ents, depending on the case) and o f local civil defence agencies. The field w ork requires th a t a team o f fo u r research ers (tw o specialists in socio-econom ic m atters and tw o engineers specializing in risk related issues, depending on the type o f disaster to be evaluated) travel directly to the affected area fo r a period o f three to fo u r days. The study, com plete w ith conclusions should be drawn up as a team e ffo rt w ith in roughly ten days and the presented to the corresponding authorities. Two weeks a fte r the emergency response phase has passed public officials and representatives o f the private sector should be interviewed and field visits to affected areas conducted as a way to collect inform ation on the ground. During this phase emphasis should be placed on detecting the precise causes o f the damage in each economic sector arising out o f the natural phenomenon, the intensity o f the phenomenon, its characteristics and the degree o f vu ln e ra b ility o f both the population and 20 This s e c tio n s u m m a riz e s D a n ie l B itrá n s w o rk , A b b re v ia te d da m a g e v a lu a tio n s u rv e y m e th o d o lo g y . E xisten d a to s b ib lio g ra fic o s para esta p u b lic a c ió n ? . M a in te c h n ic a l re p o rt exposed goods. It is possible to deduce from such an assessment the technical m itiga tion proposals at the heart o f the evaluation. The criteria fo r valuing damaged or destroyed assets is based on th e ir replacem ent cost including m itigation works th a t are to be included in the reconstruction or repair o f the affected economic and social infrastructure. The valuation strategy, w hich is explained in detail in the docum ent, includes effo rts prior to and during the field trip to the affected region. iii) Summary o f the retrospective evaluation o f the socioeconomic im pact o f disasters.21 In order to achieve a lo ng-term view o f the im pact o f d iffe re n t types o f disasters a recount o f th e ir effects over an extended period o f tim e is o f fundam ental im portance. Accum ulated totals and annual averages make it possible to identify the most vulnerable regions, the incidence o f the various phenomenon and the financial demands o f rehabilita tion and reconstruction. Given the prolonged period o f return o f m ost financial expenses a retrospective study are needed to d e tect and q u a n tify the effe cts o f extrem e events, w hich are those th a t make it possible to determ ine the upper lim its o f the efficiency o f a countrys risk m anagem ent system. M any problems are posed when conducting a retro spective and cum ulative evaluation o f socio-econom ic im pacts th a t extend w ell beyond those th a t arise in the course o f a post-disaster, on-site assessment. As we have already explained, a valuation on the ground and in the im m ediate wake o f a disaster prim arily involves q u a n tify in g the damage or d estruction to property. Indirect effects (losses in the production o f goods and services) are much more d iffic u lt to estim ate because the available records generally are confined to loss o f life and physical infrastructure, meaning th a t retrospec tive evaluations tend to underestim ate real economic im pacts. Such an undervaluation o f disaster effects 21 This s e c tio n s u m m a riz e s D an iel B itrá n s w o rk , E v a lu tio n R e tro sp e c tiv a del Im p a c to S o c io e c o n ó m ic o de los D esastres y c o n s id e ra c io n e s m e to d o ló g ic a s para lle v a rla a ca b o . h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o r g .m x /ia d b e c la c -p ro je c t/0 5 .h tm l also arises from the tendency to record only medium or large scale events. Once a decision is made as to the tim e span as well as the sectorial and regional breakdown one hopes to achieve, direct consultations are needed w ith officials, especially authoritie s w ith the longest service w ith the m ost relevant agencies as w ell as w ith educational in stitu tio n s international bodies, business groups, and emergency aid associations. Furthermore, bibliographic, hemerographic and internet sources should be consulted. During interview s one should ask to consult historical records. Given the diverse origin o f sources o f historical inform ation and the various evaluation criteria used, it may be necessary to make adaptations to the ECLAC Manual methodology. It may also be necessary to resolve problems w ith economic statistics so th a t accum ulated effects can be expressed in constant term s and in th a t way measure real disaster im pact over tim e. 2. INFORMATION FOR DISASTER Ris k MANAGEMENT a) N ational risk m anagem ent systems Risk management refers to the actions and policies aimed at avoiding or reducing disaster-related loss o f life, goods and in frastructure in a given country. This defin ition includes measures adopted fo r lim itin g environm ental destruction from disasters. Risk m anagem ent covers a broad spectrum o f activities the help raise public safety levels. A risk reduction strategy, therefore, should focus on managing each and every risk com ponent. A natio nal risk m anagem ent system consists o f the interaction between in stitu tio n a l actions, financial mechanisms, norms and policies. The principal task facing risk-m anagem ent decision makers is to establish an ef fective nationwide system w ith a comprehensive outlook and w hich engages levels o f both the central and local governm ents, the general public and local businesses. Disaster risk management refers to the part o f the system th a t executes actions before, during and afte r a disaster. The measures, activities and tim ing o f actions related to disaster risk management, as well as their cost-benefit in relation to expected results are decisive in choosing effective risk management strategies and policies in the context o f sustainable development. Such strategies in Latin Am erican and Caribbean countries have achieved In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s varying degrees o f development. Disaster reduction as expressed in term s such as prevention and m itigation generally loom large in political discourse if not in con crete measures. M ost disaster m anagement institu tions have concentrated on strengthening emergency response preparations, drawing up hazard maps and im plem ent ing early w arning mechanisms. The great diversity o f dem ographic density, s o c io -p o litic a l systems, levels o f developm ent and exposure to disasters o f variable intensity have led the countries o f the region to adopt d iffe re n t risk m anagem ent forms. In order to assess the efficacy o f a countrys risk management strategy one must study the organizational s tru ctu re o f disaster m anagem ent, its in s titu tio n a l developm ent and operational efficiency in preventing fu tu re effects and in conducting a rapid and e fficie nt recovery o f the population and the economy follow ing a disaster. One im portant com ponent o f such a strategy is the capacity to undertake an e fficie n t handling o f the post-disaster crisis situation. All o f the above w ill make it possible to gauge the relative im portance the governm ent o f the country in question assigns to risk m anagem ent policies. In stitu tio n a lity is a particularly im portant issue. Risk m anagem ent demands an e fficie n t organization at all levels o f national, provincial and m unicipal government. In order to be effective, public risk m anagement system m ust possess three main ch a ra cteristics: rank high enough w ith in the in stitu tio n a l organigram to assure th a t th is issue becomes a national p rio rity and th a t the measures and actions th a t are adopted are quickly and e fficie n tly im plem ented; effective inter-sectorial coordination mechanisms as the systems function ing depends on the w ill and coordinated action o f several sectors; personnel w ith the necessary tra in in g and experience fo r handling the various tasks involved in disaster m anagem ent and who have the professional com m itm en t needed to overcome the problems o f ac celerated personnel turnover th a t chronically plagued the system. The public risk m anagem ent system must attend to all m anagement issues and not ju s t the emer gency, as is freq uently the case, and have contingency plans fo r executing the main tasks. The countries o f the region have adopted diverse in stitu tio n a l form s fo r purposes o f risk m anagement and the im portance o f the subject fo r the p o litica l life o f those same countries also varies. Such diversity makes it d iffic u lt to define typologies in these coun tries recent evolution and actions. A measure o f the efficiency o f the analysis o f the results o f the d ifferent strategies over tim e can be achieved by com paring the natural phenomena th a t have taken place and th e ir socioeconom ic impact. The m ethodology fo r designing and evaluating d i saster risk m anagem ent strategies th a t Jaime Baraqui prepared fo r this programme displays some strategic risk m anagement orientations fo r rehabilitation, recon struction, prevention and m itiga tion. The m ethodology includes in s titu tio n a l, p o litica l, fin a n cia l, technical, development, investment and macroeconomic issues. Its recom m endations were developed on the basis o f more than 30 years o f ECLAC experience in the region. b) In fo rm a tio n fo r th e various phases o f disaster m anagem ent An e fficie n t handling o f a national risk m anagement strategy should include inform ation decision makers need fo r executing the various stages o f risk m anagem ent as well as th a t required by the p o tentia lly affected popu lation, and fo r inform ational media. Such in form ation should not be confined to the greatest risks associated w ith the most disastrous events. Several studies have documented th a t sm aller disasters freq uently account fo r a degree o f accum ulated losses sim ilar to th a t o f large scale events as the sm aller-scale ones tend to occur more frequently. Nevertheless, the smaller events receive considerably less a tte n tio n and docum entation as large scale disasters tend to be seen by the pubic as being o f much greater significance. Decision makers should adopt policies and measures based on risk analysis (hazards, risk exposure, vulner ability). The identificatio n, analysis and qua ntification o f probable losses should be the basis fo r instrum enting the proper measures. So it is essential th a t they wield inform ation and m ethodologies for gauging and analys ing hazards -th e ir frequency, m agnitude and localiza tio n - vu ln e ra b ility (the exposed population and assets) and the resulting risk.22 There is also an indispensable 22 L iv in g w ith Risk, a g lo b a l re v ie w o f d is a s te r re d u c tio n in itia tiv e s , In te rn a tio n a l S tra te g y f o r D isa s te r R e d u c tio n , G eneva, J u ly 2 0 04. M a in te c h n ic a l re p o rt need fo r records o f the experience and lessons drawn from the characteristics and im pact o f past disasters. For this reason it is desirable to have data banks w ith historical series. In order to determ ine w h at inform ation is needed fo r disaster m anagem ent decision-m aking it is helpful to divide m anagement issues between those in the pre disaster and post-disaster phases.23 The ideal situation is to have in place policies and programmes in keeping w ith the guidelines described in th is pub lication so as to better assure th a t actions are most effective in both phases. c) In fo rm a tio n fo r th e pre-disaster phase Among pre-disaster activities the fo llo w in g have been identified as the m ost im p o rta n t fo r assembling the inform ation necessary fo r proper risk m anagement: Prevention. This refers to activities th a t tend to avoid the adverse fro n ta l im pact o f hazards as well as o f technological, ecological and biological disas ters. Investm ents in prevention measures should be prioritized depending on social and technical feasib il ity and cost/benefit considerations. They should also be ju stifie d in relation to zones freq uently affected by disasters. W ith regard to public awareness and edu cation campaigns, prevention is aimed at reshaping a ttitu des and behaviour so as to prom ote a culture o f prevention.24 In lig h t o f those considerations, in addi tion to actions o f a s trictly physical nature, prevention includes actions fo r raising awareness as w ell as the organization, education and preparation o f civil soci ety about disaster prevention and response. This stage demands general risk inform ation and above all the need to id e n tify the most vulnerable zones as w ell as the most adverse probable scenarios. P reparation. This fa cet consists o f the activities and measurements taken ahead o f tim e to assure an effective response when a disaster hits, including early and effective w arnings and the tem porary evacuation o f threatened people and goods. For these reasons it requires the existence o f observation, forecasting and public alert systems, as well as networks fo r measuring 23 Ibid. 24 Ibid. hydro-m eteorological, geological and anthropogenic hazards. These systems require fluid com m unications mechanisms th a t can reach the most remote communities. Emergency planning. An e fficie n t m anagem ent o f a crisis produced by a natural phenomenon m ust rest on effective em ergency planning. The basis fo r such planning is a su fficie n t volum e o f inform ation to allow fo r prior and tim e ly access to the fo llo w in g resources: contingency plans fo r event scenarios w ith varying de grees o f hazard; preparations and resources set aside to attend to emergencies; evacuation plans and shelters; the assigning o f responsibilities among protagonists in the em ergency plan (especially on the level o f the armed forces and non governm ental organizations); and the existence o f funds budgeted fo r em ergency response. O ther s tra te g ic pre-disaster o rie n ta tio n s involve assuring the presence o f alternative routes o f com m unication, redundancies in the healthcare system and basic resources such as the provision o f w ater for sanitation systems. For this phase, decision makers need e fficie n t in fo rm ation systems regarding the evolution o f the phe nomenon and its consequences. It is necessary to have plans fo r launching inform ational cam paigns directed at the general public, and especially fo r those in high risk situations. Plans should anticipate rapid response fo r im plem enting se lf-prote ction measures including the production and d istrib ution o f special in form ation fo r people w ith special physical or cultural needs. It is particularly im portant to anticipate broad and tim e ly mechanisms fo r providing w ith inform ation the media, w hich is indispensable fo r raising public awareness and inform ing the public o f self-prote ction measures. M itig a tio n . This refers to structural and non struc tural measures undertaken to lim it the adverse im pact of natural and technological hazards, and those resulting from environm ental degradation25 such as: Prevention and Mitigation Works. The pre-disaster part o f a n a tio n a l stra te g y m ust include hydraulic works fo r the prevention o f flooding and drought, and vu ln e ra b ility studies regarding strategic installations and vita l lines or plans fo r th e ir im plem entation. En gineered construction demands specialized knowledge 25 Ibid. In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s and the adapting o f technologies to conform to local conditions. Special a tte n tio n should be given to riskreduction programmes for non-engineered construction (particularly s e lf-b u ilt homes), including a continuous diffusion programme providing artisanal or s e lf-b u ild ers w ith technologies appropriate to th e ir environm ent and experience. Non structural mitigation measures.These non-engineered measures th a t reduce vu ln e ra b ility to hazards include land-use planning and regulations; building codes and th e ir enforcem ent; zoning according to degree o f hazards; reforestation o f costal areas and h ill/m o u n tainsides; governm ent educational and training efforts, and the publics involvem ent in m itiga tion works. It is im portant to have a solid body o f civil defence or disaster m anagem ent norms, but it is even more im portant fo r such rules to be correctly enforced and applied. O f equal significance are land use regulations and zoning policies fo r the areas w ith the greatest degree o f vulnerability, building codes th a t contem plate safety in the face o f extraordinary natural phenomena such as earthquakes and wind, as well as properly oriented yearly and m edium -term planning. d) P ost-disaster phase Post-disaster involve attending to the emergency as well as both rehabilita tion and reconstruction processes. Emergency response. The provision, a tte ntion to or m anagement o f an emergency situation includes plans, structures and systems fo r coordinating the actions o f the governm ent w ith those o f non governm ental organizations, groups o f volunteers, civil organizations and international aid fo r responding to emergencies. It is im p o rta n t, th erefo re, to have the in fo rm a tio n necessary to draw up contingency plans th a t provide fo r and assign responsibilities to the sectors involved, evaluate em ergency needs (affected population and te rrito ry) and fa c ilita te a fluid exchange o f inform a tion between the affected population and authorities in charge o f the emergency. It is necessary to consider where finan cing fo r em ergency response w ill come fro m (central and local governm ents, in te rn a tio n a l and private aid), hum anitarian assistance, the role o f the armed forces, non governm ental organizations and groups o f volunteers, the operational characteristics o f em ergency response (tim ely evacuation o f the affected or a t-risk population, search, rescue and a tte n tio n to victim s), planning fo r and organizing shelters, assuring the ava ila b ility o f routes th a t can act as alternatives when other roads are impassable, the handling o f in-kind aid, shelter, food, and both physical and psychological help campaigns. It is im portant to be able to draw on in form ation regarding the past handling o f sim ilar contingencies, the am ount o f local and foreign resources employed and how they were used, as w ell as the regular and special budget item s (in the case th a t special funds were assigned) from the responsible bodies. R e h a b ilita tio n . R ehabilitation largely consists o f repairing in sta lla tio n s, in fra s tru c tu re and assets in general w ith o u t m odifying the principal cha ra cte r istics and respecting th e ir general in sta lla tio n , size, general design, coverage and breadth. In contrast to the reconstruction phase, m ajor studies and projects are not required. W hat is necessary is to determ ine in each instance w hether rehabilitation or reconstruction is required. This phase demands the existence o f quick evaluation systems th a t set priorities fo r the various re h abilita tion tasks such as re-establishing essential public services and productive activities including the provisioning o f potable water, electric power and the means o f com m unication, medical a tte n tio n fo r the injured, clean-up and removing debris, repair o f housing and sanitation systems, rehabilitation o f roads providing access to affected areas, financial support in the form o f soft loans to sm all-scale producers and delivering seeds to m edium -sized and large-scale farmers. It is necessary to have in place procedures fo r de term ining and obtaining financing w ith w hich to cover the need fo r funds thro ughou t the rehabilitation phase. Special a tte n tio n should be paid to describing and ana lysing rapid assessment tools26 w ith which to determine priorities and the volum e o f financial resources available for the rehabilitation o f basic services.27The same degree 26 These te c h n iq u e s s h o u ld n o t be c o n fu s e d w ith th o s e e m p lye d b y U n i te d N a tio n s a g e n cie s and so m e n a tio n a l o rg a n iz a tio n s fo r e s tim a tin g u rg e n t needs in th e th e e m e rg e n c y phase. 27 In th is re g a rd th e g o v e rn m e n t o f M e x ic o has d e ve lo p e d a to o l fo r q u ic k ly assessing needs. The A sia n D isa ste r Preparedness C e n te r (ADPC) has d e ve lo p e d th e m e th o d o lo g y DAN A, w h ic h has been used on an e x p e rim e n ta l basis b y so m e L a tin A m e ric a n c o u n trie s . M a in te c h n ic a l re p o rt o f attention should be provided to identifying the sources th a t were available fo r financing rehabilita tion during recent disasters w hether they be from public sources (owing to the special or extraordinary reassigning o f budgeted fund) or private one (in the case o f privately controlled basic services). R econstruction. When a disaster occurs, the au thorities must design a reconstruction strategy, defining priorities based on existing needs and available resources and take in to account the need to introduce proper m itig a tio n factors. During th is phase com prehensive civil works projects m ust be designed, a process th a t demands a series o f prior studies. This phase is o f major im portance owing to its economic, social, environmental and financial repercussions. Its execution should lead to fu lly restoring the publics normal living conditions as w ell as the pre-disaster econom ic and social devel opm ental dynamics o f affected region or country. This phase takes the form o f executing specific projects th a t have been properly evaluated, prioritized, harmonised, coordinated between one another and consistent w ith the am o u n t o f fin a n cia l resources available, w hich means those th a t have been fu lly program m ed and inserted in to a m edium - to long-term reconstruction program me.28 During this phase, in contrast to th a t o f rehabilitation, finished projects are needed. Civil works, fo r example, demand a series o f prior studies including those con tem plating basic engineering, geom etric and structural design, demand analysis, d e term ining the locations th a t are ideal fo r an optim al use o f investm ents and costs as w ell as in relation to demand, vu ln e ra b ility reduction needs, optim al scale and dimensions based on both current needs and those th a t are projected for the foreseeable futu re among other considerations. V u l nerability reduction is an indispensable prerequisite o f the reconstruction programme as the new installations -w hose execution w ill involve very large sum s- must be su fficie n tly protected against disasters. The program m atic orientations th a t ought to guide reconstruction programmes include, among others: the replacem ent o f physical in frastructure and o f social losses; the recovery o f productive activities th a t have been affected; re-establish a proper m anagem ent o f basins and environm ental preservation; have available the necessary human settlem ents and resettlem ents; im plem ent proper urban environm ental m anagement; reactivate the affected populations economic and social fabric and generate productive jobs. Reconstruction ac tions should also consider the conservation o f natural resources and be linked to sustainable development. 28 29 In fo rm e sobre A sp e cto s M e to d o ló g ic o s y de E strate gias, Ja im e B araqu i, d o c u m e n t f o r th e IDB/CEPAL p ro je c t, M a y 12, 2 0 0 4 . 3. INFORMATION FOR FINANCIAL DISASTER RISK M ANAGEM ENT a) In tro d u ctio n Such in form ation includes th a t w hich underpins the financial management o f disasters. As such, in its broadest acceptance it must extend to include not only inform a tion related to indirect damages and subsequent losses, but also comprehend inform ation on costs th a t m ight be incurred in the prevention and preparation phase. It must also cover data on the expenditures made during the emergency response, recovery and rehabilitation phases as well as the cost o f reconstruction investments. 29 It also extends to inform ation on instrum ents designed to cushion through risk transferences the financial effects o f disasters on the country. An analysis o f in form ation on financial allotm ents fo r such objectives offers an appreciation o f the extent to which the governm ent prioritizes prevention actions over disaster response activities. For th a t reason it is w o rth w h ile dealing separately w ith the financing o f risk-reduction a ctivitie s in the prevention phase (ex ante financing) funds allotted to em ergency response, and the rehabilita tion and reconstruction phases. By applying the ECLAC m eth odology fo r assessing the im pact o f disasters it is possible to produce inform a tion on the investm ent costs o f the rehabilitation and reconstruction phases. Such evaluations usually include the profiles o f projects needed fo r dim inishing a country or regions vuln e ra b ility to fu tu re disasters. However, ow ing to the custom ary tim in g o f these evaluations (roughly three weeks a fte r the event, es sentia lly a fte r the em ergency has passed given th a t the purposes o f this assessment is q u a ntification s for E v a lu a tio n o f In te r- A m e ric a n D e v e lo p m e n t B a n ks O p e ra tio n a l P o licy o n N a tu r a l a n d U n e x p e c te d D isasters, D R M , S e p te m b e r 2 0 0 3 , pp. 34. In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s rehabilita tion and reconstruction), em ergency related qua ntification s are overlooked. Under the ECLAC m eth odology, the cost o f attending to the em ergency based on real expenditures and donations is included under indirect disaster effects. The public sources o f inform ation fo r docum ent ing the financial handling o f disasters include internal resources (such as disaster funds, budgetary reassign ments, new taxes for generating additional revenues, soft loans used to support productive sectors and the flo w o f insurance claim payments) and external resources (the aid, loans and donations from international organiza tions and private credit sources as well as those derived from risk transferences in the form o f reinsurance and catastrophe bonds). It is useful to deal separately w ith the financing o f prevention-related risk reduction actions and o f the emergency, rehabilita tion and reconstruction phases. In both instances there tends to be a com bination, in varying proportions, o f situations in w hich: a) The central government assumes a high degree of risk either through calam ity funds or by drawing down resources from other programmes. b) In te rn a tio n a l assistance becomes the main fu n d in g source both in term s o f loans and donations. c) The private sector largely assumes the conse quences by recovering insurance or reinsurance premiums. d) A very incipient practice o f securitizing catas trophe bonds. The sources o f in form ation fo r docum enting the financial handling o f disasters are scattered and gen erally suffer from gaping holes. O f particular concern is the considerable lack o f oversight o f post-disaster activities. Inform ation on spending or the reassigning o f public spending is registered in each countrys public accounts w hile th a t o f foreign assistance is generally recorded by the central in s titu tio n in charge o f risk management. The hardest data to come by is often th a t o f insurance claim recovery. The o fficia l in stitu tio n s th a t set the operating norms o f insurance firm s tend to collect such inform ation. Decision makers m ust tu rn to m u ltip le sources o f inform ation - to w hich access is often lim ite d - for im plem enting the necessary policies. The inform ation in question includes public accounts th a t are su fficie ntly detailed as to make it possible to discern the volume o f funds applied and the redirecting o f programmes, external financing and the probable re-channelling o f loans as w ell as the extent o f insurance coverage and claim recovery once a disaster has occurred. b) Financing pre-disaster actions The countries o f the region continue to suffer from a limited am ount o f financial resources for the pre-disaster phase, but w h at is available appear to be increasingly taking the form o f programmes oriented toward prom ot ing the prevention and reduction o f disaster risk. Pre-disaster actions include the assigning o f re sources for: i) ii) iii) iv) v) vi) vii) research and activities aimed at im proving risk awareness (hazard, vulnerability and risk maps); prevention actions including public awareness; vu ln e ra b ility studies, particularly o f strategic installations; m itiga tion works; activities related to emergency-response pre parations and rehabilita tion; those a llo tte d fo r setting up early detection and w arning systems, and those oriented tow ard creating a public culture o f prevention. When a countrys national budget includes calam ity funds, w hether they be earmarked fo r emergency, reconstruction or prevention-investm ent, their effective ness w ill depend on the relationship between available resources to the risks th a t they intend to cover as well as the flu id ity o f the procedures through w hich they are paid out. A funds effectiveness is also dependent on w hich sectors are to be covered and the way in which priorities may be set for awarding funds to the population segments most vulnerable to disasters. Inform ation on the size and priorities o f such funds tend to appear in the data th a t the in stitu tio n in charge usually publishes over the internet. M a in te c h n ic a l re p o rt c) Financing p o st-disa ster actions When a disaster occurs, the emergency, rehabilitation and reconstruction phases depend to varying degrees on financing from different sources: allotm ents or transfers from the budgets o f central, provincial and m unicipal governm ents; dom estic or foreign donations; additional external finan cing or the re-channelling o f loans or lines o f credit th a t had been previously authorized; tax cuts; the issuing o f soft loans through banks and the collection o f insurance and reinsurance. In order to finance actions in response to disaster consequences it is necessary to have previously put into place mechanisms th a t provide the resources needed for covering expenses during the emergency, rehabilitation and reconstruction phases. Disasters provoke direct damages and lead to a curta iling o f the production o f goods and services. Calam ity funds are largely set aside fo r em ergency response and in some instances fo r the repair and reconstruction o f damaged or destroyed public sector infrastructure. In the countries th a t have set up such funds, they only cover direct damages except fo r agricultural damages. Several countries provide various form s o f insurance w ith which to support farm ers in the event o f disasterinduced agricultural losses, especially the least affluent sectors. Non farm inform al sectors receive v irtu a lly no support except those countries w ith programmes for housing reconstruction th a t almost always involve hiring people from among the same affected sectors. When it comes to external financing, it is im portant to distinguish between non refundable resources -m ainly d o n ations fro m fin a n cia l in s titu tio n s , governm ents and non governm ental organizations- and those th a t m ust be repaid: contingency credits from international funding agencies, the reorientation o f existing loans or new loans. Such resources include IDB and the World Bank fa c ilitie s and mechanisms, the reorientation o f previously approved loans and the re fo rm u la tio n o f active lines o f credit to meet reconstruction needs, and the rejection o f new loan requests.30 In fact, the W orld Bank and the IDB have leading sources o f post-disaster recovery and reconstruction fu n ding. The agency in 30 The In te r- A m e ric a n D e v e lo p m e n t B a n k an d th e W o rld B a n k o ffe r c o u n trie s sp e cia l c o n tin g e n c y fa c ilitie s fo r su ch in s ta n c e s as do som e s u b -re g io n a l d e v e lo p m e n t ba n ks (fo r e x a m p le , th e BCIE, CDB and CAF. charge o f risk m anagem ent can obtain inform ation on such issues from the records o f the Central Bank o f the country in question. d) Risk transference Insurance and reinsurance are among the most im portant risk transference mechanisms. They can be a good option fo r offse ttin g the financial imbalances th a t disasters in flic t on public and private finance. However, the type o f disasters this type o f coverage provides in the region is greatly lim ited by the high cost o f premiums in countries w ith a considerable incidence o f risk from natural phenomena. Any analysis o f th is subject should id e n tify and assess the extent o f penetration, cost and efficiency o f ca ta stro p h ic insurance and reinsurance covering econom ic and social in frastructure and other public and private sector assets as well as the extent to which farm production is covered. Such an exercise makes it possible to evaluate the potential fo r such risk tran sfer ence mechanisms to assume a broad role in the region. However, the necessary inform ation is often not easy to come by. Useful inform ation in this regard can be ob tained from the governmental institutions some countries have established fo r regulating insurance companies. Insurance is particularly valuable in helping w ith financial recovery fo llo w in g a disaster and fo r reducing losses from fu tu re disasters. W hile prem ium s are based on risk, insurance can encourage individuals and owners to adopt reinforcem ent or m itiga tion measures using cost-e ffectiven ess crite ria fo r low ering risk in th e ir homes and businesses. In this sense it is im portant to obtain inform ation from insurance firm s regarding the risks assumed in areas susceptible to hazards. Similarly, insurance coverage can provide additional economic incentives fo r taking such pre-em ptive action, lowering the prem ium s paid by those who invest in m itigation on th e ir property, fo r example. Seismic risk policies have become increasingly avail able in the region and some countries have made it a legal requirem ent th a t public infrastructure be covered by insurance. Such practices are less common on a lo cal level. There is considerably less coverage available fo r hydro-m eteorological risks. A certain proportion o f policies are available to th a t cover the risk o f crop In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s damage, but th e ir adm inistrative costs are so greatly inflated th a t they are affordable only to large scale agribusiness firm s. In developed countries such insur ance schemes tend to be subsidized. As we have previously indicated, the use o f such insurance and reinsurance coverage is very uncommon in the region despite the frequency o f natural disasters. This lack o f penetration is explained in large part by the aforem entioned elevated cost o f prem ium s and the lack o f in stitu tio n a l and legal developm ent required for th e ir im plem entation. The taking out o f insurance as a means to transfer the risk o f a m ajor event demands international cre d ib ility studies regarding the object o f such protection and maximum probable losses underpin ning the risk prem ium . A precise knowledge o f hazards and laws as well as adequate controls are needed in order to back up these types o f risks. Catastrophic risk policies in the region are generally lim ited to a countrys most modern sectors, raising the need fo r the public sector to assume greater respon sib ilities in financing disaster results among the least advantaged segments o f the population. Flood insurance is also scarce in the region because property located along rivers and canals fre q u e n tly suffe r flood damage, thereby d ra m a tica lly elevating the cost o f such coverage. Catastrophic risk insurance policies are also rarely available fo r m edium -sized or small businesses in non agricultural productive sectors. Catastrophic insurance coverage is even less com m only provided fo r areas such as m unicipal infrastructure, sewerage systems and modest housing. As we have already indicated, another risk transfer ence mechanism consists o f catastrophe bonds (also known as CAT bonds). These risk-linked securities tend to pay very high, lo ng-term yields except when a d i saster occurs. Investors look fo r a prem ium o f between 3% and 6% over LIBOR alm ost regardless o f the risk scenario involved. Inform ation on publicly traded CAT bonds is w idely available. 4. various m anagem ent phases demands a m ajor e ffo rt to generate and com pile inform ation, th e ir translation into useful products and transfer to the user. In the most developed countries much o f the nec essary te c h n o -scie n tific in form ation is generated by academ ic research centres and those supported by the governm ent. The least developed countries lack the means to generate all o f the necessary inform a tion, and often try to rely on inform ation produced in other countries or in studies financed and executed by in ternatio nal bodies or donors. In all such instances it is best th a t one or more local groups assemble the inform ation and prepare useful products fo r decision makers at all levels. In some countries such as Mexico, Nicaragua and El Salvador this w ork is conducted by specific centres and in others by each specific sector. Small countries can tu rn to regional in stitu tio n s th a t coordinate the studies fo r generating the necessary the inform ation and channel international technical support. CEPREDENAC and CDERA are successful examples o f such regional centres. W hatever the form , it is the responsibility o f the m anagement system to generate the conditions needed to provide the necessary inform ation, an undertaking th a t involves considerable econom ic and human re sources. International technical cooperation has greatly contributed to such e ffo rts in the countries o f the re gion, where the most d iffic u lt and taxing endeavours have proven to be managing the specialized technical centres as w ell as m onitoring and w arning systems. It is often the case th a t once the international aid th a t contributed to the creation and initial operation o f such centres and systems is w ith dra w n, they are abandoned w ith in a few short years ow ing to the resulting shortfall in necessary resources. One o f the most im portant questions when evaluating a countrys risk m anagem ent strategy is to determ ine who assumes the cost o f generating and distrib uting the in form ation needed fo r risk management. GENERATING INFORMATION FOR r is k M ANAGEMENT Providing decision makers w ith access to the necessary q u a n tity and q u a lity o f in fo rm a tio n needed fo r the M a in te c h n ic a l re p o rt # COMPARISON OF RISK M ANAGEMENT .IN THE COUNTRIES STUDIED 1 THE SOCIO-ECONOMIC CHARACTERISTICS AND IMPACT OF DISASTERS Based on the corresponding term s o f reference, five national case studies were conducted in order to identify w h at risk-related in form ation is available as well as the analytical tools governm ental in stitu tio n s have at their disposal. A t the same tim e the studies were aimed at id entifying the role o f actors th a t assume risk. This chap ter provides a com parative analysis o f the state o f risk-m anagem ent related inform ation, as well as the principal aspects o f the structure o f the m anagem ent system. This analysis is based on the five national case studies. A tabular listing o f each countrys characteristics appears in tables in Appendix 2, and the body te x t makes com parative comments. In order to provide an understanding o f each countrys situation we begin w ith a description o f the fundam ental features o f each ones socio-econom ic profile and later describe relative disaster im pact W ith the aim o f achieving a broad sample o f examples o f disaster risks and policies fo r th e ir management, five countries were chosen as being representative o f the vari ous sub-regions o f Latin America and the Caribbean th a t are exposed to high risk from d iffe re n t types o f natural and whose economies vary in size and degrees o f develop m ent: Colombia, Chile, Jamaica, M exico and Nicaragua. a) S ocio-econ om ic sta tistics Before we analyse the differences and sim ilarities in the risk-m anagem ent inform ation from the National Case Studies, we w ill o ffe r an in tro d u cto ry description o f some o f the features o f each countrys socio-econom ic profile and its relative standing in the region. We w ill then m ention disaster im pact relative to the number o f victim s and to ta l losses. M éxico stands at the high end o f the population scale w ith 106.1 m illion inhabitants and Jamaica at the low end w ith a mere 2.7 m illion. The pace o f dem o graphic grow th has been slowing in all five countries, but still varies significantly from country to country. The least populated country, has the lowest dem ographic grow th rate: 0.5%, w hich is roughly a th ird o f the re gional average (see Table 4). In contrast, the country w ith the low est econom ic and human developm ent index, Nicaragua, has the fastest pace o f dem ographic grow th (2%). M exicos grow th rate is exactly in line w ith the regional average (1.4% annually), w h ile th a t o f Co lombia is faster. In South Am erica, Chile is beginning to approach the low rates th a t Argentina and Uruguay have registered fo r quite some tim e. The urbanization process has been most acceler ated in Chile, where c ity dw ellers now account for 86.6% o f the population, w ell above the 77.6% reM a in te c h n ic a l re p o rt 33 F ig ure 3. 2 0 0 5 POPULATION OF THE FIVE COUNTRIES THOUSANDS 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 C o lo m b ia C h ile J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a Figure 4. PER CAPITA GDP IN 2 0 0 4 D O LLARS 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1 C o lo m b ia C h ile gional average. Som ewhat more than three fo u rth s o f the populations o f Colombia and M exico are urban, w hile Jamaica has the lowest degree o f urbanization among the countries studied (52.2%), follow ed very closely by Nicaragua. J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a M exico tops the list in term s o f per capita income w ith a 2004 annual average o f US$6,521.9, follow ed by Chile (US$5,903). Both o f these countries are well above the regional average (US$3,755.6), w hile Nica ragua ranks last at US$836.50. Colombia and Jamaica In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s TABLE 4. FU N D A M EN TA L FEATURES OF THE DEVELOPM ENT LEVELS REACHED BY SELECT COUNTRIES C o lo m b ia C h ile J a m a ic a M e x ic o N ic a ra g u a R e g io n a l A v e ra g e (L a tA m C a rib b e a n ) T o ta l p o p u la tio n (2 0 0 5 ) (T housand s o f p e o p le ) 46 039 16 26 7 2 651 106 147 5 483 562 046 1.7 1.1 0.5 1.4 2.0 1.4 76 .6 86 .6 52.2 76 .5 56 .9 77 .6 7.1 3.5 11.3 7 .4 31.9 9.5 2 1 3 6.4 5 9 0 3 .0 3 3 4 3 .9 6 5 2 1 .9 8 3 6 .5 3 75 5.7 0 .7 9 0 0 .8 5 9 0 .7 2 4 0.821 0 .6 9 8 0 .7 9 5 70 38 104 53 112 95.3 98 .5 n.a. 97.2 7 2 .4 Na 85 .9 92 .0 9 3 .0 c 88.1 61.5 Na 8 0 .4 8 0 .0 d 71.1 62 .9 Na P o p u la tio n g ro w th (2 0 0 0 -2 0 0 5 a n n u a l a ve ra g e ) P ercen t o f u rb a n in h a b ita n ts (As pe r c e n t o f to t a l) Illite ra c y ra te a (as pe r c e n t o f to ta l p o p u la tio n ) Per c a p ita in c o m e in 2 0 0 4 (D o lla rs) H u m a n d e v e lo p m e n t in d e x 2 0 0 4 b R an king a m o n g 17 6 c o u n trie s su rve yed E le c tric p o w e r co ve ra g e (2 0 0 4 ) (as pe r c e n t o f to ta l p o p u la tio n ) P o ta b le w a te r co ve ra g e (2 0 0 4 ) (as pe r c e n t o f to ta l p o p u la tio n ) D ra in a g e co ve ra g e (2 0 0 4 ) (as pe r c e n t o f to ta l p o p u la tio n )7 3 .6 S o u rc e s : ECLAC, S ta tis tic a l y e a rb o o k fo r L a tin A m e ric a and th e C a rib b e a n , 2 0 0 5 ; H u m a n D e v e lo p m e n t R e p o rt UNDP, 2 0 0 6 a P ercen ta ge o f p o p u la tio n 15 ye a rs and older. b This is a c o m b in e d in d e x th a t c o n te m p la te s GDP pe r in h a b ita n t, life e x p e c ta n c y a t b irth , illite ra c y rates, e d u c a tio n e n ro lm e n t a t a ll levels, a m o n th o th e r in d ic a to rs . c 2002. d 2002. also rank below average w ith the la tte r country closest to the regional median. Nicaragua reports the highest indexes fo r illiteracy (31.9%) and fo r the ava ila b ility o f basic services (elec tricity, w ater and drainage). Jamaica has a relatively high illite racy index (11.3%), and practically the same reading fo r potable w a ter and drainage services. The illite ra cy rates o f the rem aining countries are below the 9.5% regional average fo r those over the age o f 15. Chile has the lowest reading at 3.5%. The rankings o f countries on the human development indexes published by the United Nations Development Programme (UNDP) generally coincide w ith per capita income levels. The only exception is Mexico, w hich has a low er HDI reading than Chile although it has higher per capita income. For 2004 Chile ranked 38th from the top among the 144 nations included in the UNDP index w hile M exico came in 53rd. Among countries in our sim ple, M exico is fo llo w e d by Colom bia, which ranks 70th. b) Disaster im pact On average in recent years, natural disasters in Latin Am erica and the Caribbean have affected fo u r m illion M a in te c h n ic a l re p o rt F ig u re 5. DEATHS CAUSED BY N ATUR AL DISASTERS A N N U A L AVER AG ES 2500 2000 1500 1000 500 0 C o lo m b ia C h ile people in clu d in g a p p ro xim a te ly 5,000 deaths, and US$4.00 billion in losses.31 The trend toward an expand ing scale o f disaster appears to be related prim arily to dem ographic grow th and an urbanization process th a t has produced high-density populations in a t-risk areas, as w ell as a process o f developm ent th a t has increased the value o f assets in such locales. Clim ate change ap pears to be another co n trib u tin g fa cto r and one whose im pact w ill probably contribute to increasingly severe disasters in the future. W hile the am ount o f losses has tended to grow, recent evaluations suggest th a t the same cannot be said abo ut the num ber o f those killed or injured in disasters. The proportional drop in the num ber o f hu man victim s reflects the increasingly positive effe ct o f improved w arning, evacuation and rescue systems, but such progress has yet be replicated on the level o f endeavours aimed at lowering the physical vulnerability o f assets at risk and o f risk transfer mechanisms. The five coun tries chosen fo r th is study display considerably varied degrees o f econom ic and human development. A t the same tim e their societies are exposed to various types o f hazards ow ing to th e ir geographic location, physical characteristics and the uneven v u l 31 E v a lu a tio n o f In te r- A m e ric a n D e v e lo p m e n t B a n k s O p e ra tio n a l P o lic y o n N a tu r a l a n d U n e x p e c te d D isasters, D RM , S e p te m b e r 2 0 0 3 . 36 J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a nerability levels arising out o f d istrib ution inequalities as w ell as the differing degrees to w hich proper risk m anagem ent policies have been brought to bear. When considering the fo llo w in g data on the aver age incidence o f disasters in the countries analysed one should keep in mind th a t they were drawn from a variety o f sources, from d iffe re n t years and th a t they were calculated based on m ethodologies th a t were not fu lly com parable. Nevertheless, we have included them fo r purposes o f illustrating an order o f m agnitude. All o f these countries suffer from a lack o f historical series on disasters. Only in Mexico, and more recently in Nicaragua have the bases been laid fo r m aintaining a system atic recording o f the im pact o f disasters using a com mon methodology. A lack o f data tracking long-term effects lim its the v a lid ity o f the return periods necessary fo r building probabilistic models dealing w ith seismic and hydro m eteorological phenomena. The degree o f uncertainty arising out o f th is weakness also affects investm ent decisions in prevention and m itiga tion, posing an ob stacle to the realization o f co st-b enefit studies. Despite the statistical and methodological lim itations cited above, the data in Table 5 is useful fo r delineat ing w h a t we estim ate are valid trends. Note th a t the num ber o f deaths from disasters in Colombia and espeIn fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s F ig ure 6. DISASTER INDUCED DIRECT A N D INDIRECT LOSSES AV E R A G E D ISASTER IN D U C E D DIRECT A N D IN D IR E C T LOSSES 1400 1200 1000 800 600 400 1 200 0 C o lo m b ia C h ile J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a TABLE 5. S O C IO -E C O N O M IC IM PAC T OF DISASTERS IN COUNTRIES STUDIED A N D C OM PARISO N A G A IN ST THE REGIONAL AVERAGE32 (A nnu al averages) P ro m e d io C o lo m b ia C h ile J a m a ic a a M e x ic o b N ic a ra g u a p o n d e ra d o de los c in c o paísesc M u e rte s 1 926d N ú m e ro de m u e rte s p o r 1 0 0 0 h a b ita n te s 156e 18 422 370f 2 89 2 4.2 0.1 0.7 0 .4 6.7 1.6 195 196 29 1,263 143g 1 ,82 6 M o n to de las p é rd id a s d ire c ta s e in d ire c ta s (m illo n e s de d ó la re s ) P érdidas p o r h a b ita n te en d ó la re s h Pérdidas po r h a b ita n te en p o rce n ta je del PIB po r h a b ita n te a 4 12 11 12 26 10 0.2 0.2 0.3 0.2 3.1 0.2 D ata c a lc u la te d based on Table 4 .5 o f th e J a m a ic a re p o rt w h o s e so u rc e is:E M -D A T : The OFDA/CRED In te rn a tio n a l D isa s te r D ataba se; a n n u a l avera ges f o r 1 9 0 0 -2 0 0 5 . b R efers to a n n u a l a v era ges fo r 2 0 0 1 -2 0 0 5 . O w in g to th e in c id e n c e o f d isa ste rs in th is la s t year, losses w e re g re a te r th a n in th e 1 9 8 0 -2 0 0 0 h is to ric a l avera ge, e s tim a te d a t 7 0 0 m illo n d o lla rs . A n n u a l av e ra g e d e a th s, ho w e ve r, w e re s o m e w h a t h ig h e r (5 0 0 ) in th is e a rlie r pe riod. c D ata d ra w n fro m th e In te r-A m e ric a n D e v e lo p m e n t Banks O p e ra tio n a l P o licy on N a tu ra l and U n e xp e c te d D isasters, S e p te m b e r 2 0 0 3 . The n u m b e rs co rre sp o n d to e s tim a te s f o r 2001 O b ta in e d b y c o m b in in g th e n u m b e r o f a n n u a l a vera ge d e a th s fro m m a jo r d isa ste rs fo r 1 9 8 3 -1 9 9 9 and to se fro m a ll o th e r d isa ste rs fo r 1 9 7 1 -2 0 0 2 . O n ly re fe rs to d e a th s fro m se is m ic a c tiv ity c a lc u la te d as an avera ge based d a ta fo r 1 9 3 9 (1 0 .0 0 0 ), and d e a th s f o r 1 9 7 5 -2 0 0 5 , a c c o rd in g to Table 16 o f th e case s tu d y o f C hile. f 1 9 7 2 /2 0 0 1 av e ra g e based o n ly on re co rd s o f th e m a jo r d isa ste rs f o r th e p e rio d a c c o rd in g to Table 1.1 o f th e N ic a ra g u a case stud y. C a lc u la te d in th e N ic a ra g u a s tu d y as th e 1 9 7 2 - 2 0 0 0 a n n u a l a v e ra g e o f a c c u m u la te d losses (4 .0 0 0 b illo n do lla rs). C a lc u la te d based on th e 2 0 0 5 p o p u la tio n . 32 Prepared b y D .B itrá n based on n a tio n a l case s tu d ie s an d o th e r so urces. A n n u a l a v era ges w e re c a lc u la te d using d a ta fro m v a ry in g p e rio d s ta k in g in to a c c o u n t re c e n t e vents. T otal p o p u la tio n is f o r 2 0 0 5 . M a in te c h n ic a l re p o rt Fig ure 7. PER C APITA DISASTER LOSSES USD 30 25 20 15 10 5 0 C o lo m b ia C h ile J a m a ic a cially Nicaragua as a percentage o f the to ta l population are higher than those o f the other three countries and easily o utstrip the regional average. Average disaster losses per in h a b ita n t vary from a low o f 4 dollars a year in Colom bia to a high o f 26 dollars in Nicaragua. The other three countries report sim ilar averages (between 11 and 12 dollars a year per person). The w eighted average fo r the five countries is 10 dollars per inhabitant a year. W hile such losses in four M é x ic o N ic a ra g u a o f the countries fell fa r short o f accounting fo r 1 per cent o f per capita GDP, in Nicaragua they tota lle d 3.2%. c) S pecific data on disaster im pact in coun tries studied This section offers details on the statistics th a t were the basis fo r the com parative tables and figures in the preceding section. TABLE 6. M EXIC O : DISASTER V IC T IM S A N D D A M A G E 2 0 0 1 - 2 0 0 5 (M illio n s o f pesos)3 Y ea r D e a th s H y d ro G e o lo g ic a l O th e rs T o ta l T yp e o f T o ta l (m illio n s changea m e te o ro lo g ic a l o f d o lla r s ) 2001 276 2 4 1 6 .8 29.3 3 0 .0 2 476.1 9 .3 4 265.1 2002 453 10 9 5 2 .0 2.0 2 7 2 .0 11 2 2 6 .0 9 .66 1 162.1 2003 526 4 2 6 7 .8 1 2 9 0 .8 1 4 1 3 .5 6 972.1 10.79 6 4 6 .2 2004 336 714.7 0 .4 122.2 83 7.3 11.29 74.2 2005 51 8 4 5 0 9 6 .0 1.4 3 2 8 .6 4 5 4 2 6 .0 10.90 4 1 6 7.5 422 12 6 8 9 .5 2 6 4 .8 4 3 3 .2 13 3 8 7 .5 M e d ia n 2 0 0 1 -2 0 0 5 a 1 2 6 3 .0 ECLAC, M e x ic o re g io n a l o ffic e , d a ta o b ta in e d fro m th e p u b lic a tio n M é x ic o : E v o lu c ió n E co n ó m ica d u ra n te 2 0 0 5 y p e rs p e c tiv a s para 2 0 0 6 . They re fe r to a n n u a l averages. 33 D .B itrá n , based on th e CENAPRED p u b lic a tio n , C a ra c te rís tic a s e Im p a c to de lo s P rin c ip a le s d e sa s tre s o c u rrid o s en la R e p ú b lic a M e x ic a n a , V ols. 3, 4, 5, 6 y 7. In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s TABLE 7. C O LO M B IA : M A IN DISASTERS 1 9 8 3 - 1 9 9 9 34 D is a s te r Y ear E s tim a te d D a m a g e (m illio n s o f d o lla rs ) D e a th s Popayán 19 83 3 7 7 .8 28 7 A rm e r 1985 2 4 6 .0 24 442 A tra to M e d io 19 92 45 .2 26 T ie rra d e n tro 1994 150.1 1 091 C h ie f C o ffe e Area 1999 1 5 9 0 .8 1 86 2 2 4 0 9 .9 27 70 8 T otal 1 9 8 3 -1 9 9 9 TABLE 8. C O LO M BIA : ESTIMATED COST OF LOSSES A N D D A M A G E CAUSED BY LESSER DISASTERS35 (Thousands o f dollars) P e rio d T o ta l losses 1 9 7 1 -1 9 8 0 1 6 6 .4 6 6 1 9 8 1 -1 9 9 0 3 7 3 .9 2 2 1 9 9 1 -2 0 0 0 9 6 4 .5 6 2 2 0 0 1 -2 0 0 2 1 4 7 .9 4 4 1 9 7 1 -2 0 0 2 D e a th s 1 .6 5 2 .8 9 3 9 .4 7 5 TABLE 9. C O LO M B IA : S U M M A R Y OF DISASTER IM PACT (A nnu al averages) M illio n s o f d o lla rs D e a th s A n n u a l a v e ra g e m a jo r d isa ste rs (1 9 8 3 -1 9 9 9 ) 142 990 A n n u a l a v e ra g e lesser d isa ste rs (1 9 7 1 -2 0 0 2 ) 53 306 195 1.29 6 T o ta l a n n u a l avera ge 34 In fo rm a c io n so bre el R iesgo de D esastres a tra v é s de los s tu d ie s caso p ilo to , E s tu d io N a c io n a l de C o lo m b ia . 35 Ibid. M a in te c h n ic a l re p o rt 39 TABLE 10. CHILE: DIRECT LOSSES FROM EARTHQUAKES Y ea r T o ta l (U S$ m illio n s ) 19 3 9 2 7 1 6 .4 19 42 0 .7 5 19 43 25.3 19 4 6 1.69 19 4 9 3 .0 4 19 4 9 0 .22 19 53 12.8 19 53 2 .25 19 5 8 0.2 19 6 0 96 1.7 19 6 5 1 5 2 .4 19 6 6 0 .9 9 19 67 1.99 1971 4 4 6 .6 19 7 5 38 .9 19 7 5 5 .68 19 7 6 1.82 19 8 5 1639 T otal (47 ye ars) 6 011.63 A ve ra g e 127.91 TABLE 11. CHILE: RESOURCES ALLOTTED EACH YEAR BY THE AGRICULTURE M IN IS TR Y FOR EMERGENCY RESPONSE AT DECEMBER 2 0 0 3 (Thousands o f pesos*) R e g io n 1994 I 1995 21.111 1996 1997 5 1998 1999 2000 13 5 0 2 4 2002 101 931 II III 2001 2003 5 320 22 651 264 654 571 6 9 8 656 050 883 490 TO TAL 2 6 3 391 22 651 132 0 0 2 2 50 7 8 9 4 IV 822 597 2 51 0 3 2 4 2 3 3 8 2 5 6 1 989 475 6 715 28 229 V 563 288 2 21 2 2 8 9 2 5 5 5 715 5 5 801 15 8 9 7 9 VI 216 555 2 4 312 VII 5 6 0 812 2 5 719 V III 5 5 7 281 29 329 46 0 679 50 966 20 0 0 0 1 118 2 5 5 4 500 2 261 135 IX 1 2 3 0 18 4 76 0 0 0 6 826 299 4 9 607 140 082 43 0 556 52 39 3 288 776 9 2 7 70 0 1 4 1 0 371 19 0 0 2 6 5 3 7 31 8 118 9 2 0 X 993 419 42 771 427 456 45 303 XI 377 468 20 545 1 58 2 52 4 775 1 214 394 6 6 149 Est. Rain 4 0 89 2 49 0 350 3 398 40 23 94 3 87 2 2 6 1 935018 2 8 59 7 2 8 59 7 U n s p e cifie d T otal 1 508 949 112 88 2 XII RM 710 7 9 0 1 650 539 5 31 7 0 0 4 7 5 3 0 5 2 8 7 977 722 4 4 5 72 2 7 771 5 9 6 50 043 620 823 2 12 5 007 3 4 3 16 9 710 7 9 0 In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s 710 7 9 0 105 8 2 0 2 6 8 2 7 12 4 We calculate annual average from earthquakes at 127.9 m illion dollars. We can roughly estim ate th a t in 2003 dollars it would be 192 m illion dollars.36 Accum u lated resources allotted over 11 years by the A griculture M inistry fo r emergency response at 2003 prices: 26.627 m illion pesos, w hich corresponds to an annual average o f 2.439 m illion a t an average exchange rate fo r the last quarter o f 2003 o f 625 pesos per dollar.37 Annual average losses w ould to ta l 3.9 m illion dollars. i) Nicaragua. The case study o f Nicaragua con tains the fo llo w in g paragraph: N icaragua has su f fered the recurring im pact o f disasters th ro u g h o u t history. Between 1972 (the year o f the M anagua earthquake) and 2000, econom ic losses have to ta lle d a pproxim ately 4 b illio n dollars according to data from the [the N ational System fo r Disaster Preven tion, M itig a tio n and Assistance in Nicaragua] SINAPRED Executive S ecretariat (p. 5). Based on th a t figure, average annual losses were calculated a t 143 m illio n dollars. ii) Jamaica. Disaster damage appears in the fo l lowing table: # 2. INFORMATION FOR EVALUATING RISK38 The handling o f statistical in form ation regarding the occurrence o f severe natural events is generally up to state institu tions. These same bodies are also in charge o f issuing publications and inventories o f extreme events, as well as hazard, vulnerability and risk studies. Table 13 lists some o f the agencies th a t oversee such tasks. Decision makers have access to numerous catalogues o f past events as w ell as w ell as hazard maps although these tend to offer little detail on the local level. Table 14 lists some hazard, vulnerability and risk studies produced in the countries analysed along w ith the names o f the authors and targ et audience o f such reports. A ll o f these co u n trie s have made considerable headway in im proving the ava ila b ility o f in form ation on disaster risk, especially w ith regard to hazards. Very encouragingly, the m icrozonification o f seismic regions appears to have become com mon practice in m ajor cities. It is im portant to carry through w ith these e ffo rts so th a t th is type o f progress tran slates into regulations at the state and m unicipal levels such as those we have witnessed in cities such as Cali, Mexico City and Acapulco. TABLE 12. NATURAL DISASTERS IN THE COUNTRY FROM 1 9 0 0 TO 2 0 0 5 E ve nts N° o f E ve nts D e a th s T o ta l A ffe c te d D a m a g e in U S $ (th o u s a n d s ) D ro u g h t 3 0 100 0 0 0 6 000 E a rth q u a ke 1 1 200 90 0 0 0 30 000 E pide m ics Flo o d in g La ndslides W in d T o ta l 1 9 0 0 -2 0 0 5 A n n u a l average 4 46 300 0 13 767 8 9 8 712 1 262 740 1 0 0 0 23 574 1 3 2 4 161 1 7 9 3 912 45 1 854 2 4 1 3 173 3 0 9 2 65 2 0 .43 18 22 98 3 29 454 C re ated on N o v - 1 4 - 2 0 0 6 - D ata v e rs io n v 0 6 .0 6 . S ou rce : E M -D A T : The OFDA/CRED In te rn a tio n a l D isa s te r D ataba se, w w w .e m -d a t.n e t - U n iv e rs ité C a th o liq u e de Lo u va in - Brussels - B e lg iu m *E ve n ts re co rd e d in th e CRED EM -D AT. F irst E ve nt: J a n /1 9 0 0 , Last E n try: O c t/2 0 0 5 . © 2 0 0 6 CRED. 36 25 y e a rs ba sed on th e U .S. a w r a g e ra1:e of m fla ü o n of 2 % . 38 The co n s u lta n ts co n d u c te d stud ie s in keeping w ith th e te rm s o f reference and b a sic m e th o d o lo g ic a l d o c u m e n t fo r n a tio n a l case s tu d ie s t h a t can 37 CEPAL E s tu d io E c o n ó m ic o p a ra L a tin A m e ric a 2 0 0 5 . be fo u n d a t h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o r g .m x /ia d b - e c la c - p r o je c t/0 5 .h tm l. M a in te c h n ic a l re p o rt TABLE 13. SO M E SOURCES OF STATISTICAL IN FO R M A TIO N A N D THE M O N ITO R IN G OF SEVERE NATURAL EVENTS C o lo m b ia • C h ile J a m a ic a C o lo m b ia n I n s t i t u t e o f • M e te o ro lo g ic a l D ata Base G e o lo g y an d M in in g (In o f th e N a tio n a l W a te r S e rg e o m in a s) • • E n v ir o n m e n ta l S tu d ie s , O ffic e o f D is a s te r P re p a N a tio n a l D isa s te r P re ve n re d n e s s a n d E m e rg e n c y vice I n s t i t u t e o f H y d r o lo g ic a l, M e t e o r o lo g ic a l an d M anagem ent S ou th A nd ean V o lc a n o lo g ical O b s e rv a to ry (OVDAS) • M e xica n W a te r T e chno lo gy N a tio n a l H u rric a n e C e n tre In s titu te , IM TA (NH C) cal s ta tio n s in M a n iz a le s • N a tio n a l D isa s te r P reven tio n S yste m , SINAPRED • N ica ra g u a n In s titu te o f Te rr ito ria l S tu d ie s, INETER N a tio n a l M e te o r o lo g ic a l S e is m o lo g y S ervice o f th e U n ive rsid a d de C hile N e tw o r k o f m e te o r o lo g iN ic a ra g u a tio n C e n tre , CENAPRED. • R egional D isaster In fo rm a • RENADIC (a c c e le ro g ra p h itio n C e n tre (CRID) ID EA M • • M e x ic o Services cal n e tw o rk ) N a tio n a l S e is m o lo g y S e ro p e ra te d b y th e In s titu te vice , CIRES f o r E n v iro n m e n ta l S tu d ie s , S c ie n tific Research and S uIDEA. p e rio r E d u c a tio n C e n tre o f E nsenada, CICESE M e xica n G eo lo gical Service M e x ic a n in s u ra n c e c o m panies TABLE 1 4. EXAMPLES OF RISK, HAZARD A N D VULNERABILITY STUDIES IN THE REGION C o lo m b ia C h ile J a m a ic a S eism ic hazard m ap p u blished T o -s c a le g e o lo g ic a l h a z a rd b y th e S e is m ic E n g in e e rin g m aps o f th e N a tio n a l A s s o c ia tio n w ith th e p a r tic ig ic a l and M in in g S ervices S to rm h ig h - t id e G e o lo p a tio n o f In g e o m in a s and th e M e x ic o e s tim a te s G e o g ra p h ic In fo rm a tio n S ysc o n d u c te d b y th e C a rib b e a n N ic a ra g u a I s o a c c e le r a t io n te m fo r Id e n tify in g Risks, d e In s titu te fo r M e te o ro lo g y and v e lo p e d b y th e SEDESOL m aps fo r v a rio u s r e tu r n - t im e p e rio d s p repa red b y SE-SINAPRED. H y d ro lo g y U n ive rsid a d de los A nd es In te n s ity c u rv e s , m a x im u m P re p a ra tio n o f T su n a m i F lo o Flood m a p p in g th ro u g h th e H azard m aps (m a in ly se ism ic) In c o m p le te s e is m ic m ic r o in t e n s it y ta b le s , d a ily an d d in g M a p s f o r re g io n s I and W a te r R e s o u rc e A u t h o r it y g e n e ra te d a t th e N a tio n a l En z o n ific a tio n o f th e c itie s o f m o n th ly p r e c ip ita tio n m aps, V p re p a re d b y th e N a v y s (W R A) o f th e isla n d s 8 la r g in e e rin g I n s t itu te an d th e M a n a g u a and León n a tio n w id e m a p s on a reas H y d ro g ra p h ic an d O c e o n a g e st rive rs f o r re tu rn p e riods G e o -p h y s ic a l In s titu te o f th e s u b je c t to flo o d in g prepa red g ra fic S ervice (SHOA) o f 5, 10, 2 5 ,5 0 and 100 ye ars U N A M , th e M e x ic a n In s titu te (tru n k p ro je c t) o f W a te r Technology, Petróleos b y th e ID EAM M e x ic a n o s M aps produced by Inge om in as A m p lific a tio n or liq u a tio n c a l M a p s m a rk in g areas su sce p M ic ro z o n ific a tio n o f th e Fe th a t c h a rt th e th re a t o f land s c u la tio n s o f by th e U niversidad tib le to slid e s prepa red b y th e d e ra l D is tr ic t an d A c a p u lc o o f M a n a g u a p ro vid e d b y th e lid es and d e fin e th o s e areas de C h ile an d th e P o n tific ia G o v e rn m e n t D e p a rtm e n t o f t h a t fo rm p a rt o f re g u la to ry v u ln e r a b ility se rvice s o f th e w ith th e g re a te s t re la tiv e and U n ive rsid a d C a tó lic a de C hile M in in g and G e o lo g y and th e U n iv e r s id a d q u a lita tiv e th r e a t o f slides. fo r p riv a te firm s . D is a s te r S tu d ie s U n it o f th e In g e n ie ría (U N I) an d M O V IU n iv e rs ity o f th e W e s t Indies MONDO fra m e w o rk s . S eism ic v u ln e r a b ility s tu d ie s N a c io n a l de Risk in d ic a to rs fo r IDB-ECLAC S eism ic v u ln e ra b ility c o n d u c The O D P E M c o n d u c ts n o n CENAPRED R isk A tla s o ffe rs p e rfo rm e d b y th e U nive rsida d te d in 2 8 h o s p ita ls t h r o u g s tru c tu ra l v u ln e r a b ility s t u h ig h -q u a lity , n a tio n w id e risk n e ra b ility re d u c tio n , p ro je c t de M a n iz a le s as p a rt o f th e h o u t th e c o u n try as p a rt o f dies fo r th e p riv a te s e c to r as in fo rm a tio n , b u t is in c o m p le te b e tw e e n SINAPRED and th e p ilo t p ro je c t. The jo in t N a tu ra l disa ster v u l a j o i n t e n d e a v o u r b e tw e e n p a rt o f a s tra te g y to p ro m o te and lacks th e re s o lu tio n n e INETER. D e te rm in e s e c o n o m ic th e M a th e m a tic s and P h y si p re p a ra tio n and p la n n in g in cessa ry fo r loca l o r m u n ic ip a l and h u m a n losses f o r v a rio u s cal S cien ces F a c u ltie s o f th e t h a t se ctor. d e c is io n m a kin g . re tu rn - tim e lapses. U n ive rsid a d de C hile. 42 In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s TABLE 1 5. R is k IN FO R M A TIO N IN THE COUNTRIES ANALYSED C o lo m b ia C h ile J a m a ic a M e x ic o N ic a ra g u a Q u a lity and q u a n tity o f N u m e ro u s h ig h - q u a lit y M o s t o f th e s e risk s tu - Hazard studies so m e tim es Risk (p rin c ip a lly se is m ic) The c o u n try has one o f risk, ha zard and v u ln e ra - h a z a rd an d m ic r o z o n i- d ie s a re g e n e r a te d in la ck s u ita b le c o n tin u ity . s tu d y p ro je c ts are fo c u - th e m o s t a m b itio u s risk b ilit y s tu d ie s fic a tio n s tu d ie s e x is t o f u n iv e rs itie s b y a s e le c t The g e n e ra tio n o f n e w sed on th e m a in c itie s . s tu d ie s in th e re g io n . m a jo r citie s. V u ln e ra b ility fe w p e ople w h o e m b o - in f o r m a t io n is lim ite d C E N A P R E D s ris k a tla s studies c o n ta in a co n sid e - d y th e k n o w le d g e an d by th e non e x is te n c e o f p rovide s n a tio n w id e , risk ra b le v o lu m e o f a p p ro x i- s c ie n tific t r a je c to r y on a b u d g e t a llo tm e n t f o r in f o r m a t io n o f a g o o d m a te d in fo r m a tio n th e s e to p ic s . v u ln e ra b ility re d u c tio n . q u a lity . Purpose an d u s e fu ln e ss The d e ta il an d sc a le o f S tu d ie s a re g e n e r a lly T h e re a re s tu d ie s t h a t Seism ic m ic ro z o n ific a tio n o f e x is tin g s tu d ie s The p ro p o sa l f o r a n e w s tu d ie s on h a zards and p ro m p te d b y th e o c c u - prove d u s e fu l fo r im p le - stu d ie s fo r th e tw o c itie s n a tio n a l b u ild in g code in m ic r o z o n if ic a t io n a re rrence o f e x tre m e events. m e n tin g h o u s in g -re lo c a - w ith th e g re a te s t hazard cludes re cen t in fo rm a tio n s u ita b le f o r re g u la to r y tio n p ro g ra m m e s in th e (A c a p u lc o a n d M e x ic o on se is m ic hazards. pu rposes. A sk e n ish c o m m u n ity . C ity ) have been in c lu d e d in b u ild in g codes. C o n n e c tiv ity and c o rre - N o c o m m o n m e th o d o - Local in fo rm a tio n is n o t In fo rm a tio n is n o t a lw ays The risk a tla s pro vid e s a S o c ia l la t io n o f in f o r m a t io n p ro d u ce d lo g ic a l fra m e w o rk s e x is t a lw a y s c o rr e c tly s y s te - c o m p le te and m a n y t i - c o m m o n m e th o d o lo g ic a l v u ln e r a b ilit y s tu d ie s (m a p s o f so cia l fo r n a tio n a l, re giona l and m a tiz e d . There are so m e m es m ap d e ta il is in a - fra m e w o rk f o r c o n d u c - m a rg in a lity, hum an develo ca l risk s tu d ie s . is o la te d s tu d ie s o f lo ca l d e q u a te . e ffe c ts fro m tin g stu d ie s. s e is m ic lo p m e n t (HDI), and e x tre me p o ve rty indexes) o ffe r e v e n ts in s o m e o f th e v e ry s im ila r re sults. m a in c itie s . D is t r ib u t io n a n d a v a i- The in fo rm a tio n is a v a ila - T he g o v e r n m e n t d o e s A v a ila b ility is a d e q u a te I n fo r m a tio n fr o m e d u - W ith s o m e e x c e p tio n s , la b ility c a tio n a l a n d re s e a rc h v u ln e ra b ility in fo rm a tio n ble b u t v e ry disperse lit t le to d is tr ib u te v u l n e ra b ility and risk in fo r in s t i t u t i o n s is w id e ly is n o t d is trib u te d and is m a tio n a v a ila b le , can g e n e ra lly c o n fin e d to a c a d e m ic be accessed fro m t h e ir e n v iro n m e n ts . I n te r n e t p o rta ls an d is d is trib u te d f o r fre e . V ulnerability studies are generally less common and o f a lesser q u a lity than research focused on haz ards. M any vu ln e ra b ility studies are exclusively useful fo r academic purposes. There few existing risk studies in the region are lim ited by the q ua lity o f the in form a tion available and the com plexity o f the phenomena involved. Table 15 offers a com parison o f the avail a b ility and q ua lity o f risk inform ation in the countries analysed. The fo llo w in g paragraphs describe in greater de ta il some aspects o f the in form ation fo r evaluating risk by country. a) S ta tistica l in fo rm a tio n and m o n ito rin g on the occurrence o f severe natural events This section analyses the available in form ation on the disasters th a t have affected each o f the five countries. The handling o f statistical in form ation on the occur rence o f severe natural events is generally handled by state in stitu tions, w hich focus on phenomenon w ith the greatest econom ic and social im pact and generate publications and registries o f extreme events. i) Colombia. The Instituto Colombiano de Geología y Minas (Ingeominas) com piles historical inform ation on m ajor earthquakes. To th a t end, the in stitu te draws on m onitoring networks th a t are part o f projects funded by the W orld Bank. The inform ation generated is generally considered reliable thanks to m aintenance th a t includes M a in te c h n ic a l re p o rt adapting, updating and expanding the inform ation. Inquake, so fa r there is no data base w ith the historical data. W ork on such a data base began in 1999 and has geominas Departm ent o f Geological Hazards publishes historical in form ation on volcanic eruptions and bul yet to be completed. iii) Jam aica. The O ffice o f Disaster Preparedness letins on volcanic activity. The Instituto de Hidrología, and Emergency M anagem ent (ODPEM) has produced Meteorología e Estudios Ambientales, IDEAM, supplies a National Disaster Catalogue listing instances o f environmental data and inform ation nationwide. In order flood ing since the nineteenth century, but the in fo r to achieve the most detailed inform ation possible the m ation is incom plete and in some cases it is possible in stitu te operates local networks such as the Manizales to determ ine either the date or location o f the event netw ork o f m eteorological stations managed by IDEA, listed. For hurricane records it is necessary to tu rn to w hich processes in fo rm a tio n th a t com plem ents the the Florida-based National Hurricane Centre (NHC). data generated by the national network. This netw ork Their in form ation dates back to 1887, but due to im in stantly reports precipitation data fo r the city o f M an proved recording techniques the data is only reliable izales th a t is useful fo r purposes o f forecasting and the fo r events dating from 1950. Using an observation issuing o f alerts. ii) Chile. The country has a lim ited historical record period o f 105 years makes it possible to make rough o f events th a t lacks the necessary background to a l estim ates o f the occurrence rate o f hurricanes a ffe c t low fo r an evaluation o f direct and indirect economic ing the island nation. Little in fo rm a tio n is available losses on a national level. There is curre ntly a proposal regarding storm tides. iv) M exico. The Nation Disaster Prevention Centre by the Oficina Nacional de Emergencia, ONEMI, to com pile inform ation on a comprehensive basis using (Centro Nacional de Prevención de Desastres, CENAPRED), is the agency in charge o f com piling and preparing a standardized evaluation instruments, but the evaluation continues to be developed in a s trictly sectorial manner, sig nifica nt volum e o f statistical inform ation or natural an approach th a t stands in the way w ith consolidat hazards. Its inform ation is publicly available. CENAPRED ing a single instrum ent fo r com prehensively analysing has published the report Diagnóstico de Amenazas existing inform ation. e Identificación de Riesgos de Desastres en México, The Banco Nacional de Datos Meteorológicos ru n by w hich contains statistics through the year 2000 on the the Dirección Meteorológica de Chile and the Servicio im pact o f im pact o f geological, hydro-m eteorological and chem ical-sanitary phenomena, providing a com Nacional de Aguas are the official sources o f inform ation on these matters. When it comes to geological risks, the prehensive overview o f the geographical distrib ution of statistical vo lcanic-m onitorin g data fo r regions IX and hazards. Disaster hazards and risks are dealt w ith from X is generated by the Vulcanological Observatory o f the a global and regional perspective, providing general Southern Andes, OVDAS. This inform ation largely consists statistics th a t are generally seen as useful fo r assess ing the im portance o f certain basic factors, as w ell as o f seismic readings. Data on the chemical com position and analysis o f fum aroles are incom plete fo r all o f the detailed tables on the occurrence o f the various types of registered events. The greater part o f these studies and disasters th a t are based on journ alistic reports on events m onitoring station data are not public, and are only th a t occurred over the past century. The publication Impacto socioeconómico de los principales desastres made available to regional authoritie s fo r purposes o f designing prevention plans. ocurridos en México assembles inform ation from past The Servicio Sismológico de la Universidad de Chile events and estim ates o f econom ic losses since 1980. and the Red Nacional de Acelerógrafos (RENADIC) register This docum ent is based on in form ation obtained from and manage inform ation on seismic events. A lthough field visits and interview s w ith representatives from they publish some in form ation on th e ir websites, most affected sectors. The consultants all agreed th a t this o f it can only be obtained at a relatively high price. docum ent is a good catalogue but th a t it may underes Although the recording o f seismic a c tiv ity in Chile only tim a te losses due to a lack o f inform ation and a failure began in a system atic way fo llo w in g the 1906 earth to include lesser events. In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s INEGI records inform ation regarding estim ates o f o f which are in a prelim inary version by Ingeominas. deaths, the num ber o f missing persons and in fra stru c The fo u rth was prepared by the Centro de Estudios ture losses from natural disasters. Its in form ation is sobre Desastres y Riesgos a t the Universidad de los also made public. CENAPRED and the Instituto M exi Andes, CEDERI, as part o f an analysis o f the hazards cano de Tecnología del Agua (IMTA) have published the posed to the gas pipelines belonging to the com pany Atlas Climatológico de Ciclones Tropicales, a collec TRANSGAS. The seismic th re a t map o f the Ingeom i tion o f maps tracking the paths o f tropical cyclones. nas, and the Universidad de los Andes, published in the The Servicio Meteorológico Nacional has very detailed seism o-resistant norms o f 1998, divides the country statistical inform ation on the occurrence o f cyclones. into three seismic zones. This map is an updated ver The in form ation from educational and research in s titu sion o f a1983 study. tions is generally accessible and available fo r free over Regarding the level o f m eteorological hazards, the Internet. IDEAM generates intensity, duration and frequency v) Nicaragua has a systematized national data base curves as w ell as m axim um in te n sity tables, m onthly and daily pre cip ita tio n maps, and national maps o f on the countrys main disasters, which it developed in the fram ew ork o f a project coordinated by SINAPRED zones a t risk o f flood ing th a t are based on previous on the reduction o f vu ln e ra b ility to natural disasters. events. It has produced q u a lita tive maps o f local This project, w hich was im plem ented in 2003, was flood ing in the M agdalena River Basin using satel aimed at com piling all existing inform ation on events lite im agery and geom orpholic in fo rm a tio n . There th a t had occurred between 1528 and September 2003. are also studies focused on local phenomena such as U nfortunately, the project failed to obtain access to all landslides. Ingeom inas landslide hazard map id e n ti fies exposed zones in a relative and q u a lita tive m an relevant sources o f inform ation, so some o f the data m ust be revised. ner. IDEAM publishes daily q u a lita tive forecasts o f the Inform ation regarding the main historical events pro b a b ility o f landslides in the country, w ith detailed (tsunam is, seism ic and vo lca n ic events, hurricanes, reporting on the areas w ith the greatest exposure. droughts, landslides and flo o d in g ) can be found in IDEAM has produced m ethodologies fo r determ ining Amenazas Naturales de Nicaragua, published by the rainfall thresholds capable o f detona ting landslides Nicaraguan In stitu te fo r Territorial Studies (Instituto on both a national and local level. CEDERI and the Nicaragüense de Estudios Territoriales, INETER), in 2001. Observatorio Sismológico de Suroccidente, OSSO, Since th a t tim e the inform ation has yet to be updated. have also made e ffo rts to id e n tify landslide hazards in some zones. The consultants report th a t periodicals served as the best source o f inform ation on seismic events th a t occurred ii) Chile. The Servicio Nacional de Geología y M in over the past 150 years fo r the catalogue com piled in ería has geological hazard maps a t scales ranging from 1998, which suggests th a t the inform ation in the INETER 1:10000 to 1:250000. The Navys Servicio Hidrográfico catalogue o f earthquakes is not complete. y Oceanográfico, SHOA, is in charge since 1997 o f the CITSU project (preparing maps o f tsunam i induced b) Existence o f s c ie n tific hazard studies flooding on the Chilean coast), w hich has calculated In addition to com piling and storing statistical in fo r m axim um flooding expected fo r the main coastal ur m ation and records o f events, the agencies mentioned ban areas. To date they have published flooding maps above and some academic in stitu tio n s conduct m eteo fo r 28 cities located between regions I and V. This rological and geological studies th a t describe natural inform ation is a reliable scie ntific source th a t is dis tributed to regional authorities and the OREMI (Ofi phenom ena based on the ch a ra cte ristics th a t best correlate to losses. cina Regional de Emergencia) fo r purposes o f design i) Colom bia. The consultants report a list o f the ing prevention and response plans. The studies have countrys 13 main volcanoes. Eleven o f these are m oni been conducted at scales allow ing fo r proper detail tored and there q u a litative hazard maps o f four, three (1:5.000 - 1:10.000) th a t vary depending on the area M a in te c h n ic a l re p o rt studied, and w hich are com plem ented event sim ula tions a t varying frequencies. The inform ation is free but only available to public institutions. The Universidad de Chile and the Pontificia Univer sidad Católica de Chile generate hazard inform ation th a t contains calculations on am plification s and liqua tions fo r interested state and private institu tions, but is o f little use fo r making nationw ide estimates. iii) Jamaica. The most com mon studies are those o f storm tide elevation, surge and flooding. The Carib bean Institu te fo r M eteorology and Hydrology (CIMH) has conducted estim ates o f hurricane-related storm tide elevation using the TAOS model. The consultant recommends th a t these analyses be used w ith cau tion. ODPEM has also made estim ates o f storm tide elevation using the Hurrevac programme. El consul ta n t th a t conducted the case study recommends feed ing the program me more detailed inform ation on the coast line. The IDB is giving support to the production o f flood maps o f storm induced tides fo r the cities o f Kingston and Portmore. Since 1985, the governm ent o f Jamaica has im ple mented the flood m apping project through its W ater Resource A u th o rity (WRA). Plans o riginally called for the production o f flood maps fo r the countrys eight main rivers w ith return periods o f 5, 10, 25, 50 and 100 years, but the project has fallen short o f th a t goal. A lack o f seismic risk in form ation is trou bling in lig h t o f the hazard o f a seven-point m agnitude quake con tem plated fo r the m etropolitan area o f Kingston. The Mines and Geology Division o f the M inistry o f M ining and Energy along w ith the University o f the West In dies U nit fo r Disaster Studies have developed maps o f the zones exposed to landslides. These maps provide qua litative in form ation and have served tow ard the successful im plem entation o f the housing relocation programme fo r the com m unity o f Askenish. iv) M exico. The Social Development M inistry (SEDESOL) and the Council on M ineral Resources (COREMI) published a Guía M etodológica para la Elabo ración de Atlas de Amenazas Naturales en Zonas Urba nas (Identificación y Zonificación) 2004, th a t sets down the basic procedures fo r com piling the available in fo r m ation on natural hazards and risks related to urban areas. This guide serves as a starting point fo r preparing atlases o f natural hazards in cities as it offers the bases fo r identifying and zoning hazards. SEDESOL is w ork ing to integrate a Sistema de Información Geográfica para la Identificación de Riesgos (SIGIR). The firs t leg o f th is project includes the production o f 50 Atlases fo r hazard detection and charting potential hazards in cities w ith more than 50,000 inhabitants. This system constitutes a homogenous and perm anently accessible cartographic and inform ational platform . The docum ent Guía Básica para la Elaboración de Atlas Estatales y Municipales de Amenazas y Riesgoï serves as a guide fo r the execution and im plem enta tion o f the national risk atlas project, which was con ceived o f as a strategic tool fo r integrating in form ation risks and hazards on a state and m unicipal level using a homogeneous, dynam ic and transparent inform ational platform . M uch o f the basic in form ation used in pre paring the hazard maps (principally seismic) was gen erated by the Instituto de Ingeniería and the UNAMs Instituto de Geofísica, and to a lesser extent, the In stituto Mexicano de Tecnología del Agua and Pemex. The Federal Electricity Commission prepared a map o f seismic hazard in M exico fo r its M anual de Construc ción de Obras Civiles. A lthough this manual lacks any legal v a lid ity fo r other types o f building, is tends to be used as a reference source. v) N icaragua. In the docum ent Amenazas N atu rales de Nicaragua, INETER rates the hazards o f each m unicipality on a scale o f 0 to 10. This te x t is the result o f a qualitative evaluation based on existing inform a tion, series o f historical, m eteorological and hydrologi cal data and the criteria o f specialists. Precursors o f seismic zonification in Nicaragua can be found in the study Zonificación Sísmica Preliminar de Nicaragua y Microzonificación Sísmica para Posoltega-Quezalguaque (2001), developed by M OVIMONDO-ECHO. This study includes isoacceleration maps o f rock plinth on a national level based on the analysis o f seven seism ogenerator sources. ES-SINAPRED re cently coordinated the preparation o f seism icity maps consisting o f isoacceleration curves fo r various return periods, considering 16 seismic sources, which marks an im provem ent in the q u a lity o f the results, which were used in drawing up a proposed building code for the country. In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s c) In fo rm a tio n on m icro zo n ifica tio n and local e ffe cts Local topographical, geological and geo-technical con ditions and other factors th a t m odify the intensities contem plated in nationw ide studies are considered in the m icrozonification studies o f the region. i) Colom bia. Seismic m icrozonification maps have been made fo r ten cities (including Cali and Bogotá) and tw o studies are currently underway. Consultants report th a t the m ethodology is m eticulously applied in each stage o f the Bogotá study. Proper uncertainty factors were chosen, thereby making fo r coherent re sults, whose resolution is fine fo r regulatory purposes. The Cali study is aimed at setting up a local code for seism ic-resistant buildings. Seismic hazard in the city o f M anizales has been captured in interactive softw are th a t is su fficie n tly flexible fo r estim ating seismic inten sity fo r various return periods and w ith a resolution o f approxim ately 1:5000. As fo r other hazards, Colombia has a g e o -techni cal zonification fo r liquation fo r the urban centre o f Tumaco th a t was developed by INGEOMINAS, OSSO, the Navy and the Centro de Control de Contaminación del Pacífico. ii) Chile. The m unicipalities are good sources o f local inform ation as they govern the communes, the level at w hich one can find the greatest volum e o f inform ation and w ith the greatest detail. However, much o f this in fo rm a tio n is not corre ctly system atized and there are clear deficiencies in the records th a t are easiest to access. Isolated studies on the local effects o f seismic events exist fo r some o f the main cities. iii) Jamaica. On the level o f seismic hazard, most housing in Kingston is located in alluvial deposit zones, whose organic soil heightens risk. The building code does not contemplate possible site effects for the various areas o f the city and assigns a constant value fo r m aximum seismic acceleration (0.4g) fo r the entire city. iv) M exico. The m icrozonification o f M exico City in the Federal Districts building code defines the seismic strengths th a t buildings m ust incorporate. Academic m icrozonification studies exist fo r other m ajor cities, but w ith the exception o f Acapulco, none is used as the basis fo r building codes. The m icrozonification o f seismic regions appears to have become com monplace in major cities, an encouraging developm ent from a technical standpoint. However, the authorities apparently need to take greater interest in the results o f such studies and convert them in to state and m unicipal regulations. v) Nicaragua. A lack o f com m unication between prevention au th o ritie s and the scie n tific com m unity dedicated to risk evaluation is reported as being the main reason th a t seismic m icrozonification studies o f the cities o f Managua and León have yet to be completed. The hazard o f flooding has been dealt w ith on a local basis because a ffe c ta tio n areas are re latively small compared to the scale o f other events. For example, COSUDE has promoted hazard studies in 26 m unicipali ties w ith in the Central M acro region th a t determined th a t most exposed structures consisted o f bridges and housing dispersed and agglom erated between tow ns and urban centres. d) In fo rm a tio n on v u ln e ra b ility This section analyses the in fo rm a tio n available fo r identifying the physical, social, econom ic and financial vu ln e ra b ility o f the countries under study. i) Colom bia. The consultants expressed th e ir con cerns th a t in frastructure is highly vulnerable due to the absence o f seismic resistance codes prior to 1984, the great m igration o f the rural population in to urban centres and the extent o f extrem e poverty. Using hous ing statistics, they estim ated th a t 81% o f buildings are highly vulnerable, but one should keep in mind th a t this conclusion is based on in form ation th a t contains m any rough a p p ro xim a tio n s and assum ptions. The vu ln e ra b ility index (PVI) developed by the Universidad de M anizales fo r IDB-IDEA has been applied in alm ost all o f the countrys departm ents. There are nationw ide q u a litative physical vu ln e ra b ility studies and research on social vu ln e ra b ility based on risk perception studies fo r the Pacific coastal regions. Another study o f interest is th a t o f the Departamento Nacional de Estadística (DANE), calculating the index o f unsatisfied basic needs for all o f the countrys m unicipalities. Inform ation on the exposed population and risk zones is handled by DANE, the housing system and MAVDTs housing departm ent. The property registry offices and DANE have inform a tion on un it land prices and data on where building has taken place. The M inistry o f Agriculture has inform ation M a in te c h n ic a l re p o rt systems on farm ed land th a t is broken down by crop type. W ork is underway on an inventory o f governm ent buildings, but th a t inform ation does not include v u l nerability data. As fo r the vu ln e ra b ility o f critical and basic infrastructure, the existing vu ln e ra b ility studies on hospital in frastructure have not been w ell received when it has come tim e to im plem ent projects. ii) Chile. The consultants say th a t most research on vu ln e ra b ility id developed by universities, thereby restricting its a va ila b ility and use in decision making. Few government agencies even have vulnerability studies o f th e ir own infrastructure. The Public Works M inistrys Departm ent o f Roads and the Healthcare M inistry have vu ln e ra b ility studies o f hospitals. It was not possible to determ ine the degree o f detail and scope o f studies on road and street infrastructure as they are produced by regional offices and the national m inistry has no office fo r com piling such inform ation. Research on hospital in frastructure was developed as part o f a study on the seismic vu ln e ra b ility o f 28 hospitals in the country by the Departm ent o f Physical Sciences and M athem atics at the Universidad de Chile. The results o f these studies are not public. Social vulnerability inform ation is lim ited to readings o f poverty levels. iii) Jamaica. One ODPEM strategy is to prom ote vu ln e ra b ility studies, but a lack o f funds fo r reducing the vu ln e ra b ility o f structures suggests we cannot ex pect im provem ents on this level. ODPEM conducts non structural vu ln e ra b ility studies fo r the private sector as part o f its strategy to prom ote business preparation and planning. The consultants concluded th a t housing is highly vulnerable to earthquakes because building codes go largely ignored and there is a local custom o f building ve rtica lly in the absence o f technical supervision. iv) M exico. Physical vulnerability studies are largely conducted by universities and alm ost all o f th e ir results are confined to academic circles. One exception is an infrastructure vulnerability study by UNAMs Instituto de Ingeniería fo r the countrys insurance industry. SAGARPA has an evaluatio n program regarding the M exicos vu ln e ra b ility in making w ater available fo r production. CENAPRED has produced a basic guide fo r preparing state and m unicipal hazards and risk atlases th a t has tw o chapters on conducting q u a litative studies o f physical and social vulnerability. It contains proper proposals but we w ill have to w a it to see how w ell they w ork in practice. M exico Citys General Office fo r Civil Defence has undertaken a General Civil Defence Program for the Federal D istrict th a t includes vu ln e ra b ility and risk studies and identifies the citys main vu ln e ra b ility fa c tors: accelerated dem ographic grow th, great m igratory currents th a t lead to high population density, a lack o f com pliance w ith existing laws and regulations as well as an inadequate m anagem ent o f risk, environm ental contam ination and o f land. Despite the expectations generated by the programme, the evaluations failed to detect results. v) Nicaragua. It is also the case in this country th a t vu ln e ra b ility studies are largely confined to academic circles and are q u a lita tive in nature, w hich helps to explain w hy they have scant impact. Two exceptions are the study on seismic vulnerability in Managua, and on the tow ns o f Quezalguaque and Posoltega by the Universidad Nacional de Ingeniería (UNI) and MOVIMONDO. The first one projects vuln e ra b ility function s and the second has produced index-based vu ln e ra b ility maps. As fo r social vulnerability, maps exist w ith indexes for social m arginality, the Human Development Index (HDI) and extrem e poverty. One m ight superficially observe th a t all maps are similar. One situation th a t m ight be shared by all o f the countries o f the region is th a t the poorest sectors o f the population tend to change their natural environm ent fo r the worst, thereby heightening potential hazards. e) Risk in fo rm a tio n Now we w ill analyse the existence and v a lid ity o f risk studies th a t were based on index calculations or on estim ates o f econom ic losses fo r given return periods th a t were conducted by interested com panies or in stitutions. i) Colom bia. One o f the nationw ide studies is a calculation o f risk indicators made by the Universidad de Manizales fo r IDB-ECLAC as part o f the p ilo t project. Four indexes were calculated: Disaster D eficit Index (DDI), Local Disaster Index (LDI), Prevalent V ulnerabil ity Index (PVI) and the Risk M anagem ent Index (RMI). The research drew on the most recent inform ation on am ounts exposed as w ell as hazard and vu ln e rability in fo rm a tio n th a t had been properly scaled fo r the In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s phenomenon analysed. The results may be consulted free o f charge a t the Universidad de Manizales website, which also provides to results o f sim ilar studies fo r other countries, including those analysed in this report. The study Definición de la Responsabilidad del Estado, su exposición ante desastres naturales y el diseño de los mecanismos para la cobertura de los Riesgos Residuales del Estado analyses the responsibility o f the state in the stages o f response, rehabilita tion and reconstruc tion fo llo w in g a disaster. A study o f local risk th a t is unique to the region is an estim ate o f the im pact on the grow th and ta x receipts o f Bogotá th a t was conducted by the m unicipalitys Finance M inistry, the DPAE, and the M in istry on the Environm ent, Housing and Territo rial Development w ith the support o f the W orld Bank. The study estim ates the econom ic im pact on the city o f differing seismic scenarios and return periods and establishes the bases fo r an e fficie n t risk transference policy fo r public and private buildings. The consultants concluded th a t com plete and reli able risk studies are the exception, a weakness blamed on the lack o f com mon m ethodological fram ew orks on the national, regional and local levels as well as the extent to w hich inform ation is disperse. ii) Chile. Risk and vu ln e ra b ility research is largely conducted in universities, assembling in form ation in a range o f studies. M ost o f these research projects are conducted by a small num ber o f individuals who are best inform ed and the most scie ntifically prepared on this topic. Such studies are reportedly m otivated by the occurrence o f extrem e events. L ittle in fo rm a tio n on risk and vu ln e ra b ility is distributed by the state as the inform ation used fo r such research is not free, thereby lim itin g its use. iii) Jamaica. The study reported an urgent need for q u a ntita tive risk studies fo r decision-m aking purposes, especially in the case o f essential infrastructure and vital lines. This request is accompanied by a recommendation to budget more funds fo r conducting such studies. iv) M exico. Risk studies in M exico are focused on the m ajor cities and prim arily on seismic phenomena, a longstanding academic tra d itio n in this coun try th a t has produced in form ation in greater quantities and o f superior q u a lity than in the case o f other hazards. One example is the risk map fo r the greater m etropolitan area o f the Federal District, w hich was produced fo r the Federal Districts Office o f Environmental Protection and Zoning. The results are highly accessible. CENAPRED provides nationw ide risk in form ation o f a high quality, but its risk atlas is incom plete and it lacks the resolu tion needed fo r local decision making. Other risk studies (seismic, landslides, volcanic) have been conducted for the cities o f Tijuana, Puerto Vallarta, Ensenada, Puebla and Colima, but their results have not been fu lly exploited as the form o f th e ir publication (generally as graduation theses) means th a t they are not w idely distributed on a national level. Other studies are done specifically on behalf o f public or private in stitu tio n s and th e ir results are also not broadly available to those interested in risk m anagem ent decision-m aking. ECLAC published the study on Crecimiento agro pecuario, TLCAN, capital humano y gestión del riesgo 2 0 0 6 w ith a focus on the risk evaluation w ith po te n tia l im plications fo r p roductivity and management capabilities, and w ith special emphasis on its im pact on low income producers. SEDESOL develops an atlas o f natural risks in cities and m unicipalities fo r purposes o f im plem enting disaster prevention strategies. v) N icaragua. The project La reducción en la vul nerabilidad ante desastres naturales, by SI NAPRED and INETER, is a risk study th a t determ ines econom ic and human losses by event and w ith varying return periods. Along w ith the Colombias study o f losses, it is one o f the most am bitious risk studies in the region. A less am bitious project funded by the countrys insurance industry consisted o f a vu ln e ra b ility and risk evaluation study fo r five insurance firm s. The study determined seismic thre at in Managua using the proba b ilistic method fo r a 100 year return period. f) In fo rm a tio n in dica tors Indicators RI1, RI2, RI3, RI4, RI5 and RI6 developed in the second com ponent o f this project are useful for measuring a countrys capacity fo r satisfying the risk in form ation needs o f decision makers and society in general. These indicators provide a qualitative evaluation and provided ratings o f low, incipient, appreciable, notable, and optim um . Combined these indicators comprise the RMIri risk sub index, which employs three additional M a in te c h n ic a l re p o rt F ig ure 8. CO M PAR ISO N OF R M I r RMIr , 70 60 50 40 30 20 10 0 C o lo m b ia C h ile sub indexes fo r estim ating the Risk M anagem ent Index (RMI), w hich gauges the perform ance o f a countrys m anagem ent system. i) Colom bia. Progress achieved in risk inform ation generation are reflected in indicators RI1 and RI3, which are related to the system atic recording o f disasters and losses as w ell as evaluation and mapping o f hazards. These indicators clim bed from in cipient to notable for the period 1980-2003. A t the same tim e progress was achieved in the countrys m onitoring and forecasting perform ance (RI2) and in both v u ln e ra b ility and risk evaluation (RI4), which climbed from low to appreciable. Overall, the RMI ri rose from 7.66 to 40.31 in 23 years, w hich marks a considerable im provem ent. The cities th a t achieved the highest RMI ri levels are Bogotá and M anizales w ith readings above 65. ii) Chile. The RM I ri rose d ra m atically from 9.9 to 59.9 between 1985 and 2003. The in d ica to r w ith the sharpest increase was on risk m anagem ent tra in in g and education. Hazard inventory and m onitorin g in dicators (RI1 and RI2) also achieved notable levels by 2003. 50 J a m a ic a M e x ic o N ic a ra g u a iii) Jamaica. The RMI ri slow ly rose from 12.74 in 2003 to 63.04 in 2005. The im provem ents achieved in indicators has been impressive, especially the RI5 (public inform ation and com m unity training), w ith an optim um rating in 2003. O ther high in dicator readings were achieved on the level o f disaster inventory, hazard m onitoring and risk trainin g and education. iv) M exico. The RMIri sub index rose from 36.8 in 1985 to 57.4 in 2006 w ith dram atic gains registered between 1995 and 2000. This im provem ent was led by the countrys hazard m onitoring and forecasting per form ance (RI2) clim bing from appreciable to notable, which weighed significantly in the overall reading. Public inform ation and com m unity participation (RI5) moved from low to incipient. Although vu ln e ra b ility and risk evaluation rose only from moved from low to incipient, it had little im pact on the countrys RMI ri because it was assigned a very lim ited w eighting. iv) N icaragua. Risk id e n tific a tio n indicators re bounded between 1985 and 2005. A lthough on average they continue to rate as in cipient on average, progress is notable especially on the level o f disaster inventory In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s and m onitoring and hazard mapping. The RMI ri index rose from 4.56 to 36.40 during th is period. Figure 8 shows the RMIR arrived at in com ponent I 2 o f th is program me.39 These index readings generally proved to be positive and have improved over tim e. One should keep in mind, however, th a t the relative results between countries are not entirely comparable w ith the q u a lita tive and q u a n tita tive evaluations consultants made o f available risk inform ation in the case studies. The use o f subjective indicators th a t depend on the ju dgem ent o f the evaluator in obtaining RMIs appears to be the main fa cto r underpinning this discrepancy. g) Com parison o f extrem e scenarios in re la tio n to risk in fo rm a tio n For each country case study an analysis was made o f extreme event scenarios.40 We w ill now com m ent on the principal results o f those exercises and the extent to which the risk in form ation employed is applicable and useful. Appendix 1 contains a list o f the prim ary sources o f in form ation th a t were reported. The know l edge and criteria o f local consultants played a very im portant role when it came tim e to determ ine factors or fill in gaps in the in form ation in order to arrive at the desired results. The choice o f critical scenario was based prim arily on an analysis o f the records o f historical events and knowledge o f the natural phenomena th a t threaten the population centres where much o f the countries population and in fra stru c tu re are concentrated. No e ffo rt was made to determ ine the probability o f occur rence or the frequency o f reoccurrence and hyp o th e ti cal scenarios. An event chosen on an unrealistic basis (excessively conservative or not conservative) could lead to a false appreciation o f the perform ance o f disaster risk management. In a sim ilar manner, cross comparisons o f the results o f scenarios contem plated fo r the various countries studied could produce false comparisons largely due to differences in the scenario criteria th a t were chosen. 39 D is a s te r R isk and M a n a g e m e n t In d ic a to rs P ro g ra m : IA D B -E C LA C C 40 P ro je ct c o n s u lta n ts c o n d u c te d th e ir an a lysis using th e fra m e w o rk d e fi IDEA, M a n iz a le s , C o lo m b ia , A p ril 2 0 0 4 . ned in th e d o c u m e n t E v a lu a c ió n de E scenario E x tre m o h t t p : // w w w 3 . ce p a l.o rg .m x Seismic events have produced severe disasters in all five countries. The seismic events proposed fo r the studies were seen as affe cting the countries capital cities except in Chile. Hurricanes have led to considerable losses in the recent history o f Jamaica, M exico and Nicaragua so they were designated critical events fo r those three countries. Floods were included as a critical event only in Colombia. Hazard inform ation, especially o f a seismic nature, was found to be properly presented, scaled and available. The greatest weaknesses are apparent on the level o f inform ation regarding physical vu ln e ra b ility to hur ricanes. In Jamaica and Nicaragua it was necessary to draw on the criteria and experience o f the consultants to determ ine the extent o f such vulnerability. Vulner a b ility to seism ic events was determ ined based on existing studies The estim ates on am ounts and numbers o f people exposed to risk th a t appear in the case studies were based on reliable in form ation to which access was free except in some instance in Chile. The ch ie f problem reported during th is phase o f the analysis was a paucity o f detail in the available inform ation fo r purposes o f estim ating losses. For example, there was a lack o f data regarding construction materials and a tendency to underestimate the cadastral appraisals o f infrastructure. Nicaragua reportedly suffered from a lack o f econom ic indicators fo r the regions affected by the postulated event There were also reports o f a lack o f in form ation fo r calculating the num ber o f people affected by other collateral effects o f the disaster (clim ate effects, lack o f medical a tte n tio n , fires, containm ent actions and post disaster psychological traum a). We w ill now summarize the seismic-scenarios by country.4 1 i) Colom bia. The consultants decided to conduct a study o f a seismic event due to the existence o f c it ies w ith m ajor population concentrations and many buildings in high and medium seism icity zones w ith low levels o f earthquake resistance. It also analysed a flooding event as th a t is the type o f disaster most freq uently experienced in Colombia. Seismic risk in41 Los d o c u m e n to s de th e case s tu d ie s se e n c u e n tra n en h t t p : // w w w 3 . c e p a l.o rg .m x /ia d b -e c la c -p ro je c t/0 5 .h tm l M a in te c h n ic a l re p o rt form ation from the seismic norm map o f 1998, which offers a q u a litative hazard zonification, was used for the firs t phase o f the analysis. Also used fo r estim at ing the m axim um acceleration o f land w ith in the city fo r various return periods was the study o f seismic th re a t to the coun try conducted by the Association for Seismic Engineering (1996). In the case o f flooding, consultants used the IDEAM National Flooding Map, w hich despite its very lim ited resolution and failure to specify a period o f return is more reliable than local flooding studies, w hich share no unified system and are not always available. For purposes o f the analysis, it was assumed th a t the flooding map corresponded to a 500-year return period. Seismic m icrozonification studies o f eight o f the cities analysed, including Bogotá and M edellin, used extreme scenario analyses. It proved impossible to de term ine local effects in the analysis o f flooding owing to a lack o f resolution and the extent o f the flooding analysed. Inform ation on the exposed population was drawn from the 2005 census and DANE projections. Estimates o f exposed costs and construction areas were made using cadastral, land registry and crop data and w ith risk studies th a t were conducted on behalf o f the Agencia Colombiana de Cooperación Internacio nal (ACCI), the Departamento Nacional de Planeación (DNP), the W orld Bank, and the IDB. However, armed w ith the knowledge th a t properties are often assessed below th e ir replacem ent cost, the valuations provided by the ta x office are m ultiplied by tw o in order to pro duce a more realistic estim ate. For the flooding sce nario, the data on crop area was taken from IDEAM, the M inistry o f A griculture and Ingeominas. Inform ation regarding the seismic vu ln e rability o f the various types o f structures considered was ob tained through a com bination recorded observations o f how structures performed in past events, vibrating table tests and analytical models on non linear struc tura l behaviour by type o f engineering. The replace m ent value fo r each type o f in frastructure was calcu lated using average reference values (as in the case o f road and canal infrastructure), and in other instances em ploying o fficia l values such as those provided by the Housing and Urban Development M inistry in its Table o f Construction U nit Cost Per Square Meter. The consultants reported th a t they were unable to produce a reliable calculation o f the num ber o f people affected by lateral effects (clim atic, lack o f medical a t tention, fires, content action and post-disaster psycho logical effects) due to a lack o f local and international inform ation. The calculation o f losses to critical structures and those essential to com m unity a tte n tio n (fire and police stations, schools, healthcare centres, tra n sit fa cilitie s and public offices), fo r a return period o f 500 years was achieved using the studies Estrategia de transferencia, retención y mitigación del riesgo sísmico en edifica ciones indispensables de atención a la comunidad del Distrito Capital de Bogotá (CEDERI, 2005), Estimación de pérdidas económicas para diferentes escenarios de riesgo en edificaciones publicas y privadas en Bogotá and Análisis económico del riesgo residual del Distrito Capital de Bogotá by ERN Colom bia fo r the D istrict Finance M inistry, FONADE and the W orld Bank. The results o f these studies were based on both qua litative and subjective parameters, possibly making it necessary to conduct deeper studies on the behaviour o f these buildings. ii) Chile. Chile is a country w ith very high levels o f seismic a ctivity and the quake th a t released the greatest am ount o f energy was recorded on its coasts. The quakes o f 1939 and 1960 are the disasters th a t provoked the greatest human and economic losses in the country while the disasters o f the past 30 years have not generated m ajor losses. The Chilean case study a ttrib u te s these low levels to the lessons learned by the com m unity in the quakes th a t occurred between 1922 and 1960. The m eteorological phenomenon affecting sm aller regions have not penetrated the collective memory in the same w ay as m a jo r-im p a ct events probably because they have had lesser consequences. The case study chose tw o seismic events, one a m agnitude 8.5 event 25km o ff the coast o f the Bernardo OHiggins and M aule re gions, where a seismic fa u lt line is located. The quake was estim ated to be approxim ately a 500-years event. The M ercalli intensity readings were calculated fo r each comuna based on a 1996 study by M orales and Sapaj. Calibrated fre q u e n cy-in te n sity curves were used for the regions subduction earthquakes based on 1980 inform ation. The affected area o f the firs t scenario is a In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s zone w ith a low density o f population, infrastructure and economic a c tiv ity as it accounts fo r a mere 8.2% o f the countrys GDP and 11% o f its population. The analysis considered local effects on the most populated cities in the region: Talca, Curicó, M olina, Linares, San Javier, Parral, Cauquenes and San Clemente. The land registry and population inform ation used to estim ate exposure is incom plete and private parties m ust pay to use it. N either can in form ation on industry and commerce be accessed fo r free, nor does it contain data useful fo r estim ating losses incurred during the events. Inform ation on education and hospitals is free but lacks data on the building m aterials fo r predicting structural damage. Inform ation available on the amounts and population exposed was obtained after the event as part o f the tasks assigned to the bodies th a t intervened in the emergency. Private sector in fo rm a tio n is not available owing to confid entiality and business-strategy concerns. Inform ation on irrigatio n canals is available at the Public W orks M inistrys Catastro de Usuarios at the Dirección General de Aguas. The method fo r evaluating damage to individuals consisted o f finding the qualitative level o f habitational damage. This method has been tested w ith satisfactory results on quakes in the region. The num ber o f housing units th a t would be le ft uninhabitable fo llo w in g the event was estim ated using in form ation form the INE N ational Population and Housing Census (2002). iii) Jamaica. Historical evidence, especially fo r the past tw o decades, shows the countrys high vulnerability to hurricanes. However, seismic risk is no lesser a threat as evidenced by the 1962 earthquake th a t destroyed the c ity o f Port Royal, w hich was then the com mercial capita l o f the country. Based on these records tw o scenarios were analysed: a quake w ith a m agnitude o f between 6.5 and 7 on the W agw ater fa u lt, and a grade 5 hurricane w ith an estim ated return period o f 150 years th a t would pass through the cities o f St. Thomas, Kingston, St. Andrew, St. Catherine and Clarendon. The studys conclusions regarding the consequences o f both m axim um events are based on knowledge o f in frastructure vulnerabilities (housing, healthcare and vital lines) and how society reacted during previous events. iv) M exico. Drawing on disaster econom ic im pact statistics obtained from the Centro Regional de Infor mación sobre Desastres (CRID), the consultants chose as the source o f th e ir scenario the tw o phenomenon th a t have produced the greatest losses from natural disasters in the country: quakes and hurricane. This data shows th a t w hile losses caused by both phenomena between 1929 and 2005 are similar, quakes produced the greatest losses and num ber o f affected people per event. For this reason a seismic event was chosen as the extrem e scenario. Based on w ork conducted by UNAM and the Fundación Barros Sierra between 1985 and 1999, chose a m agnitude 8.2 m axim um possible seismic event w ith an epicentre on the Guerrero and San Marcos fa u lt. The event would prim arily im pact the status o f Guerrero, Mexico, Puebla, Morelos, Tlaxcala and the Federal District, w hich jo in tly account fo r close to 40% o f GDP. The consultants obtained the intensities fo r the affected cities using calibration laws reported in technical literature on quakes in the region. When considering local or site effects fo r the Federal District, consultants used the UNAM School o f Engineerings Z com putational programme. Info rm ation on the exposed population was ob tained from INEGI and the geotechnical divisions from the Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros (AMIS) fo r M exico City and Acapulco. The vu ln e rability inform ation used was provided by CENAPRED, which is applying the co m p u ta tio n a l program m e RS-MEX version 2.1, w hich was developed by the com pany ERN Ingenieros Consultores. Indirect losses (from the suspension o f services and productive activities) were calculates as a fractio n o f direct losses. The p ro p o rtiona lity fa cto r was calculated using loss statistics from past events th a t appear in CENAPRED publications. The Mexico consultants pointed o ut th a t loss results may vary considerably depending on the date o f construction o f the buildings in question; assuming th a t a building is modern cuts direct losses by half. For th a t reason it is useful to conduct a more thorough cadastral analysis as this parameter is o f major im portance in evaluating seismic scenarios. The num ber o f victim s is estim ated by applying a fa cto r th a t relates the collapse o f the structure w ith the num ber o f occupants and the percentage o f those trapped w ho eventually die from the disaster. In order to estim ate the num ber o f hospital beds, in form ation M a in te c h n ic a l re p o rt from INEGI was used. The study concluded th a t ow Inform ation on the vu ln e ra b ility o f structures in ing to a lack o f data on the num ber o f beds occupied M anagua was taken from the Seismic V ulnerability prior to the event and the possibility th a t many o f the Study o f M anagua th a t was conducted by the U.S. injured w ould only need am bulatory a tte ntion, it was firm DRM and the Mexican firm ERN, along w ith N i not possible to determ ine fo r sure w hether an adequate caraguan consultants on behalf o f INETER and SINA num ber o f beds would be available. PRED. The inform ation appears in a graphic form at v) N icaragua. Based on geotectonic and geograph (SIG). Assessments o f the vu ln e ra b ility o f both in fra ic considerations, it was determ ined th a t both seismic structure and forested areas in relation to the path o f the hurricane are subjective and were based on the phenomena and hurricanes could lead to disasters o f nationw ide proportions. This conclusion is corrobo consultants criteria. A lthough the statistics indicate rated by statistics on losses from past disasters, which th a t hurricanes have not led to a sig nifica nt number indicate th a t the countrys greatest disasters were o f deaths and injuries in Nicaragua, the study con Hurricane M itch and the 1972 M anagua earthquake. cludes th a t it is not possible to rationally estim ate a A quake proved to be a more localized event whose num ber o f victim s based on the inform ation th a t is im pact m ight be largely confined to Managua w hile curre ntly available. the hurricane would affe ct a sig nifica nt part o f the 3. INFORMATION FOR DISASTER country. The extrem e seismic event consisted o f one RISK M ANAGEM ENT sim ilar to th a t o f 1972: a 6.5 quake th a t affected the M anagua region whose epicentre was located along fa u lt lines running under the city. It appears th a t it is This section discusses the extent to w hich those re impossible to say w hether the fa u lt lines running un sponsible fo r the various areas o f risk m anagem ent der Managua have a greater potential fo r destruction, enjoy access to the in form ation they require fo r making and there was no word on seism icity studies o f those decisions and taking action, and to the way in which fa u lts w hether the be o f exceedance rates or return such people effectively make use o f such inform ation. periods th a t could shed some lig h t on the probability The section also docum ents w h at access the potentially o f sim ilar events occurring in or near the city. A lthough affected population has to the in form ation it needs in the report incorporated studies th a t reported zones order to lim it risk as w ell as the extent to w hich the w ith grade 3 seismic wave am plifications, the special public perceives the m agnitude and characteristics o f ists have not reached agreement, so they preferred not the risks to w hich it is exposed. to consider site effects when making th e ir estim ate o f seismic intensity. a) A cce ssibility o f in fo rm a tio n For the analysis o f a hurricane event a category 3 to decision makers storm was considered th a t would h it the A tla n tic Coast i) Colombia. In the past ten years the system has enjoyed w ith waves averaging between five and 10 metres and the support o f bodies th a t generate a vast am ount o f accum ulated ra in fa ll o f between 250 and 350 mm inform ation fo r managers and decision makers. There w ith in at least tw o days o f im pact. Upon landfall, the is a lack o f v u ln e ra b ility-re la te d in fo rm a tio n expect hurricane would down grade to a tropical storm w ith in fo r the m ajor cities. There is also little coordination three to five hours. between national inform ation systems on scientific and Cadastral construction data, including assessments environm ental issues. Strong m onitoring networks are o f building costs, were provided by the City o f Managua. fu n ction ing, but some are o f questionable usefulness It was possible to infer the seismic response o f structures when it comes to preventing disasters. It is necessary to : establish an integrated and modern system o f d i using th a t inform ation. In hurricane scenarios, there is a degree o f uncertainty in estim ating am ounts o f exposure saster-related inform ation th a t is directed at meeting largely because o f a lack o f econom ic indicators fo r the the needs o f SNPAD; broaden and upgrade m onitoring affected regions. networks; produce useful risk inform ation. In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s ii) Chile. The coun try generally enjoys an abun dance o f inform ation on hazards and mapping, but some o f it is not readily available to decision makers. One problem in this regard is th a t some o f the in s titu tions th a t produce such inform ation sell it at costs th a t make it rather inaccessible. V u ln e ra b ility inform ation and risk studies are largely the w ork o f groups o f re searchers and are not w idely published. It appears th a t decision makers lack access to both risk and hazard atlases. A variety o f fu n ctio n in g systems are in place fo r issuing alerts and w arnings fo r tsunam is, flooding and volcanic eruptions. iii) Jamaica. The O ffice o f Disaster Prevention and Emergency Management (ODPEM) operates geographical inform ation systems regarding m ajor hazards. Inform a tion is prim arily provided by regional research centres and is accessible to interested in s titu tio n s and, to a large extent, the general public. iv) M exico. CENAPRED assures a broad and re iterative flo w o f hazard and risk inform ation between decision makers, both the in fo rm a tio n tends to be confined to a macro level w ith o u t taking into account local ch a ra cte ristics th a t a ffe c t hazard cond ition s. Hazard inform ation is known and applied by civil de fence decision makers, but the same cannot be said o f q u a n tita tive risk inform ation because it is prim arily aimed at scientific circles and the insurance industry. CENAPRED and other in s titu tio n s produce abundant inform ation on practices fo r reducing vu ln e ra b ility in buildings and settlem ents th a t is broadly distributed to civil defence agencies, but not to the general public. Examples o f functional alert systems are those used to m onitor the main volcanoes, and fo r warning o f hur ricanes and fo r seismic events in M exico City. Various local w arning systems fo r flooding and landslides have been created (Acapulco, M otozintla, etc), but all have suffered ope ratio nal problems. In practice we have seen th a t most civil defence offices and other actors continue to act in an em inently reactive rather than a pro-active manner. v) N icaragua. INETER has complied and distributed a su fficie n t volum e and qu a lity o f hazard inform ation, and is curre ntly working to assure th a t inform ation on the various phenomena is compatible. Recent years have produced a grow ing volum e o f inform ation on physical and social vu ln e ra b ility w ith the participation o f public and private as w ell as internatio nal in stitu tions. The m onitoring networks fo r the various hazards, including tsunam is, have improved considerably. Cross-country comparisons produced the follow ing observations. • • • • • • b) The countries studied have achieved good levels of assimilation o f basic inform ation about hazards, but not about v u ln e ra b ility and general risk. There is a lack o f the local risk studies th a t are necessary fo r drawing up contingency plans and m itigation programmes, although Colombia and M exico have made progress in the m icrozonificatio n o f risk in the m ajor cities. In Colombia concern has been expressed about the need to establish an integrated and modern system o f disaster-related in form ation th a t is directed a t m eeting the needs o f the risk ma nagement system. In Chile specialized in form ation is in the hands o f separate governm ent m inistries and does not easily circu la te beyond those agencies, between sectors or other interested parties. It does not appear, however, th a t such restrictions have negatively affected the a b ility to manage disasters to date. Decision makers generally suffer from a scarcity o f inform ation on vu ln e ra b ility reduction and m itiga tion measures. Norms fo r conducting m itigation projects, urban zoning laws and land use norms are often inade quate and out o f date, but the greatest problem is th a t w ith the notable exception o f Chile such rules are often ignored or go un-enforced. D iffu sio n o f in fo rm a tio n and p ub lic risk perception i) Colom bia. Some polls suggest th a t the public feels th a t there little inform ation on risk, prevention measures and disaster response. Risk perception varies by location and type o f type o f event. ii) Chile. The in s titu tio n s in charge o f m o n ito r ing phenom ena have th e ir ow n public in fo rm a tio n program mes. ONEMI conducts cam paigns fo r those M a in te c h n ic a l re p o rt at risk but focuses them on specific cases and zones, lim iting inform ation on risk and the probability o f event occurrence. The public is aware o f the risks o f earth quakes, but not o f th a t posed by other phenomenon, particularly flooding. iii) Jamaica. Inform ation on hurricanes and flo o d ing is handled in the com m u nity-w arnin g plan, but it is not clear th a t the in form ation is based on local risk studies involving the main hazards. A very com plete risk awareness program exists on both a national and m unicipal level and there are reasons to believe th a t risk perception and inform ation diffusion are good in the case o f hurricanes and flooding, but not fo r quakes and landslides. iv) M exico. There are broad and reiterative inform a tional campaigns but considerable diversity and contrasts on the level o f risk perceptions and the q u a lity o f the inform ation needed to cope. In the case o f hurricanes there is an intense and tim e ly flo w o f inform ation and risk perception is generally good, but the same does not apply to non im m inent risks. Inhabitants o f high-risk areas often receive warnings, but they tend to have little effe ct; only on a few occasions has it been possible to relocate the population. The same may be said o f resi dents o f buildings w ith high seismic vulnerability. There is a clear inten tion to prom ote a culture o f prevention th ro u g h o u t the N ational Civil Defence System and the general public. The question o f prevention disaster has been incorporated into school plans. v) Nicaragua. INETER makes a m ajor e ffo rt to keep the public informed. Many NGOs (especially foreign ones) and universities participate in the effo rts to inform and advise the public, but weakness persists as to inform a tion on anti-seism ic self-building techniques. The above inform ation led to the fo llo w in g obser vations: • • In all o f the countries studied cam paigns have been conducted fo r inform ing the population about risks and preparation measures, but the degree o f penetration is variable. In any event, surveys reveal scant knowledge on the part o f the population. D iffusion cam paigns have focused on the most frequent events, fo r example, earthquakes in • • Chile and hurricanes in Jamaica. There is no awareness regarding the risk o f less frequent events, which are capable o f producing larger scale disasters such as quakes in Jamaica and flooding in Chile. Some case studies suggest th a t the population at risk proved reticent to respond to evacuation instructions and appeals to move to shelters even in relation to the most frequent events including those th a t had recently led to disasters. Jamaica is a case in point. There have been sig nifica nt im provem ents in w arning systems and evacuation plans. Thanks in part to improved forecasting, notable pro gress has been made in establishing warning and forecasting systems fo r both volcanoes and hurricanes. c) Damage in fo rm a tio n This section analyses the bodies and m ethodologies for evaluating losses from disasters, as w ell as the tim ely a vaila bility o f diagnoses o f direct and indirect damages th a t make possible the setting o f priorities fo r recon struction and investm ent in m itigation i) C olom bia. There is a very com plete data base o f victim s and econom ic losses since 1971 th a t includes both greater and lesser disasters, w h ich have been analysed in great detail stressing th e ir effe ct on the development o f the segments o f the population w ith the fewest resources. The data is drawn from various sources and are com piled using differing m ethodologies so it is not always com patible. There appears to be no form al loss-evaluation programme. The ECLAC m ethodology is not applied system atically except when the commission participates in damage evaluation missions at the request o f the governm ent. There is no clear in form ation as to w hether a single body exists fo r conducting system atic loss evaluations th a t could serve as the basis fo r post disaster recovery and reconstruction plans. ii) Chile. There is no agency in charge o f disaster loss evaluations. ONEMI has begun to distrib ute to the relevant in stitu tio n s form s fo r assembling inform ation, but there does not appear to have been an e ffo rt yet to assemble the results. Cabinet level m inistries probably estim ate the losses th a t correspond to th e ir area o f a t In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s te ntion, but nothing is known o f th e ir m ethodology are the results are never integrated. Some cost estimates are made by those who study events. Since 1997, ONEMI systematizes in form ation regarding the consequences o f disasters by a registry o f all emergencies anywhere in the country, but this record is lim ited to a description o f the characteristics o f the emergency, thereby excluding the possibility o f an analysis o f econom ic losses. iii) Jamaica. For years economic losses were assessed using local criteria, b ut recently the co u n try began routinely applying ECLAC m ethodology, fo r w hich local ad hoc com m ittees have been established. In severe cases ECLAC is asked to help. Damage statistics since 1990 are reliable. iv) M exico. CENAPRED takes charge o f making a tim ely estim ate o f direct and indirect losses and prepare statistics on the largest disasters since 1995. Disaster losses incurred prior to th a t tim e and since 1980 have been estimated retrospectively. In all such instances the ECLAC m ethodology was used. A lthough evaluations have been made in a tim e ly manner, th e ir results are not available during in itia l phases, leaving each sector to devise its own way o f responding (w ith th e ir own m ethodologies and w ith o u t including indirect effects) and organize its part in recovery. v) N icaragua. There is no com piling or systemization o f data, nor o f reliable statistics on damage or disaster response. When estim ating resources for recovery and reconstruction, COE com plies and dis tributes the inform ation, but the results o f th a t work have not been made public. A fte r 2000 progress has been made on the level o f basic in form ation fo r de term ining im m ediate recovery actions, but there is no ECLAC-type form al evaluation, except m ajor disasters in which ECLAC participated. The fo llo w in g general conclusions were drawn w ith regard to the existence o f agencies and m ethodologies used fo r loss evaluation as w ell as fo r quickly making a diagnosis o f direct and indirect damages, w hich is a prerequisite fo r establishing reconstruction and m itiga tio n -in ve stm e n t priorities. • M ost countries studied have yet to adopt a sys tem atic approach -and one using a standardized m e th o d o lo g y -fo r conducting the disaster-loss • evaluations needed im m ediately a fte r an event fo r planning rehabilita tion activities and later fo r re co n stru ctio n as w ell as fo r s ta tis tic a l purposes. M exico is the country w ith the most system ati zed loss evaluation process, and it employs the ECLAC m ethodology. In Chile such evaluations are made independently by each m inistry and rarely are th e ir results in tegrated. Colom bia is the only country th a t has tried to make an evaluation o f losses from lesser disasters. Table 16 offers a comparison m atrix o f the most s ig n ific a n t aspects o f disaster m anagem ent in the analysed countries. 4. INFORMATION FOR FINANCIAL RISK M ANAGEMENT a) Ex ante fin a n cia l m anagem ent The availability o f inform ation fo r financial risk manage m ent varies greatly between the five countries studied. In some o f them it proved d iffic u lt to obtain and in others a fee was charged to access it. Inform ation on the m onetary im pact o f disasters is discontinuous and partial (except in tw o cases) or employs m ethodologies th a t are not fu lly com parable. It proved to be even more d iffic u lt to docum ent the course and cost o f re construction processes, fo r which there was generally a lack o f fo llo w up. Nevertheless, it was possible to obtain su fficie n t in form ation to achieve a panorama o f the way in w hich disaster risk has been financed in each country. i) Existence o f fin a n cia l measures fo r the prepara tio n and id e n tific a tio n o f prevention and m itig a tio n p rio ritie s. 1) Chile. Resources budgeted fo r catastrophe pre vention programmes are scarce, accounting in the past decade fo r a mere 5% o f those assigned fo r attending to emergency situations. Nevertheless, since 1980 Chile has dealt w ith finan cial solvency w ith earthquakes, flooding and w h ite winters. This success is explained in part by the practice o f the national budget assigning each year funding fo r investm ent programmes aimed at disaster prevention or m itiga tion through improved M a in te c h n ic a l re p o rt TABLE 10. IN FO R M A TIO N FOR DISASTER M A N A G E M E N T T o p ic C o lo m b ia C h ile Ja m a ic a A n a b u n d a n c e o f In fo rM e x ic o In t e r n a t io n a l a g e n c ie s N ic a ra g u a D egree to w h ic h in f o r A co n sid e ra b le v o lu m e o f m a tlo n is a c c e s s ib le to in fo rm a tio n is g e n e ra te d m a tio n on h a za rd s an d and d o n o rs are in te n s e - s u p p ly o f h a z a rd -re la te d b i l it y has in c re a s e d in A b ro a d and a c c e s s ib le d e cisio n m ake rs b y a v a r ie ty o f g ro u p s , m app in g, b u t in som e c a ly engage d in g e n e ra tin g in fo rm a tio n , b u t lit t le o f re c e n t y e a rs w it h th e b u t lit t le c o o r d in a tio n ses th e in s titu tio n s t h a t in fo rm a tio n and tra n s fe - it takes in to a c c o u n t local p a r t ic ip a t io n o f p u b lic w ith th e n a tio n a l s c ie n - p ro d u ce th e in fo rm a tio n ce sy ste m . rring it to decision m akers. c h a ra c te ris tic s t h a t re s- and p riv a te as w e ll as in sell it a t co sts th a t m ake hape ha zard c o n d itio n s . te rn a tio n a l in s titu tio n s . it ra th e r in a c ce ss ib le . In fo rm a tio n d is trib u tio n F u n c tio n in g m o n ito rin g The in s titu tio n s in ch arg e T h e re is a p u b lic r is k - There have been in te n - The INETER has p la y e d and th e p u b lic s risk p e rne tw orks, b u t som e are o f o f m o n ito rin g p h e n o m e a w a re n e s s p ro g ra m m e se an d c o n s ta n t p u b lic an im p o r ta n t ro le in in c e p tio n s q u e s tio n a b le u s e fu ln e ss na have t h e ir o w n p u b lic th a t is stru c tu re d on b o th in fo r m a tio n c a m p a ig n s fo rm in g an d e d u c a tin g f o r d is a s te r p re v e n tio n in fo rm a tio n program m es. D am ag e in fo rm a tio n a n a tio n a l and m u n ic ip a l b u t risk pe rce p tio n va rie s th e p u b lic . pu rposes. level. g re a tly. S om e p o lls s u g g e s t t h a t T h e re is no a g e n c y in The ECLAC m e th o d o lo g y S in ce 1 9 9 5 th e C E N A - There is no c o lle c tio n or th e p u b lic feels th a t th e re ch a rg e o f e v a lu a tin g d i- has re c e n tly been applie d PRED has been in ch a rg e s y s te m iz a tio n o f d a ta , or is a la ck o f in fo rm a tio n s a s te r-re la te d losses. a v a ila b le . on a ru d im e n ta ry leve l. o f d e te rm in in g d ire c t and any good da ta on dam age in d ire c t losses fro m th e and d is a s te r response. m a in disa sters. A v e ry c o m p le te d a ta base on e c o n o m ic lo s ses and v ic tim s has been m a in ta in e d s in c e 1 971 a n d w h ic h a ls o tra c k s lesser d isa sters. infrastructure. The same applies to programmes fo r the N icaraguas Emergency Social Investm ent Fund reconstruction o f affected in frastructure by disasters, {Fondo de Inversión de Emergencia Social, FISE), receives a com bination o f funding from the state and foreign funding th a t is incorporated in to the yearly budgets o f sources {W orld Bank, IDB, KWF o f Germany, among each agency once the allotm ents have been approved others) fo r im plem enting projects fo r m itiga ting risks by a central investm ent oversight body, the National a t the local level. A n o th e r source o f fu n d in g is the System o f Investments. 2) Nicaragua. Law 337 establishes th a t the National Centre o f Coordination fo r the Prevention o f Natural System guarantee the financing o f activities related to Disaster in Central Am erica or CEPREDENAC), th a t acts as a coordinating body fo r channelling foreign dona prevention and m itigation on the part o f public or private tions fo r disaster reduction in member countries. The institutions, depending on th e ir sphere o f competence. resources th a t the centre makes available come from the Resources fo r the countrys disaster fund may only be Scandinavian countries, W orld Bank, IDB, JICA-Japan, employed fo r response to im m ine nt risk or disaster OFDA, OAS, UNDP and others. situations. As a result o f th a t lim ita tio n prevention and m itiga tion activities should be included in regular In synthesis, the governments o f Colombia and Chile assign or reassign funds fo r risk studies and recognition budgets. However, not all governm ent m inistries fo llo w or prevention and m itigation actions. Budgeted resources through and assign funds to the specific technical lin k age units known by the Spanish acronym UTE. Several fo r catastrophe prevention programmes in Chile only account fo r 5% o f the funds assigned to emergency UTE w ork on a response basis and do little to m inim ize response in the past decade. In contrast, M exico has and prevent disasters. 58 In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s The v o lu m e o f v a Fund fo r the Prevention o f Natural Disasters (Fondo There is a N ational Calam ity Fund (FNC) th a t was para la Prevención de Desastres Naturales, FOPREDEN) set up under a 1989 decree fo r providing econom ic for providing resources for prevention actions, which may support to disaster prevention and a tte ntion. The fund only be requested by the states or federal cabinet-level in itia lly consisted o f a special national account th a t was agencies. Jamaica does not assign any funds specifically independently adm inistered. Later the fund fell under the purview o f the Interior and Justice M inistry w ith fo r risk reduction. Nicaragua operates a reimbursable lending mechanism fo r funding risk identification, pre the additional task o f tending to displaced com m uni vention and the detection o f structural vulnerabilities. ties and a special fund fo r fire fighters. It appears th a t It also operates the aforem entioned (FISE), a mixed fund this change lim ited the a b ility o f the FNC to operate w ith the participation o f the W orld Bank fo r actions as a true reserve fund fo r risk management. Its monies aimed at local risk reduction. are managed by a board o f consultants. The study re ii) General characteristics o f gove rnm en tal d i vealed th a t since the fund was established its assigned saster fu n d s and related issues. The five countries resources have fallen short o f w h at is needed to face studied have differing approaches to this issue ranging the consequences o f disasters. from one in w hich the central governm ent assumes a C ontributions to the FNC have come from unstable considerable proportion o f risk (as in Mexico), to the one fu nding sources and have fallen as a percentage o f in which the private sector deals w ith the losses and the governm ent expenditures. It is w orth noting, however, governm ent finances emergency expenses or reassigns th a t the largest part o f fund disbursem ents have gone funds in itia lly budgeted fo r other program mes (as in to the countrys poorest regions. The FNC lacks any Chile), and one coun try th a t relies prim arily on in te r rule on the accum ulation and disbursem ent o f funds. national cooperation fo r funding w hile the governm ent The resources assigned to the fund were very irregular assumes responsibilities o f its own (as in Nicaragua). between 1988 and 1996, but since then have tended The tw o rem aining countries em ploy a com bination to be more stable and substantial although they remain o f these alternatives. The extent o f penetration o f risk below 1% o f central governm ent revenues. transfer m echanisms also varies as we w ill discuss in 2) Chile. Unlike other countries, Chile lacks a specific fund for attending to disaster situations, but the President greater detail later in this docum ent. But firs t we w ill o ffe r a succinct characterization o f the situ a tio n in o f the Republic is co n stitu tio n a lly empowered to use up to 2% o f the funds allotte d in the national budget once each coun try and then a com parative analysis. we obtains the consent o f the cabinet ministers involved In the countries th a t have applied the ECLAC m eth in its disbursement. Nevertheless, when an emergency odology, including Mexico, which uses a succinct version occurs th a t w arrants declaring disaster zones, the funds o f this approach, in form ation on the financial mecha nisms used in disaster a tte n tio n and recovery appears used are freed up under the term s o f Law 16.282 on to be su fficie n tly itemized. Earthquakes and Catastrophes rather than on the basis 1) Colombia. The governments financial responsibilo f the presidents co n stitu tio n a l power. Instead o f us ity in relation to disasters is firs t and forem ost directed ing the 2% rule as a guide, disaster-related spending is based on a reassigning o f funds in keeping w ith a at poor households and the direct protection o f public special law on public adm inistration (Ley Orgánica de infrastructure. To th a t end te rrito ria lly defined bodies must assign funds or acquire insurance policies to cover Administración Financiera del Estado). This is the mechanism employed in recent decades the risks posed to the property o f the state and o f the population at risk. However, local governm ents have as the 2% rule has been irrelevant since 1980. There little means fo r assigning funds fo r such a purpose are regular budget item s fo r the emergency units o f the A griculture, Healthcare and Public W orks M inistries, and out o f all the local governm ents in Colombia, only but they are m inim al and alm ost nom inal. In addition, the m unicipalities o f M anizales and Bogotá have rules the budget law contem plates tw o specific item s for specifying the percentage o f the budget th a t should go emergencies: one in the budget o f the N ational Office tow ard managing risks. M a in te c h n ic a l re p o rt 0 fo r Emergencies (under current transfers to the private sector) and another in the budget o f a Deputy M inistry o f the Interior (under current transfers to other public entities). If these tw o item s prove to be in sufficient for the emergency, the Office o f the Budget can reassign funds from a num ber o f governm ent entities. M unicipal governm ent have an item fo r expendi tures on emergency food and shelter, but funding is lim ited and dependent on each m unicipalitys annual budget. Nevertheless, in an em ergency situation local governm ents can receive funds fo r such purposes from the central governm ent. Since 1980, Chile has experienced various types o f events (earthquakes, flood ing and w h ite w inters) w ith o u t exhausting its financial capacities thanks to the countrys system o f financial m anagem ent and ac cum ulated experience. It is precisely this management system th a t makes it possible to respond to emergencies and undertake rehabilita tion measures by reassigning budgeted funds. 3) Jamaica. No proper fund exists fo r purposes o f risk management so resources are channelled from other programmes. The country also lacks a risk-reduction fund so the countrys national assets remain vulnerable. A National Disaster Fund (NDF) was set up follow ing hurricane G ilbert in 1989, but its effectiveness has been quite lim ited. Its budget has never surpassed 21 m illion Jamaican dollars; fo r 2006 it was drawn down to only 5 m illion (roughly 80,000 U.S. dollars) follow ing the disbursem ent o f the fund in the wake o f hurricane Ivan. ODPEM managed to double the resources o f the NDF by managing investments, but it has lacked regular governm ent contributions, but e ffo rts are underway to strengthen its funding. The Finance M inistry recently received a co n trib u tio n from the governm ent o f Japan, trough the W orld Bank, fo r a study on the v ia b ility o f a possible Caribbean Catastrophe Fund. 4) M exico. Since 1996 the country has a Disaster Fund w ith several mechanisms fo r em ergency response (FONDEN Revolving Fund) and recovery and reconstruc tion (FONDEN Programme). The FONDEN Trust, which receives funds th a t go unspent fo llo w in g a fiscal year, disburses resources fo r attending to actions contem plated in the FONDEN Programme, as w ell as acquiring insurance coverage and risk transference instrum ents (catastrophe bonds). FIPREDEN and FOPREDEN are designed to im plem ent prevention measures as part o f the N ational Civil Protection Plan. In this sense, Mexico stands o ut among the countries studied fo r having ex ante funds earmarked fo r studies and prevention and m itiga tion actions. FONDEN supports state governm ents and federal agencies (m unicipal governm ents do not enjoy direct access) whose capacity fo r responding to major disasters has been surpassed and require additional resources fo r a tte n d in g to the em ergency, re h a b ilita tio n and reconstruction. In order to access FONDENs revolving fund the Interior M in istry m ust have declared a state o f emer gency. In order to access FONDEN Programme funds in the event o f m ajor disasters a disaster m ust have been o ffic ia lly declared. Requests by the state governor or head o f the Federal D istrict m ust dem onstrate th a t an abnorm al situation generated by a devastating ca la m ity th a t is o f natural o rigin is im m inent. The re quest must be signed by the governor o f the affected state, contain a damage assessment, dem onstrate the lack o f funds budgeted fo r responding to the event, roughly indicate the extent o f the affected zone, the num ber o f people w ho m ight be affected and provide inform ation on damages. The state m ust request cor roborating evidence from the corresponding technical body (National W ater Commission, CENAPRED or the National Forestry Commission) regarding the disasters occurrence. FONDEN resources are assigned by the Finance M inistry on a yearly basis taking in to account: the bal ance o f funds in the trust, recom m endations from the Interior M inistrys Civil Defence Office, how w ell funds assigned in previous years to FONDEN held up and the ava ila b ility o f funds budgeted fo r the year in question. No technical means o f projecting disaster exposure and frequency is used when deciding how much the govern ment should budget each year for FONDEN. Instead, each year the federal governm ent sends Congress a proposal fo r the fo llo w in g year based on the damages recorded fo r the cu rre n t year. This practice leads to extrem e situations such as when a year marked by exceptionally few disasters leads to m inim al funding fo r FONDEN the fo llo w in g year. The study to determ ine w hether to issue In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s 0 a catastrophe bond related to earthquake risk marks a m ajor technical advance over the procedures used in co n stitu tin g FONDEN. State requests frequently lack sufficient ju stification fo r th e ir claim th a t the states response abilities have been surpassed. In contrast, m any tim es emergency declarations include few er m unicipalities than those requested by the local authorities, p otentia lly leading to situations in w hich FONDEN help fails to fu lfil those requests. Problems in carrying through w ith an application fo r FONDEN help is one o f the main problems in th a t in stitu tio n s function ing, one th a t has raised suspicions and led some politica l sectors and media sources to question ju s t where such econom ic support final winds up. This is a problem th a t m ust be solved in an e ffo rt to achieve greater transparency in federal and state governm ent management. The mechanism under which FONDEN funds are delivered to the states requires th a t a state tru s t m onitor w hether works programmes are fu lfille d and w h e th e r the calendar fo r governm ent disbursem ents is being met. The M inistry o f A griculture, Livestock, Rural Devel opm ent and Fishing {SAGARPA) also operates a fund (FAPRACC) fo r attending to low income rural producers lacking insurance th a t are prim arily engaged in seasonal a gricu ltu re , livestock, aqu atic and fishing a ctivitie s th a t have been affe cted by extrem e c lim a to lo g ica l contingencies {droughts, freezes, hail storm s, snow falls, to rre n tia l rains, flooding, tornados and cyclones). Support consists o f partial com pensation fo r the loss and help in generating alternative, tran sitory sources o f income. Declarations o f clim atological contingency and o f natural disaster are both needed to request these funds. A state damage evaluation com m ittee is convened to define the bases fo r a Plan o f A ction and Works. 5) Nicaragua. There are tw o ways to finance disasters in this country: 1) the central governm ent assuming a considerable proportion o f risk costs; 2) international cooperation tending to serve as the main source o f financing {more than 50 per cent), w hether through d o n a tio n s coordinated by the Centre o f C o ord ina tion fo r the Prevention o f Natural Disaster in Central Am erica {CEPREDENAC), or in the form o f long-term loans {World Bank and others). For each project financed w ith foreign aid or loans, the governm ent o f Nicaragua supplies another 20%. The countrys general budget law stipulates the existence o f a N ational Disaster Fund th a t receives funding as part o f the budget fo r the Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres {SINAPRED). But th a t funding only consists o f eight m illio n cordobas, the fund is unregulated and can only be used to aid those affected by disasters, and it is e x p lic itly prohibited fro m finan cing prevention measures. Given those weaknesses, the President o f the Republic is authorized to transfer resources from other programmes in keeping w ith a plan o f priorities, but ow ing to a lack o f resources th a t plan generally is not fu lly im plem ented. The SINAPRED Executive Secretariat is cond uct ing a study w ith w h ich to id e n tify and strengthen financial mechanisms fo r disaster response in keeping w ith the financial strategy o f the National Plan o f Risk M anagement. In synthesis, all the countries have disaster funds except Chile. That o f M exico has accum ulated ten years o f experience and w hile its resources fluctuate, it has been able to cope w ith disasters because funds le ft over from a previous year are transferred to a trust, thereby assuring certain regularity in the availability o f resource flow s. One part o f the fund is fo r em ergency response, but most o f it is used fo r reconstruction. Colombias N ational C alam ity Fund has functioned in an unstable manner and its funding as a percentage o f the national budget has waned. The countrys poorest regions re ceive proportionally greater resources than the others. In contrast to other countries, the N ational Calam ity Fund has assigned a sig nifica nt portion {in some years more than 60% ) o f its resources to prevention. As we w ill see later in th is docum ent, M exico uses a special fund to disburse resources fo r th a t purpose. Chile has an agile procedure fo r reassigning funds from other programmes in order to respond to emergen cies in addition to the funds th a t some m inistries budget fo r th e ir own em ergency departm ents. We concluded th a t these mechanisms have responded satisfactorily. iii) Cases in w h ich special c a la m ity funds or bud geted fu n d s have also helped to finan ce prevention and m itig a tio n works. M a in te c h n ic a l re p o rt 1) Colom bia. The national budget assigns resources USD13,500,000 (thirteen m illion, five hundred thousand to m inistries and decentralized in s titu tio n s fo r: risk dollars) and is being coordinated by the SINAPRED re co g n itio n , prevention, m itig a tio n , a tte n tio n , and Executive Secretariat. preparations fo r responding to emergencies, rehabili ta tio n and reconstruction. Prevention and m itigation b) Ex post fin a n c ia l m anagem ent i) The way the needs fo r the disaster emergency, reha projects correspond to stru ctu ra l re h a b ilita tio n and reinforcem ent o f buildings, river, basin and hillside b ilita tio n and reconstruction phases are determ ined and financed. control works, drainage and irrigatio n works, fire pre vention and m itiga tion and prevention projects on the 1) Colom bia. Reconstruction activities have largely part o f the Social Protection M inistry. been ignored by the National Contingency Fund and The N ational Disaster Fund has designated a major have demanded instrum ents such as insurance and jo in t percentage o f its activities to prevention. Those actions public/private sector efforts. The governm ent has set up funds such as FOREC fo r the recovery and reconstruction have concentrated on preparing fo r disasters, vulner ability reduction and prom oting the abidance o f physical phases fo llo w in g m ajor disasters. and urban planning norms. 2) Chile. The Interior M in istry asks the Healthcare, 2) C hile. The m ain w ay in w h ich the principal Education, Public Works and Housing m inistries for dam prevention and m itiga tion works have been financed is age reports and an estim ate o f the resources needed to through decrees from the Finance M inistry th a t lower norm alize a c tiv ity as soon as possible in the affected some budgeted items and increase others w ith in certain zone. It later adds to those projections the estim ates lim its th a t are specified in the budget law. Since the supplied by regional governm ents involved and reports to the Finance M inistry the tota l resources necessary for law imposes a lim it on spending, the reassignments may consist o f uncompensated reductions in an item fo r the attending to the em ergency and rehabilita tion phases. year (savings) and, more commonly, the reorientation The Finance M inistry then authorizes the expenditure o f resources. and decrees the necessary reassignments. Resources fo r the reconstruction phase can only be O ther funds fo r prevention measures exist as part obtained the year fo llo w in g the disaster, when they can o f the annual budgets o f some m inistries such as the Irrigation Prom otion Programme, the Programme for be included in the budgets o f the respective m inistries. Prevention and m itiga tion projects and reconstruction the Conservation o f Rivers and Natural W atercourses and the Public W orks M in istrys Programme fo r the investm ents m ust be reviewed by N ational System o f Construction o f A lluvial Control Systems. Investments. Each agency must generate their respective iv) Access to co ntin gency fu n d s fro m both in te r projects and turn them into the Planning M inistry, which n a tio n a l agencies and th e local bank fo r fin a n cin g decided whether or not they should be implemented. Once disaster risk. The IDB and the World Bank offer countries th a t requirem ent has been met, the Finance M inistry contingency fa cilitie s fo r such cases. Sim ilar fa cilitie s assigns the funds fo r the projects im plem entation. A nother alternative is to finance the replacem ent are provided by sub-regional developm ent banks such as the BCIE, CDB and CAF. o f affected in fra stru ctu re using funds from existing 1) Chile. The governm ent has the clear possibility programmes, as has been the case w ith irrigation in o f using external repayable resources fo r disaster s itu frastructure. In th a t instance, the N ational Irrigation ations, but has not exploited it. Comm ission asks the Public W orks M in is try fo r the 2) Nicaragua. This country has developed prevention a u th o rity to arrange special bidding fo r the works in and m itiga tion projects w ith the W orld Bank. C urrently the catastrophe zone. 3) Jam aica. When an event o f certain dim en underway is a vu ln e ra b ility reduction project as part o f a national strategy fo r creating an in stitu tio n a l fram e sions has occurred, re h abilita tion o f affected in fra work, regulate building codes and acquire risk-reduction structure is principally financed using foreign aid in technologies. The project is being developed based on a the form o f loans. In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s 4) M exico. There is a Fund fo r the Prevention o f Natural Disasters (FOPREDEN), fo r providing resources and creating mechanisms fo r low ering risk and avoid or lower the effects o f the destructive im pact o f phe nomenon. The prevention actions are oriented toward identifying risks, reducing them, and prom oting a culture o f prevention and self-prote ction in risk situations. The resources may only be requested by state gov ernm ents and federal agencies. The states are required to provide 30% o f the to ta l project cost w hile federal agencies must provide 50%. A series o f prerequisites have been established fo r accessing FOPREDEN resources. If the request is approved, the General Coordinating Office fo r civil Defence (CGPC) which w ill in turn send it to an ad hoc technical com m ittee th a t certifies w hether the project w ill effectively lead to prevention actions. The approved resources may be executed directly by the states and federal agencies through an expansion o f the budget. The state th a t receives such funding m ust provide qua rterly progress reports on w ho the action or project is progressing and how the monies are being spent. A Preventative Trust (FIPREDEN) has also been cre ated to provide resources for un-programmed prevention actions meaning public works and acquisitions th a t were not contem plated in the annual budget because the urgent need fo r them arose after the budget process was completed. The states and agencies may request funding w ith in 20 business days a fte r becoming aware o f the event th a t demanded such a request. The request must contain a technical study showing th a t the purchase or project involved are un-programmed prevention measures th a t are both necessary and urgent. The state has to supply m atching funds to cover the to ta l cost. 5) Nicaragua. This country is particularly dependent on bilateral and m u ltilatera l aid mechanisms th a t pro vide generally non-refundable assistance. These sources strictly fund survival-related activities (food, tem porary housing, w ater and sanitation, healthcare and popula tion displacem ent). These funding sources include the Eastern Caribbean Donor Group/Disaster M anagem ent Group (ECDG is made up o f DFID, ACDI, BDC, the Euro pean Union, UNICEF, UNPD, USAID/OFDA, and the World Bank). Other members are OPS, CDERA, the Regional Security System (SSR), CERO (Organización Central de Asistencia Humanitaria en Desastres) and the Barbados M eteorological Office. Support offices include those o f the IDB, OAS, FAO, International Telecom m unications Union (ITU) and the Caribbean Planning fo r A daptation to Clim ate Change (CPACC) project. The country has no budgetary provisions fo r post im pact actions and such financing is assumed by the central government by diverting funds regularly budgeted fo r other activities and re-channelling loans and fu n d ing from internatio nal cooperation programmes. The international com m unity has covered less than 60% o f the aid the country has requested fo r rehabilitation and reconstruction in relation to recent disasters, according to in form ation from the Emergency Investm ent Fund (FISE), the Urban and Rural Housing In stitu te (INVUR) and the Transport and Infrastructure M inistry (MTI). Given th a t m itiga tion programmes and funds are a necessity, it is necessary to direct greater efforts to heighten awareness, education and inform ation among public and private institutions and in the most vulnerable locations. Although vulnerability studies are more common and despite recommendations about the need for m itiga tion works as a way to lower probable damage, the issue has yet to emerge as one o f the governm ents priorities. A particularly positive development is the execution of m itigation works financed by Japanese Cooperation and the Social Emergency Investm ent Fund (FISE). ii) The co un tries fin a n cia l capacity fo r dealing w ith extrem e events 1) C olom bia. In the event o f an extrem e event the governm ent w ould have to assign crisis-attention resources to small m unicipalities and cities. The model fo r estim ating the im pact o f extrem e events concluded th a t the potential direct effects in Bogotá and the sur rounding area from a 500-year earthquake w ould total som ewhat more than 15 billion dollars. O f th a t tota l, the governm ent would be responsible fo r 52% o f losses in public buildings and in frastructure as w ell as fo r the poorest housing. The FNC m ust em ploy technical studies to estim ate m axim um probable losses and resources needed to cope w ith such a situation w hile the Finance M inistry must decide w hether to draw on its own resources, assume debt or turn to other sources o f financing. The study proposes a model fo r estim ating the reassignm ent o f M a in te c h n ic a l re p o rt public funds in the event o f an extreme disaster. The model contem plate s optio ns fo r accessing external sources fo r financing reconstruction costs, the national governm ent issuing credit and conducting transfers, and drawing on the support o f financial m arkets and international solidarity. The m unicipalities and regional departm ents have only a lim ited capacity to absorb the im pact o f such an event and recover. Therefore, most o f the resources fo r em ergency and rehabilitation a tte n tio n w ould have to be provided by the national governm ent. This situa tion underscores the need fo r reserve funds as w ell as funds fo r insurance recovery especially in the case o f the reconstruction process. 2) Chile. The study o f one o f the tw o extreme sce narios posed in Chile, based on the countrys experience w ith an actual earthquake, concluded th a t: w ith the exception o f the resources allotte d fo r the recovery o f buildings o f historical value, which largely consist o f churches and whose reconstruction w ould be achieved w ith the help o f internatio nal aid and donations for cultural purposes, the rem aining funds w ould have to be drawn from the national budget and channelled through the various cabinet-level agencies. C ontribu tio n s from in te rn a tio n a l organizations are generally earmarked fo r attending to the im m ediate needs o f the affected population and, in other instances {such as the recovery o f historical architecture), to rehabilitate lower prio rity buildings. 3) Jam aica. The extrem e scenario studies failed to arrive a t an e stim ate o f probable losses or any assessment o f the a b ility o f the finan cial system o f risk m anagem ent to cope w ith the extrem e scenarios contem plated in the project. 4) M exico. The m axim um considered event posed fo r the country was an earthquake th a t registers 8.2 on the Richter scale occurring o ff the coast o f the state o f Guerrero. An estim ate o f the to ta l losses th a t w ould be expected in the tw o cities th a t w ould be expected to be most affected by such an event {the Federal D istrict and Acapulco) was made using a probability model. It should be noted th a t FONDEN funds would ac count fo r a low percentage o f the resources th a t the gove rnm en t could m obilize. FONDENs budget was greatly depleted in 2006, drawn down by extraordinary expenditures fo llo w in g the hurricanes Stan and Wilma th a t struck parts o f southern and south-eastern Mexico in October 2005. The de-capitalization o f the fund means th a t if a m ajor disaster such as the one considered in the critical scenario were to occur, once again the agency would have to turn to the Finance M inistry {as it did fo llo w in g the 1985 earthquake) fo r additional funds and guarantees fo r the reconstruction process. The Disaster D eficit Index {DDI), which is the ratio o f direct losses provoked by the phenomenon and the countrys econom ic resilience, produced a 1.82-point reading.42 Since the reading is greater than one, we can deduce th a t in the face o f the postulated event M exicos existing disaster funds w ould be in sufficient to deal w ith losses and replacing the affected capital stock. This weakness points to the need to greatly expand insurance coverage fo r public and private property, loss reserves, contingency credit and investm ent in disaster prevention and m itiga tion measures. 5) N icaragua. The reconstruction demands posed under the extreme scenario would dram atically surpass the capacity o f the countrys disaster fund. In fact, the entire disaster m anagem ent system w ould be over whelm ed by the event, especially in term s o f financing. The need fo r resources w ould be very great in every phase o f the disaster, dem anding the reassignment o f resources, the halting o f projects in execution and the search fo r assistance from abroad. In the recent history o f catastrophic events in N i caragua international aid played a very im portant part in financing reconstruction and a return to norm alcy in the affected towns. Insurance penetration is incipient so the industrys contribution to the reconstruction and repair o f damaged infrastructure would be lim ited. The Disaster D eficit Index {DDI) fo r the extrem e scenario posed was 2.28% , which suggests th a t Nica ragua w ould lack the financial capacity to cope w ith a m ajor-m agnitude event, thereby increasing the countrys dependence on international cooperation. 42 W h e n c a lc u la tin g e c o n o m ic re s ilie n c e [p o s ib le s fo n d o s in te rn o s o e x te rn o s a los q u e th e g o v e rn m e n t pu ede a c c e d e r en el m o m e n to del e v e n to ) se c o n s id e ró ta m b ié n el pa go de se g u ro s y re in s u ra n c e que re c ib iría el país p o r los b ie n e s y la in fra s tr u c tu r e d th e g o v e rn m e n t a s e g u ra d a , los v a lo re s en fo rm a de a y u d a s y d o n a tio n s p ú b lic a s y p rivada s, n a c io n a le s e in te rn a c io n a le s y el m a rg e n de re a s ig n a c ió n p re s u p u e s ta l del país. In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s To summarize, none o f the countries studied would have the financial capacity to deal w ith an event o f extreme characteristics. practically retain no risk but rather act as insurance brokers, taking out policies under the names o f reinsur ance firm s. A t present earthquake coverage falls short o f 10% o f all prem ium s issued. The governm ent manages risk through preventionc) Risk transference This section deals w ith in form ation on ex ante policies m itiga tion measures, risk transference (insurance) and and measures fo r transferring disaster risk financing. risk retention or self-insurance. W ith the support o f i) Colombia. Penetration o f catastrophic insurance isthe W orld Bank risk studies have been conducted w ith low and there are weaknesses in the insurance industry. transference purposes in m ind. One p o ssib ility th a t These problems are due to a sig nifica nt percentage o f has been evaluated is th a t o f covering losses through the economy being inform al in nature and the publics layers o f excess loss so as to explore collective policies lack o f fa m ilia rity w ith catastrophic risk insurance. At on public buildings from reinsurance firm s. A nother the same tim e, high rates o f in fla tio n have demolished possibility explored is th a t o f risk transference to capital m arkets in the form o f catastrophe bonds. replacem ent costs. Since 1927 the governm ent is legally obligated to The lack o f data on inventories o f governm ent build insure public property but it has only been since 1993 ings makes it hard fo r insurance companies to calculate th a t bodies have been established to enforce require how much to charge fo r policies. There are m ajor gaps m ent and p o te n tia lly charging o ffic ia ls w ith fiscal in the inform ation regarding insurable goods and the responsibility. Public entitie s curre ntly acquire com descriptions o f assets lack structural d efin ition s and do mercial, comprehensive insurance policies th a t provide not even specify the num ber o f floors a building has. coverage against earthquake dam age; sin em bargo, However, the governm ent is making efforts to reach an agreem ent w ith the insurance industry regarding insurance policies are not readily available to most or prove to be very costly (high premiums and deductibles). the mechanisms so th a t insurance prem ium s are not It is estim ated th a t 70% o f public buildings have some calculated as an average but rather based on the degree earthquake coverage but there is none in the case o f o f v u ln e ra b ility each in dividual building displays. In th a t way the custom er w ill have an incentive to lower public infrastructure and such policies are v irtu a lly non existent on a m unicipal or departm ental level. premiums by intervening to lower vulnerability. Detailed O bligatory coverage has been around fo r years, but m icro-seism ic zonification studies have been conducted it only applies to the property th a t financial institutions in Manizales and Bogotá fo r the protection o f public and own or are holding as collateral. private buildings through the use o f group policies. Colom bia requires coverage fo r m ortgage hold Agricultural insurance. In 1993 agricultural invest ers and fo r the com mon areas in buildings. The lim it m ent insurance was introduce d to p ro te ct against th a t each insurance firm is required to assume cannot natural disasters. It includes deductibles depending on exceed 10% o f its equity, and reinsurance is required the type o f crop and the nature o f the risk. In addition fo r covering anything above th a t level. Rates fluctuate a N ational A g ricultural Risk Fund (Fondo Nacional de between 0.5 and 2.6 per thousand (lower than those Riesgos Agropecuarios) was established to reinsure in M exico and Chile). In 1990 the insurance market those entities th a t provide farm insurance policies. In was liberalized and banking o fficia ls lowered reserve 1996 the National A g ricultural S olidarity Fund (Fondo demands from 25% to 15% (of the m axim um probable de Solidaridad Agropecuario) was set up to partially or losses fo r a return period o f 1500 years). fu lly acquire from financial interm ediaries the p o rtfo In recent years property coverage has been renewed lios o f small producers in the event o f crisis situations at practically double the previous rates and the cost o f caused by extreme m eteorological phenomena. Since reinsurance, which is passed along to the customer, has 1998 farm insurance has run into obstacles such as a tripled. Premiums have risen constantly. Owing to the lack o f security in rural areas and the high levels o f im pact o f recent disasters, most insurance companies production losses to disasters. M a in te c h n ic a l re p o rt In 2003 the governm ent m odified the N ational (from 0.9% o f GDP in 1980 to 2.8% in 1998 and 3.9% in A g ricultural Risk Fund to provide resources w ith which 2004). Per capita spending on insurance widened from to subsidize the insurance premiums o f farm producers. US$26 in 1980 to US$162 in 1998. According to this This type o f insurance is to be progressively introduced indicator, Chile surpasses Brazil, M exico and Colombia until all types o f farm production, regions and risks are and alm ost pulls into line w ith A rgentina, but remains w ell below the penetration percentages o f the United covered. ii) Chile. The insurance market in this country datesStates (9.36%). back to the nineteenth century and has been transformed Chile lacks a policy o f encouraging insurance cover in recent decades. It has played an im portant role in age on public infrastructure. The cost o f the considerable damage in flicted by natural phenomena is generally catastrophe coverage, but only major companies acquire protection against natural catastrophes to the exclusion assumed by the governm ent or private interests. Private o f the rest o f the private sector and the governm ent. firm s and concessionaries providing public services (such Until 1980 the insurance m arket was s trictly regu as in the w ater/sanitatio n and electric power sectors), are generally covered. They are p a rticu la rly inclined lated, gravitating around investm ent decisions o f in surance com panies (price, policy models, reinsurance to take out coverage on high-risk, high-cost, critical commissions) and the system under w hich insurance structures. Furthermore, such firm s and concessionaires agents and providers were to be rem unerated. Since are legally obligated to assure ongoing public access to th a t tim e subsidiary, opening and com petition criteria such services under penalty o f fines, a rule th a t fu rth e r began to be introduced referred to in the social market increases the need fo r insurance coverage. The Finance M inistry is curre ntly launching an office fo r managing economy programme. This change im plied freedom for insurance firm s to set fees and rates, to acquire reinsur publicly owned real-estate. The bidding process under w hich the Public Works ance either dom estically or abroad, and the privatization M in istry concessions in fra stru ctu re , concessionaires o f the Caja Reaseguradora and the Instituto de Seguros m ust obtain insurance to cover civil damages to third del Estado. Except fo r insurance firm s, everyone must parties and fo r catastrophes during the construction and obtain reinsurance from companies dom iciled in Chile. exploitatio n phases. However, the public infrastructure Reinsurance firm s have provided support fo r m ajor th a t is managed by the m inistry is not insured partly due projects and investm ents such as hydroelectric plants, to prohibitively high prem ium s and the adm inistrative railroad, highw ay concessions and m ining projects. The insurance industry in Chile is curre ntly char d ifficu ltie s arising o ut o f budgetary rigidity. Earthquake insurance is offered as an add-on to fire acterized by the participation o f m ajor international coverage. Such insurance gained ground as a percent insurance firms, which are prim arily based in the United age o f to ta l insurance p o rtfo lio s during 198 6-2004 States and Europe. In 24 years, these firm s m ultiplied th e ir equity eight tim es over. They curre ntly function and accounts fo r 33.52% in the most recent year. The w ith in a legal fram ew ork th a t regulates insurance and increase in earthquake related insurance coverage is above all explained by the requirem ents imposed by reinsurance activity, both o f w hich are supervised by the m ortgage loans banks issue and the emergence the Superintendencia de Valores y Seguros (SVS), which is part o f the Finance M inistry. M axim um Probable Loss o f low-coverage, low -prem ium policies o f banks and (MPL), according to the SVS is 10% o f the to ta l value o f m ajor retailers. The number o f active policies covering damage from exposed buildings and th e ir contents, and 15% o f the non seismic natural phenomena, in contrast, accounted value in the case o f all other risks, leading to an 11% average. Owing to d ifficu ltie s in obtaining inform ation, fo r a mere 0.15% o f to ta l policies issued. These policies the study does not id e n tify the extent o f public and cover damage caused by ocean flooding, avalanches, torrential rains and landslides, m aterial damages caused private sector coverage. by the w e ig h t o f snow or ice, fires caused by natural This opening o f the insurance m arket has expanded the weight o f insurance coverage in the national economy phenomena, m aterial damages caused by wind, flooding In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s and watercourses spilling over th e ir banks. This type o f insurance norm ally is associated w ith housing mortgage loans. Earthquakes are not included due to the high prem ium s resulting from the countrys considerable degree o f seismic risk. Earthquake-insurance premiums have risen pri m arily ow ing to the grow ing cost o f external coverage th a t the local companies acquire. In effect, the indus try has transferred a good part o f the risks and prem i ums. Nevertheless, the assured am ounts retained have reached high levels, thereby demanding additional protection. Insurance penetration is uneven, a weakness th a t reflects the cost o f premiums and the lack o f nationwide awareness about the econom ic e ffe cts o f disasters. There is no consensus d e fin ition risk or o f the necessary coverage levels, thereby leading to sharp variations in and extrem ely high costs fo r premiums. The Chilean state has created subsidized farm in surance to protect m edium - and sm all-scale farmers. The insurance is managed by a Corporación de Fomento Productivo {CORFO) through a com m ittee o f officials from the A g riculture and Finance m inistries and is op erated by tw o private insurance firm s w ith regulatory norms com mon to the entire insurance m arket in Chile. This mechanism is a form o f risk transference o f losses caused by m eteorological phenomena th a t basically consists o f a governm ent subsidy covering 50% o f total net premiums th a t farm ers should pay. The coverage it supplies is even more lim ited but its penetration has been significant. It covers damages from drought, excess or unseasonal rainfall, flooding, freezes, hail storms, and w ind damage. It covers drought damage only in the case o f non irrigated land so drought losses remain considerable in the case o f irrigatio n agriculture. Also excluded are the risks o f natural phenomena such as earthquakes, volcanic eruptions and watercourses spilling over th e ir banks {in instances not directly a ttrib uta ble to excess rainfall). So in regions in w hich losses to ir rigation in frastructure sig n ifica n tly a ffe ct crops, the lack o f alternative means o f coverage leads to losses in the income sources o f sm all-scale farm ers and puts a dent in public finance as the state m ust assume the fu ll cost o f repairing such in frastructure fo r lack o f any financial m itiga tion mechanisms. Chiles booming agricu ltural export industry lacks any o f these benefits, leaving each farm er or enterprise to individually negotiate term s o f coverage w ith insur ance firm s w ith o u t any assistance from state policy. Therefore, they assume the costs o f losses from natural phenomena. iii) Jamaica. The governm ent lacks any real risk transference policy and m ost o f its assets are u nin sured. A lth o u g h th is cu ltu re is gra d u a lly changing, the predom inant approach remains one in w hich the governm ent assumes its own disaster risks. Governm ent buildings, schools, libraries, roads and some hospitals lack insurance or are under insured. There are exceptions, such as seaports and airports as w ell as service companies w ith independent access to the insurance market. In order to cover th e ir insurance costs, these service companies have considered a regional self-insurance project w ith the Caribbean Develop m ent Bank and the Caribbean Electric U tilitie s Service C orporation. The program me includes a support line o f credit fo r the firs t years o f prem ium accum ulation. To the extent th a t the fund grows, companies should reduce th e ir dependence on the line o f credit until it becomes a back up th a t is to be employed only alter all o f the funds resources are depleted by claim s arising o ut o f an extreme catastrophic event. In 2004 insurance and reinsurance markets through o ut the world incurred m ajor losses as a result o f four hurricanes in the Caribbean. Total insured losses were estim ated to have totalled 2,700 billion US dollars, 30% o f w hich corresponded to property damage and 70% to losses incurred from the interruption o f activities. In Jamaica there were 7,100 claim s w orth 96 m illion US dollars, less than 2% o f to ta l coverage. Greater losses were averted in this country thanks to the improved building techniques and reinforced roofing th a t were adopted fo llo w in g the experience o f hurricane G ilbert in 1988. M ost o f the losses from hurricane Ivan were to uninsured or uninsurable property {constructions th a t continue to be b u ilt in low lying areas, along river banks and basis exposed to flooding and unstable hillsides). The situation is d iffe re n t fo r the private sector as the proportion o f residential and com m ercial prop erties th a t are insured is much higher than in most M a in te c h n ic a l re p o rt developing countries. This situation reflects the extent o f disaster vu ln e ra b ility and the legal requirem ent to insure to u ris t installations, a rule th a t is common to all o f the countries o f the Eastern Caribbean, where each insurance firm attends to an average o f 14,000 in h a b it ants compared to the average in the United States o f 107,000. This could suggest an excess num ber o f insur ance firm s, a situation th a t would im ply inefficiencies on the level o f economies o f scale in operating costs and risk management. Companies from Trinidad and Barbados account for 75% o f the insurance market in the Caribbean. Premiums cost more than in the United States due to the relatively small size o f the firm s and the lack o f economies o f scale despite the relatively low adm inistrative costs in the region. Those low er costs plus the low retention o f insured risk avoid a rapid accum ulation o f reserves in proportion to capital. In recent years some m ajor corporations, such as energy producers, have found it impossible to obtain fu ll coverage and in some instances, even lim ited cover age. That situation has led to the idea o f self-insurance w ith very high deductibles on coverage o f the expected, potential losses. The cost and the lack o f ava ila b ility o f coverage have led industry associations (such as those o f hotel owners) to employ risk management techniques or arrangem ents w ith foreign insurance companies to obtain group reinsurance coverage. CARICOM has recommended th a t governm ents and the private sector adopt a regional approach to insurance as a way to diversify risk means and reduce the w eight o f the global insurance industry on the region. It also suggests th a t lawm akers in the region adopt a series o f measures including building codes th a t specify appro priate building m aterials, the reinforcem ent o f existing structures and the use o f common protection systems. Socioeconom ic and id iosyn cratic fa cto rs should also be contem plated from both the supply and demand sides o f the catastrophe insurance market. It is useful to distinguish between classes o f property segments. The income levels o f property owners are a m ajor de term in ant o f demand fo r catastrophic coverage policies, w hich cost close to 1% o f the value o f the structure. Sm all/inform al sectors only acquire this type o f coverage to the extent th a t credit in stitu tio n s demand it. It is estimated th a t between 25% and 40% o f housing is not insured, and those w ith the lowest coverage levels are sm all/m arginal housing units. Furthermore, the highest insurance prem ium s are charged in those regions th a t most freq uently experience storm damage. Owners o f m edium -sized and large homes lack and th a t lack the same financial constraints are alm ost fu lly covered by catastrophic insurance, as are owners o f medium-sized and large-scale enterprises. These last groups rarely acquire coverage th a t would cover a catastrophe-im posed in terruption o f activities. M ajor corporations enjoy access to insurance brokers (as opposed to th e ir own insurance agents), who tend to favour placing coverage w ith foreign insurance firm s from the United States or Europe who are not locally registered. In contrast, the segment o f small property owners w ithin the least developed sectors lack access to coverage because they either do not understand or com ply w ith the insurance policy mechanism. M any o f them sim ply expect government assistance w ill help them to deal w ith a crisis. Others decide to insure themselves, assuming th a t w h at they save in term s o f insurance premiums w ill be enough to pay repair costs although in most instances such savings turn into w orking capital. Governments face the challenge o f prom oting struc tura l measures fo r reducing the vu ln e ra b ility o f low income housing. To th a t end they must make fu ll use o f the arsenal o f tools available fo r reducing hazards and make clear up to w h a t p o in t the governm ents responsibility ends and th a t o f the com m unities begins. This strategy demands a tw o -tra c k focus in which gov ernm ent funds fo r m itiga tion works are made available to those com m unities in exchange fo r th e ir e xplicitly co m m itting to a policy o f lim ited insurance coverage th a t would allow them to protect themselves if they fo llo w proper vu ln e ra b ility reduction practices. In the Caribbean, insurance has tra d itio n a lly been weighed tow ard reinsurance. Close to 70% o f premiums and risks correspond to reinsurance. Local insurance firm s, however, regard revenue transfers fo r premiums collected as a commission paid to reinsurance firm s for managing the custom ers business. iv) M exico. Insurance penetration remains relatively low in all segments o f insurance as coverage accounts for In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s only 1.9% o f M exicos GDP. G rowth in sales o f coverage against natural disasters has been m inimal and although M exico is exposed to high seismic and hurricane risk, 70% o f micro, small and m edium -sized enterprises and 97% o f homes are not insured against such phenomena. Only m ajor corporations em ploy such policies. A mere 3% o f privately owned homes have insur ance coverage. M ortgage loans a u tom atically include an insurance policy and close to 40% o f existing home coverage consists o f such m o rtgag e-lin ked policies (which o ffe r protection fo r the insurer to recover o u t standing m ortgage balances but not the homeowner). Homeowners fail to take o ut insurance against natural disasters because they are unaware o f the great variety o f options at accessible prices th a t are available or because they sim ply do not see it as a priority. In any event, the country is better prepared today to cope w ith emergencies produced by natural catastrophes. Twenty years ago several federal governm ent m inistries found themselves w ith o u t insurance against earthquake damage, which is now legally mandated. N atural conditions expose the country to d ifferent hazards depending on the region, a reality th a t regula tions should take into account. In the Federal D istrict and the state o f Guerrero the governm ent is required to m aintain insurance coverage against te llu ric move ments, but no such requirem ent exists in states such as Tamaulipas, Nuevo León and Yucatán, where the chances o f earthquake damage are remote. Catastrophe bonds are new risk-prevention in stru ments. They are sim ilar to reinsurance (firm s th a t as sume part o ff the financial risk o f the original insurer) because they protect the prim ary insurer against excess losses. They o ffe r the added advantage o f making funds im m ediately available in the event o f an emergency. Twenty years a fte r the quakes th a t inflicted massive damage on M exico City, Mexican financial authorities designed a bond to help cover part o f the damage th a t m ight be caused by an earthquake o f sim ilar or greater m agnitude than th a t o f 1985. In 2006 the Finance M in istry issued 160 m illion dollars w orth o f the bond covering the risk o f an earth quake w ith a rating above 7.5 points on the Richter scale occurring in the region in and around M exico City. Their purpose is to im m ediately replace the FONDEN resources earmarked fo r attending to the civilian population a f fected by an earthquake and eventual reconstruction work. The value o f the bond soars in response to specified trig g e r conditions (when a seismic event o f a specific m agnitude and location occurs). Current instrum enta tion and theories fo r determ ining the size and locating the epicentre o f a quake are not free from uncertainty. They may produce varying readings depending on the techniques used or if they are calculated using data from d iffe re n t stations, w hich can lead to serious legal consequences. There is very lim ited global experience w ith catastrophe bonds th a t have been triggered, so the effectiveness o f the coverage they provide has yet to be tested. The bond is divided in to tw o series: 150 m illion dollars o f Class A notes and 10 m illion dollars o f Class B securities. Over a period o f three years investors are paid every six months a yield o f LIBOR + 230 basis points fo r the Class A issue and LIBOR + 235 basis points for the Class B. The bonds represent a cost to the Mexican state o f roughly 8 m illio n dollars annually. This is a com mon investm ent instrum ent fo r private firm s but is a firs t fo r Latin Am erican governments. The In te rio r and Finance M in istrie s are w orking to issue sim ilar bonds (bringing the to ta l to as much as 450 m illion dollars) providing coverage o f seismic events th a t rate higher than 6 points on the Richter scale w ith proceeds going tow ard providing emergency response in other regions o f the coun try exposed to te llu ric movement. M exico has made sig nifica nt progress in regulating catastrophe coverage policies. A rule issued in 2000 specifies the way to estim ate risk in term s o f m axim um probable losses (MPL). MPL are used to determ ine the reserves th a t m ust be set aside fo r the portfolios o f each insurance com pany against catastrophe losses. Companies w ith healthy portfolios benefit by enjoying low er reserve requirem ents. A t present, the CNSF and the Asociación Mexicana de Instituciones de Seguro (AMIS) are developing a sim ilar arrangem ent fo r insur ance covering hydro-m eteorological risk. There is insurance fo r protecting the contributions states and m unicipalities m ust make to FONDEN in the event o f disasters. Only seven out o f 32 states have taken out such coverage to date, a sign o f ju s t how little M a in te c h n ic a l re p o rt prevention continues to weigh on the policy priorities o f state governm ents in general. M exico has had farm insurance since 1963, which is managed by the Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera. In 1990 Agroasemex was form ed as a state in stitu tio n fo r prom oting private participation in pro viding insurance to the industry. The agricultural and livestock sector can choose from tw o modes: a conven tional policy issued by private insurance firm s and an insurance fund recognized by Agroasemex. This latter option was established so th a t producers may cover th e ir own losses from catastrophic natural events, and are legally obligated to reassure through Agroasemex or other companies. Under e ith e r mode, the federal governm ent subsidizes premiums through Agroasemex. The subsidy is granted directly to the insurance firm s and the am ount varies depending on the region and type o f crop. There has been considerable grow th in the number o f hectares under disaster insurance coverage. v) Nicaragua. In recent years the governm ent has played an im portant role in reducing vu ln e ra b ility by id e n tifyin g areas th a t are risk prone and regulating th e ir use, but the m arket o f insurance and reinsurance has not contributed substantially to disaster preven tio n or m itig a tio n . Info rm ation on risk, hazards and vulnerabilities is not taken into account or is only given marginal importance when drawing up insurance policies. In addition, a high percentage o f the most vulnerable segments o f the population lack any insurance cover age whatsoever. Norms th a t regulate insurance and reinsurance em ploy criteria th a t increase the security o f risk transference. The N ational Risk M anagem ent Plan prom otes a series o f financial protection activities. The SINAPRED Execu tive Secretariat and the Finance M inistry coordinate a project designed to improve the conditions under which public property in insured and conduct jo in t campaigns w ith the insurance firm s fo r prom oting a culture o f insurance at all levels o f the population. According to a 1999 law, the Departm ent fo r Banks and O ther Financial In stitu tio n s assures th a t the in dustry is properly abiding by insurance regulations, demanding th a t on a m onthly basis firm s file a ctivity reports, cond uct audits, and list th e ir risk reserves, among other items. There is a grow ing trend tow ard insuring public goods -reg ulated under a 1984 la w - and there is an increasing use o f bidding procedures fo r acquiring such policies. Among the very few public recently constructed buildings th a t are insured are those o f the Foreign Rela tions M inistry {MINREX), the Presidency o f the Republic and the Empresa Nicaragüense de Telecomunicaciones {ENITEL). Second-tier hospitals have buildings th a t are 30 years old on average and they enjoy only m inim al maintenance, which has apparently com plicated efforts to insure such facilities. By contrast, there is a sig n ifica n t degree o f risk transference in the private sector w hich reflects the w ide range o f catastrophe and property-loss policies available, but there is no clear idea o f how much o f this coverage is actually underw ritten. The relationship between insurance and reinsurance firm s appears to be optim al. Everything th a t is insured in the country is covered by re-issuers. All claim s were fu lly paid in the wake o f both Hurricane M itch and the Masaya earthquake. Mortgage insurance policies are also available. W hile they only pay the outstanding mortgage balances in the event o f a disaster induced loss, this at least assures th a t a part o f the financial services industry is not wiped out when a disaster occurs. Insurance com panies operating in the country lack the complete inform ation needed to conduct a valuation o f th e ir risk portfolios and dem onstrate to reinsurance firm s the e xte n t o f th e ir tru e exposure, w h ich is a precondition fo r acquiring reinsurance a t reasonable costs. Therefore, insurance and reinsurance companies m ust invest in the production o f the sort o f detailed inform ation they need fo r such purposes. To th a t end they require the most detailed cartographic risk, hazard and vu ln e ra b ility in form ation th a t has been itemized in great detail using a cartographic data based th a t includes the frequency o f damage a t specific sites by the d iffe re n t types o f hazards. A t present, the industry is im plem enting a project on m axim um probable losses whose results should help bolster the institu tional fo rti tude o f private insurance firm s. The end goal is to allow insurance firm s to effectively increase the penetration o f disaster insurance coverage. INISER is the leading source o f insurance and re insurance coverage in Nicaragua. It is an autonom ous In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s TABLE 17. PRINCIPAL CHARACTERISTICS OF FIN A N C IA L DISASTER RISK M A N A G E M E N T C o lo m b ia C a ta s tro p h e Funds C h ile J a m a ic a M e x ic o N ic a ra g u a A N a t io n a l C a t a s t r o - No fu n d e x is ts f o r c o v e - No a d e q u a te fu n d e x is ts The c o u n try has a d isa s A N a tio n a l C a ta s tro p h e p h e F und e x is ts b u t is rin g d is a s te r s itu a tio n s . fo r th e h a n d lin g o f risks, t e r fu n d (F O N DE N) f o r Fund e x is ts t h a t is u n s e r io u s ly lim ite d . NCF The P re sid e n t o f C hile is so th e ne cessary re s o u r e m e rg e n c ie s , r e h a b ili re g u la te d and m a y o n ly fu n d in g has co m e fro m a u th o riz e d to use b u d - ces are o b ta in e d b y d i t a t io n a n d re c o n s tru c be used to s u p p o rt th o s e v e ry un stable sources and g e te d fu n d s o r reassign v e rtin g fu n d s fro m o th e r tio n . R e c e n tly tw o o th e r a ffe c te d in a d is a s te r s i g o v e rn m e n t fu n d in g has fu n d s d e s ig n a te d f o r p ro g ra m m e s. The e ffe c fu n d s w e re c re a te d fo r tu a tio n . The Presidency o f fa lle n as a p e rc e n ta g e o f o th e r purposes. p u b lic revenues. tiv e n e ss o f th e N a tio n a l a tte n d in g to d a m a g e a t th e R e p u b lic m a y a u th o D is a s te r F u n d (N D F ), th e s ta te and m u n ic ip a l rize th e tra n s fe r o f fu n d s c re a te d in th e w a k e o f levels. fro m e x is tin g p ro je c ts . h u rr ic a n e G ilb e r t , is q u ite lim ite d . Finan cing m itig a tio n and T he N a tio n a l D is a s te r The F inan ce M in is tr y d e - No risk re d u c tio n fu n d s FIPREDEN and FOPREDEN A n IDB re fu n d a b le fin a n p re v e n tio n a c tiv itie s F u n d h a s a s s ig n e d a crees th e re assig nm ent o f ex is t. are program m es aim ed a t c in g m e c h a n is m e x is ts s ig n ific a n t pe rce n ta g e o f fu n d s fo r p re v e n tio n im p le m e n tin g p re ve n tio n f o r ris k id e n tif ic a tio n , a c tiv itie s to p re v e n tio n m easures. (m o re th a n 6 0 % ) R isk tra n s fe re n c e p r e d ic tio n a n d m it ig a tio n o p e ra tio n s . P e n e tra tio n o f c a ta s tro - C a ta s tro p h ic in s u ra n c e M o s t g o v e rn m e n t assets In s u ra n c e p e n e tr a tio n T hroug h its N a tio n a l Risk p h ic in su ra n ce is lim ite d . p e n e tra tio n is s ig n ific a n t are n o t in su re d , b u t t h e is re la tiv e ly lo w c o m p a - M a n a g e m e n t Fund S IN A The la w requires th a t s ta o n ly in th e case o f m a - re is g ra d u a l m o v e m e n t red to th e sc a le o f th e PRED p ro m o te s fin a n c ia l jo r firm s , and is lim ite d to w a rd a g re a te r c u ltu r e e c o n o m y . The fin a n c ia l p ro te c tio n , e s p e c ia lly fo r t h r o u g h o u t th e re s t o f o f in su ra n ce . a u th o r itie s la u n c h e d a im p ro v in g th e co verage te p ro p e rty be in su re d . th e p riv a te se cto r. c a ta s t r o p h e b o n d f o r te rm s o f in s u ra n c e f o r s e is m ic e v e n t co verage . s ta te goods. state agency th a t is authorized to issue all manner o f life and property policies. INISER has played a major role in offering com pensation fo r losses related to ac cidents, natural disasters and catastrophes. To sum marize, penetration o f catastrophic insur ance is re la tiv e ly low in fo u r o f th e five coun tries studied but plays an im portant role in Chile although it is circum scribed to only the largest insurance firms. In all instances earthquake insurance is much more common than policies related to hydro-m eteorologi cal phenomena. In Colombia, M exico and Nicaragua the law demands th a t public property be insured. But much o f Colombias public infrastructure is not covered. The law in M exico does not yet apply at the m unicipal level and in Nicaragua only incipient progress has been made in acquiring such coverage, but the governm ent has launched cam paigns along w ith the insurance industry to prom ote a culture o f insurance among all segments o f the population. Everything th a t has been insured in Nicaragua is covered by reinsurance. INISER is an autonom ous state agency th a t is authorized to issue all manner o f life and property policies, and has played a m ajor role in relation to natural disasters and catastrophes Chile lacks a policy o f requiring insurance coverage on public infrastructure, but the concessionaries tend to take out insurance because they are legally obligated to assure ongoing public access to such services. The only governm ent assets th a t are covered in Jamaica are seaports and airports, but new contracts point to a trend tow ard more expanded coverage. Jam aicas tourism in frastructure is insured as is th a t o f Mexico. M exico is the only one o f the five countries th a t has introduced a catastrophe bond (for up to 450 m illion dollars) providing coverage fo r seismic events w ith a reading above 7.5 on the Richter scale as a way o f a t tending to emergencies in those regions most susceptible to te llu ric movement. M a in te c h n ic a l re p o rt TABLE 1 8. INSTITU TIO N AL STRUCTURE T o p ic Legal fra m e w o rk C o lo m b ia C h ile Ja m a ic a M e x ic o N ic a ra g u a The legal fra m e w o rk e m - The s tru c tu re Is n o t w e ll A ll phases o f a c tiv itie s are There Is a v e ry c o m p le te A c o m p le te and m o d e rn ph aslzes p re v e n tio n and In te g ra te d and Is based d ire c te d b y ODPEM , an and s u ita b le se t o f n o rm s legal fra m e w o rk . d e c e n tr a liz a tio n on an on le g a l b o d ie s f o r th e o p e ra tio n a l o ffic e o f th e and re g u la tio n s . in te r- s e c to ria l level and v a rio u s exposed system s. N a tio n a l D isa s te r C o m - U rban la n d -u s e p la n n in g d is c o n n e c te d fro m o th e r c o o rd in a tio n E m e rg e n c y a tte n tio n is m itte e (NDC), co m p rise d is w e a k and c o m p lia n c e m a n a g e m e n t phases. o f re p re s e n ta tiv e s fro m is m in im a l. S c a n t c o m p lia n c e w ith all se cto rs. land-use and zoning rules. G ood c o o rd in a tio n b e tIn s titu tio n a l c o o rd in a tio n There are te c h n ic a l and The O N E M I is fo c u s e d It is a p r io r ity issue and A ll s e c to rs o f t h e f e - w e e n th e v a rio u s se cto rs o p e ra tio n a l c o m p o n e n ts on e m e rg e n c y response th e re is a g o o d d e g re e d e ra l g o v e rn m e n t have o f SINAPRED. on a n a tio n a l leve l. o f c o o rd in a tio n b e tw e e n o p e r a tio n a l p la n s f o r The s y ste m lacks h u m a n an d p u b lic in fo rm a tio n c a m p a ig n s . The v a rio u s p u b lic s e c to r in s titu tio n s and th e v a rio - e m e rg e n c y response and and e c o n o m ic resources, us levels o f g o v e rn m e n t. re c o v e ry t h a t have been and is d e p e n d e n t on in a g e n cie s w o rk in a c o o r- The m a n a g e m e n t s y s w o rk in g w ith in c re a s in g te rn a tio n a l aid. d in a te d m ann er. e ffic ie n c y . te m is d e le g a te d to th e in s titu tio n s re s p o n s ib le C o o rd in a tio n b e tw e e n f o r each s e c to r and has se c to rs c o u ld be b e tte r. p e rfo rm e d w e ll in re c e n t disa sters. P a r t ic ip a tio n b y o t h e r P riv a te p a rtic ip a tio n has Basic se rvice s are p riv a - The p r io r it iz in g o f th e The a rm e d fo rc e s p la y P riv a te s e c to r p a rtic ip a a c to rs n o t been v e ry a c tiv e . A n tiz e d and th e e x e c u tio n s u b je c t , t h e a c t io n s a d e cisive ro le in e m e r- t io n is w e a k w h ile th e e x c e p tio n w a s th e p a r ti- a n d f in a n c in g o f th e ta k e n , p r iv a t e s e c t o r g e n cy response tasks b u t a rm ed fo rc e s e ffic ie n tly c ip a tio n o f th e bu siness v a rio u s p h a se s o f ris k p a rtic ip a tio n and p u b lic th e re is s c a n t p riva te se c- p la y a m a jo r role. s e c to r in th e re c o n s tru c - m a n a g e m e n t are le ft up p re p a ra tio n have all im - t o r p a rtic ip a tio n . tio n p ro g ra m m e f o r th e to p riv a te c o n s o rtia . p ro ve d s in c e h u rric a n e 1 9 9 9 e a rth q u a k e . Ivan in 2 0 0 4 . The governm ents o f Colom bia and M exico have devised insurance policies to protect the farm sector against crop damage arising out o f m eteorological con tingencies. In both instances, such coverage against crop losses is subsidized. Those o f Colombia also cover farm infrastructure losses as well. In contrast, Chiles booming agricultural export industry lacks any state-prom oted insurance, leaving each farm er or enterprise to individu ally negotiate term s o f coverage w ith insurance firms. Table 17 lists the m ost fu n d a m e n ta l aspects o f financial m anagem ent fo r all five countries. 5. INSTITUTIONAL STRUCTURE AND GENERATING INFORMATION FOR RISK M ANAGEMENT All five countries im plem ent th e ir main disaster m an agem ent tasks in sig n ifica n tly d iffe re n t ways. These 72 differences make it all the more interesting to make comparisons fo r the lessons th a t can be drawn from such varied experiences. We have broken down the main facets o f this problem into five parts, fo r which we w ill firs t o ffe r a sum m ary fo r each country and then make a com parative analysis o f each topic. Table 18 summarizes the most notable characteristics o f each o f the five countries in stitu tio n a l structure Chile is the country w ith the least structured disaster m anagem ent system, leaving each m inistry w ith the responsibility fo r all phases o f risk m anagement. Re sponsibility even fo r the countrys principal vital systems is le ft in the hands o f the private interests holding the concessions to such infrastructure. M exico and Nicaragua have the m ost com plete legal m anagem ent structures, although not all bodies com pletely fu lfil all th e ir responsibilities. The true scope In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s independently o f one another; the firs t is engaged in planning and technical support, and the second has the features o f a civil defence system. It is based on the national disaster prevention plans th a t have been adopted since 1998, w ith considerable influence from the N ational Departm ent o f Planning, a body th a t defines and manages the national budget. Public agencies are engaged in an active and coordinated manner. The system relies heavily on m unicipal orga nization, w hich means th a t it depends greatly on local governm ents fo r a wide array o f human and economic resources. The most notable cases are those o f Bogotá and M edellin, which wield considerable resources. A lthough changes have been made to the organi gram, the basic system remains in place and function s properly, especially on the national level and in some m ajor cities. In itia lly SNPAD was under the direct con tro l o f the President o f Colombia, thereby assuring th a t it w ould be viewed as a governm ental priority. Later it became part o f the In te rio r M in istry and became som ew hat more bureaucratic. In summary, the issue remains a top prio rity and the system function s w ell on a national level and in some m ajor cities, though not in all provinces and m unicipalities. The legal fram ew ork is very com plete and in line w ith modern guidelines w ith emphasis on prevention and m itigation. ii) Chile. The structure is poorly integrated and o u t side the criteria recommended by international bodies. a) O rganization fo r risk m anagem ent It is based on specific norm ative bodies fo r each sector in charge o f the various systems th a t are exposed to This section describes the structure o f each countrys natio nal system and legal fra m e w o rk fo r risk m an risk and the main m anagem ent actions. It exists on a national, regional and m unicipal level. The main sectors agement. We w ill com m ent on the efficacy o f those are: Housing and Urban Planning, w hich is in charge o f structures, the e xte n t to w hich the planned system the regulatory plans including urban zoning and risk has been out into practice, and the possible evolution or m odification o f the organization and its ranking in prevention measures; Public Works, w hich looks after vu ln e ra b ility reduction and infrastructure; A griculture governm ent hierarchy. i) Colombia. The legal fram ework established in 1989and Healthcare, which are in charge o f th e ir respective areas o f concern. The N ational O rganization o f Emer {follow ing the Arm ero disaster) w ith the creation o f the N ational System fo r Disaster Prevention and A ttention gencies and M itig a tio n {ONEMI), which is a departm ent o f the Interior M inistry, is focused on attending to the {SNPAD). The emphasis is on prevention, decentralization em ergency and the d istrib ution o f inform ation to the {at the state, departm ental and m unicipal levels), in te r public, although it exerts other fu n ctio n s in various sectorial w ork and coordination {through inter-sectorial phases o f civil defence. It charts risk maps and plans com m ittees). It recognizes the various social aspects o f fo r issuing w arnings/alerts and vuln e ra b ility reduction, disasters. On a national level there is both a technical as w ell as fo r attending to emergencies and drawing up and an operational branch; the tw o apparently function o f activities by Nicaraguas SINAPRED is severely limited by budget constraints. All the countries tend to leave responsibility fo r disaster risk m anagem ent in the hands o f local govern ments, who frequently lack the economic, technical and structural resources for effectively acting; this is an issue th a t is particularly critical fo r the sm allest and weak est m unicipalities. Colombia is notable fo r its degree o f decentralization and has been successful in some o f its largest cities. Jamaica appears to have been most e fficie n t in m anagem ent on a local {parish) level. Alm ost all o f the countries m aintain a form al or real separation between the em ergency response sys tems and th a t o f reconstruction-prevention. M exico is probably the coun try th a t best integrates both parts although the system still suffers from a certain lack o f coordination. Generally speaking there seems to be little correla tion between m anagem ent and its form al structure as it would appear to be more dependent on the countrys degree o f political development and the extent to which local or national governm ents fu n ctio n effectively. One problem th a t appears to a lesser or greater degree in all o f the countries studied is a paucity o f experienced personnel w orking on an ongoing basis in disaster related tasks as there remains a generalized problem o f high turnover in such posts. M a in te c h n ic a l re p o rt damage statistics. There does not appear to be much gained prom inence among the governm ents priorities. coordination w ith the sectors, which have th e ir own The NDC lacks a budget o f its own, but its decisions em ergency response plans. are executed by representatives o f the m ultip le sectors Relations between the public and private sectors in th a t belong to th a t body. risk m anagem ent issues are regulated by management iv) M exico. The form al structure is very complete. mechanisms th a t are legally underpinned by an array The N ational Civil Defence System (SINAPRO c ) was o f measures and in itia tive s th a t have been incorpo created fo llo w in g the 1985 earthquake and has been rated in to laws, decrees, norms and regulations fo r fine tuned, b u t rem ains unchanged since then. The structure extends fro m the federal to the state and risk reduction in its various spheres since the decade o f the 1920s. These have been managed by a number m unicipal levels, and enjoys the participation o f the o f in stitu tio n s depending on th e ir area o f interest and private sector; each level reproduces the national one sectorial intervention. but on a sm aller scale. The President o f M exico presides One part o f risk m anagem ent in Chile is in private over the SINAPROC, but it is managed by the Interior hands and it extends to telephony, water, tran sport M inistry by way o f the N ational Coordinating Body for (air, land and m aritim e) and electricity, among others, Civil Defence (CNPC), which is a deputy m inistry. The which have been concessioned almost entirely to private fu n ctio n in g o f the system is supervised by the National interests. In each case there is a corresponding state Council on Civil Defence, where all o f the relevant ac agency in charge o f making sure th a t the norms th a t tors are represented; the council m ainly convenes to regulate such services are respected. When a disaster organize disaster response. The CNPC coordinates and occurs, the governm ent makes sure the concessioned supports the activities o f all sectors in the various levels services are m aintained. Private consortia are in charge w ith three general leadership bodies: Civil Defence, o f the elaboration and execution o f plans for the various w h ich coordinates the state and m unicipal offices, phases o f risk m anagement as w ell as th e ir funding and CENAPRED, which is in charge o f the techno-scientific obtaining the necessary coverage. support, diffusion and trainin g activities, and FONDEN, The m anagem ent scheme fo r sectorial in stitu tions w hich adm inisters the disaster fund. All o f the related has remained in ta c t fo r many years and has proved federal government agencies have their own civil defence to be efficient. Factors co n trib u tin g to its positive per plans; the involved m inistries have the operational plans fo r attending to emergencies and recovery, w hich are form ance include the existence o f s tric t norms and a tra d itio n among actors o f abiding by such norms. fu n ctio n in g w ith increasing efficiency. There is a trend iii) Jamaica. All phases o f disaster-related activitiestoward a decentralization o f responsibilities and tasks in are directed by the Office o f Disaster Prevention and w hich states and m unicipalities (the coun try has more Emergency M anagem ent (ODPEM), a departm ent o f the than 2,400 m unicipalities, many o f w hich are small and strapped fo r resources; more than half have civil defence M inistry o f Land and Environm ent and an operational arm o f the National Disaster Com m ittee (NDC), which units) are handed more responsibility. In the event o f is presided over by the Prime M inister and comprised m ajor disaster im pact, the federal governm ent directly o f representatives o f all sectors. The NDC has sub-com takes charge o f activities and th e ir financing. m ittees in charge o f drawing up plans and supervising SINAPROCs legal fram ew ork is contained in the th e ir correct execution. There is a National Disaster Plan 2000 General Civil Defence Law. Its operational guide th a t details risks, strategies and procedures and which lines and goals are defined as part o f the countrys sixhas local a ffilia te s th a t attend to specific problems at year plans. The system is very com plete on the federal the com m unity level. This organization has remained level and in most states, but not in a m ajority o f the m unicipalities. in ta c t fo r many years and appears to be function ing effectively. This is a p rio rity issue fo r the central and Zoning and land-use rules are weak and often are local authoritie s, w ho coordinate w ell. Since 2004s ignored, even in m ajor cities. W hile some national hurricane the issue and numerous related actions have laws exist th a t regulate the use o f certain areas and In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s resources, such as the N ational Law on W ater, th e ir enforcem ent, like in the case o f the land-use rules, is up to the m unicipalities. There is considerable so cial pressure and e ffo rts by interest groups th a t lead to the emergence o f human settlem ents in high risk conditions, especially in areas prone to flooding and mudslides. Building codes are also a m unicipal issue, but some states have also adopted building code laws th a t are generally follow ed by m unicipal governments. Enforcem ent mechanisms, however, do not w ork prop erly. M arginal housing (unauthorized self-construc tion) continues to account fo r a substantial portion o f all housing, although its w e ig h t has dim inished some w h at in recent years ow ning to the massive scope o f affordable housing programmes. The system has been consolidating over the course o f its 20 years o f existence and has become a fixtu re o f governm ent planning. The most w idely recognized agencies are FONDEN and CENAPRED as w ell as the armed forces ow ing to th e ir high profile participation in em ergency response and recovery. The media gives a good deal o f a tte n tio n to disasters, but its focus is concentrated alm ost exclusively on emergencies. A t te n tio n to financial protection has increased in recent years, but it is far from a tta ining desirable levels. The systems weaknesses and lim ita tio n s are related to an accelerated turnover o f experienced personnel; a chronic shortage o f funds and human resources; the fa ct th a t steps are ju s t now being taken to extend civil service to those engaged in civil defence, which marks an im por ta n t step in the professionalization and m odernisation o f in stitu tio n s related to civil defence; however, this sh ift is still in its infancy so much remains to be done to establish career criteria fo r public servants in this field. There has been scant a tte n tio n paid to m atters o f prevention and m itig a tio n ; in term s o f prevention activities, there is a good perform ance on the level o f getting out inform ation, conducting studies and setting up warning mechanisms. We expect a greater co n trib u tion from FOPREDEN in this regard. M itig a tio n is not contem plate d w ith in the risk m anagem ent system. On a state and m unicipal level, civil defence has been established w ith a view th a t extends beyond disaster risk to contem plate various aspects o f public security (fires, tra ffic accidents and safety measures in public spaces). Progress has been made in producing hazard maps and some states now have risk atlases. v) N icaragua. Law 337 put into place since 2000 a com plete and coherent legal fram ew ork. SINAPRED is the norm ative and coordinating body and it responds directly to the Presidency o f Nicaragua. A ttending to emergencies is the job o f the Special Operations Commis sion th a t the Arm y coordinates. SINAPRED coordinates the Sectorial Working Commissions (which manage their own plans fo r various stages o f management) and both departm ental and m unicipal com m ittees, which are in charge o f th e ir own plans. Disaster prevention form s part o f developm ent plans and environm ental policy. Considerable progress has been reported in making resources available to the m unicipalities so th a t they can take charge o f disaster response and social risk m anagem ent (linked to poverty reduction). In 2002 a Zoning Law fo r disaster risk reduction was adopted, but its influence is only form al. The urban development plans th a t contem plate hazards are not applied in most m unicipalities. They have not even managed to relocate settlem ents in hazardous locations such as those on the hillsides around Lake Managua. SINAPRED has a m inim al budget. Each Sectorial W orking Commission is in charge o f a governm ent departm ents prevention e ffo rts and form s part o f the Technical C om m ittee presided over by SINAPRED. There is a very com plete and updated N ational Building Code th a t has yet to be im plem ented and there are no effective means o f enforcem ent. Close to 85% o f housing was s e lf-b u ilt and much o f the engineered or form al building is done by poorly trained builders who ignore the codes. It is necessary to professionalize risk management and the personnel involved. Only some bodies w ork e ffic ie n tly and perm anently such as the Special Op erations Commission. INETER has had an outstanding performance. SINAPRED lacks resources and suffers from high personnel turnover, which is also the case w ith the sectorial linkage bodies. The question o f disasters has assumed much greater national im portance sine hur ricane M itch. There is now in place a very com plete and well articulated form al organization; however, resources are scarce and the system relies heavily on international assistance, w hich has been abundant. M a in te c h n ic a l re p o rt b) P a rticip a tio n o f th e various actors in risk m anagem ent This section analyses the participation o f the private sector, non governm ental organizations and the armed forces, as w ell as coordination between the various sectors. i) C olom bia. SNPDAC is very open to social in s titu tio n s and the private sector pa rticip a tin g in its com m ittees, but private sector involvem ent has been largely lim ited to a few specific cases. The technical contributions o f universities and professional associa tions and the a ctivities o f relief and aid associations in emergency response have proven im portant. The business sector played an im portant role in the reconstruction programme in the coffee grow ing region fo llo w in g the 1999 quake, but in general, the business, banking and insurance sectors have not played a very active role w ith in the system. ii) Chile. The private sector participates prim arily as the party in charge o f operating some systems w ith risk m anagem ent plans and in keeping w ith regulatory norms. In this way the private sector participates at vari ous levels including public inform ation and preparation. The armed forces play an im portant role in emergency response. The civilian population participates in the em ergency com m ittees. iii) Jam aica. The organigram contem plate s the p a rticip a tio n o f the private sector and NGOs in the com m ittees. C om m unity com m ittees play a m ajor role in various phases. Participation has increased sig n ifi cantly in both instances follow ing 2004s hurricane Ivan. Im provem ents have also been registered in the extent to which both com panies and the general public are prepared fo r dealing w ith disasters. The armed forces have a proven record o f participating as a m ajor force in attending to emergencies. iv) M exico. Private sectors participate very actively including the banking and insurance industries, opera tors o f vita l services such as telecom m unications, and both local and national media services. Certain NGOs are very active especially in a tte n tio n to emergencies, recovery and reconstruction. The armed forces play a decisive role in em ergency response activities, includ ing the alert, evacuation, rescue and shelter steps, but norm ally do not become involved in caring to m aintain order and safety, tasks th a t they leave up to local public security forces. v) Nicaragua. Private sector participation appears to be m inim al except from international NGOs. The armed forces play a sig n ifica n t role in em ergency response and recovery. c) O rganization fo r a tte n d in g to th e various phases o f disaster m anagem ent In this section we w ill deal w ith the efficacy and fu n c tioning o f the various phases o f em ergency response, recovery and reconstruction. We w ill also evaluate the extent to which m itigation measures are adopted during the reconstruction phase. i) C olom bia. The Comité Operativo Nacional has made considerable advances in em ergency m anage ment. W ell articulated response plans fo r the various phases have been put into place on a national level and in some cities, but the sm aller m unicipalities remain poorly prepared. There appears to be a negative tendency on the level o f creating special bodies fo r im plem enting the recovery and rehabilita tion programmes, but such response has been successful in recent events. The m unicipalities have development plans and land-use and building codes th a t include m itiga tion actions, but many are not properly applied. Bogotá and Manizales offer an example to follow given th e ir numerous vu ln e ra b ility reduction actions in w ater and drainage services and installations, as well as in relocating settlem ents from high risk areas. A new law on the need to reinforce indispensable buildings {basically hospitals), has only been p a rtia lly applied. Each year both the central governm ent and some o f the larger m unicipalities have included budget items for such tasks. M any inspections have been conducted o f buildings and specific installations and priorities have been established fo r investing in m itiga tion, but there is no evidence to date th a t such e ffo rts have led to a significant reduction o f risk or th a t they are sustainable. Only in the largest cities such as the capital o f Bogotá have effective and perm anent programmes. ii) Chile. The sectorial structure and ONEMI work hand in hand. A N ational Emergency Plan has been adopted fo r responding to disasters; ONEMI sets the guidelines and the sectors im plem ent them . This or In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s iv) M exico. During the emergency a tte n tio n phase, ganization generally reacts to em ergency situations the firs t line o f response consists o f m unicipal and state in keeping w ith pre-established legal procedures th a t have been established fo r each in stitu tio n , operating in governm ents, and often a sig nifica nt degree o f p a rtici pation on the part o f the local population; when their keeping w ith in its specific area o f responsibility. An in itia l diagnosis o f the situation is undertaken capacity is exhausted the federal government intervenes, by the affected m unicipalities under the direction o f alm ost always in the form o f the armed forces. In the com m unal and regional em ergency officials. During case o f hurricanes, w arning and a tte n tio n mechanisms this phase the e ffo rts o f the m unicipalities are fo are activated rapidly and in an organized manner. The cused on satisfying the populations basic needs. In federal governm ent agencies involved in such tasks have cases in which shelter infrastructure are too damaged well practiced emergency plans and inventories o f basic to be used the most com mon recourse is to use pre inputs. The bodies playing a particularly significant role fabricated housing and tents th a t are distributed by a include the Defence, Healthcare, Com m unications and m unicipal agency. Transport m inistries, and the Federal E lectricity and The recovery and reconstruction stages are also N ational W ater commissions. The role o f em ergency a sectorial responsibility. ONEMI ceases to play a role response agencies is clear on paper, b ut in practice once the em ergency has passed. Recovery plans are problems w ith coordination tend to arise. im plem ented by the sectors involved based on the During recovery, sectors generally intervene in an budgets fo r each cabinet-level agency and w ith special efficie n t m anner to re-establish basic services; m ateri disbursements from the central government. The private als such as lam inated roofing, wood and cem ent are sector th a t operates many services and considerable provided so th a t inhabitants o f affected housing can infrastructure is responsible to attend to any problems repair th e ir homes. FONDEN provides reim bursem ent o f th a t arise w ith those assets and to have the coverage resources fo r these activities. The Development Social necessary fo r covering any losses. M in istry uses these resources to rebuild, repair and iii) Jamaica. Both authorities and the public have relocate affected housing; to th a t end the m inistry re displayed a good capacity fo r emergency response. Plans lies on local census data, booths fo r directly attending exist fo r alerting the population during the frequent to the public and, frequently, by directly involving the affected population by hiring them in reconstruction emergencies they experience although doubts remain as to how w ell they w ill w ork in the event o f disasters jo b programmes (PET). The reconstruction phase often lacks an in itial tech o f extraordinary magnitude. Emergency sim ulation drills are fre q u e n tly held. Some case studies suggest th a t nical damage assessment th a t could serve as the basis the population is reticent about quickly responding to fo r channelling resources from FONDEN. It is frequently evacuation instructions and only responds to appeals to the case th a t local authorities m agnify damage assess move to shelters when events reach intense levels. ments, w hich leads to conflicts w ith federal officials Recovery fro m lesser disasters has proved to be th a t can delay the delivery o f needed resources. In the efficient, but in the case o f larger-scale disasters the event o f severe damage e ffo rts are made to introduce country continues to rely most on international assis vu ln e ra b ility reduction actions in anticipation o f futu re tance. The authoritie s emphasise m itiga tion, especially events, such as im provem ents in building m aterials and techniques fo r housing, and relocation to low er-risk the id entificatio n o f vulnerable buildings and measures aimed at correcting th a t situation, but there is a lack sites. Frequently, however, tem porary measures are not o f proper procedures in this regard. follow ed up w ith perm anent ones. T hroughout the entire risk m anagem ent system v) N icaragua. Emergency a tte n tio n appears to be preparation is much weaker in the case o f earthquakes effective. The arm y coordinates all the public safety than fo r hurricanes and flood ing probably given the agencies in th e ir endeavours. There is a lack o f coordina lim ite d freq uency o f seism ic events, whose th re a t, tion between the working commissions in charge o f the various recovery and reconstruction efforts. A national however, should not be overlooked. M a in te c h n ic a l re p o rt F ig ure 9. DISASTER M A N A G E M E N T IND EX CO M PAR ISO N response plan is needed fo r a rticu la tin g activities and laying the bases fo r coordinating sectorial plans and, above all, fo r providing resources for quick response and personnel trainin g. W ell structured programmes exist fo r these phases, but there is an inadequate level o f national funding allotted for th e ir execution. M itigation actions exist only in the case o f works w ith international funding. In the recovery phase problems w ith housing m ust take a back seat to infrastructure. d) Disaster risk m anagem ent capa city indica tors We w ill now discuss the Disaster M anagem ent Indica to r (DM I)43 developed in the second com ponent o f the program me,44 w ith emphasis on the factors th a t most influenced each countrys score and how they have evolved between readings. Figure 9 sum marizes the results o f the five countries. 43 The D M I m easure s p e rfo rm a n c e in d is a s te r risk m a n a g e m e n t on th e level o f d is a s te r response and recovery. These ta sk s are c o n sid e re d p a rt o f d is a s te r risk m a n a g e m e n t in th is study. 44 78 h ttp ://id e a .u n a lm z l.e d u .c o i) Colom bia. The substantial im provem ent achieved in the DMI between 1986 and 2003 recognizes the im portance th a t the issue has assumed and the efficacy o f the mechanisms adopted fo r em ergency response and reconstruction. ii) Chile. A DMI o f 67 fo r 2000 was the highest reading th a t year fo r any o f the five countries largely in recognition o f Chiles record o f strong management perform ance amid m ajor earthquakes. iii) Jamaica. A DMI o f 60 fo r 2000 was based on the coun trys capa city fo r em ergency response and recovery as well as the extent to which the public had been prepared to co nfront disasters. iv) M exico. The factors th a t have most influenced the countrys improved readings are improved e ffi ciencies on the level o f em ergency response and in recovery. The factors standing in the way o f fu rth e r im provem ent are a lack o f enforcem ent o f urban landuse, zoning and building codes and the lim ited extent to which a lack o f m itiga tion measures are adopted in reconstruction. In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s v) N icaragua. The country scored a DMI o f 38 for same cannot be said o f reconstruction. It was decided 2006, a low reading th a t is largely because Nicara th a t reconstruction w ould likely be better than before guas disaster m anagem ent capacity is so dependent thanks to improved organization and reduced vulner on foreign aid. a b ility due to improved construction techniques and Differences in the DMI readings o f the five coun standards. tries do not appear to reflect the appreciation o f the iii) Jamaica. In the event o f a category 5 hurricane situation offered by the consultants who conducted we can expect th a t basic services fo r attending to the the national case studies. This disparity apparently re em ergency would be strongly affected, particularly veals a basic m ethodological weakness as many sub transportation, hospital a tte n tio n and the d istrib u tion o f food and aid. Doubts remain as to w hether the jective decisions affe ct the way in which values are assigned to basic parameters. public w ould massively respond to evacuation instruc tions and w hether planned shelters w ould be capable o f providing necessary atte ntion. e) System perform ance in th e face o f extrem e events iv) M exico. A m ajor earthquake o ff the coast o f Although the results o f the case are conditioned by Guerrero w ould produce massive econom ic losses and the gravity and probability o f a m ajor event as w ell as so many victim s th a t em ergency response capacity the extent o f the affected zone, it is also w orth briefly w ould be overwhelm ed on the level o f hospitals, res m entioning the main weaknesses and strengths th a t cue and recovery o f basic services, above all in Aca were detected on the level o f risk management. pulco and M exico City. i) C olom bia. In a severe earthquake affecting Bo v) N icaragua. Am id a scenario sim ilar to th a t o f gotá, there would be a considerable shortfall in the the earthquake o f December 1972, damage in M a capacity fo r rescue, fire fig h tin g and hospital a tte n nagua w ould be very high ow ing to a lack o f b u ild tion. Recovery and reconstruction programmes remain ing m aintenance and the continued use o f deficient weak w ith no guarantee th a t they w ill be im plem ented structural systems, pa rticu la rly in housing. The rescue either quickly or efficiently. problem s w ould be sim ilar to those o f 1972 ow ing to ii) Chile. The scenarios studied correspond to the a lack o f public safety and due to fires. The m ost sig w orst earthquakes on record in the country. For such n ifica n t difference w ould be on the level o f hospital events em ergency a tte n tio n has been good but the services. M a in te c h n ic a l re p o rt 79 # IV. 1. CONCLUSIONS DISASTER RISK AND M ANAGEM ENT SYSTEMS IN COUNTRIES STUDIED The five countries chosen fo r this study display consid erably varied degrees o f econom ic and human devel opm ent. A t the same tim e th e ir societies are exposed to various types o f hazards ow ing to th e ir geographic location, physical characteristics and the uneven v u l nerability levels arising out o f d istrib ution inequalities as well as the differing degrees to w hich proper risk m anagem ent policies have been brought to bear. For these same reasons we can regard these five countries as a representative simple o f the situations to be found in the region. In most o f these countries the am ount o f losses has tended to grow, but recent evaluations suggest th a t the same cannot be said about the number o f those killed or injured in disasters. The proportional drop in the number o f human victim s reflects the increasingly positive effect o f improved w arning, evacuation and rescue systems, but such progress has yet be replicated on the level o f endeavours aimed at lowering the physical vulnerability o f assets at risk and o f risk transfer mechanisms. Average disaster losses per in h a b ita n t vary from a low o f 4 dollars a year in Colombia to a high o f 26 dollars in Nicaragua. The other three countries report sim ilar averages (between 11 and 12 dollars a year per person). W hile such losses in fo u r o f the countries fell fa r short o f accounting fo r 1 per cent o f per capita GDP, in Nicaragua they tota lle d 3.2% These figures confirm th a t disasters in small countries can stall national econom ic developm ent but would have a com paratively sm aller im pact on the national economies o f large countries as only a small percentage o f th e ir national te rrito ry and population w ould likely be affected even when the local econom ic and social im pact were extrem ely severe. There are notable, proportional variations in the number o f deaths from disasters experienced from coun try to country. The num ber in Colombia and especially in Nicaragua as a percentage o f the to ta l population are higher than those o f the other three countries and easily o u tstrip the regional average. The high number o f victim s in Colombia apparently is due to the unusual presence in th a t coun trys sta tistics o f deaths from lesser disasters. There are also considerable differences between the in stitu tio n a l form s countries o f the region have adopted fo r purposes o f risk m anagement. Chile is notable fo r the poorly structured state o f its disaster m anagem ent system, leaving to several cabinet-level m inistries the individual responsibility o f managing risk in its various phases. This includes those holding private concessions to manage the main vita l sys M a in te c h n ic a l re p o rt tems, w hich are responsible fo r both ex ante and ex post prevention actions. The governm ents e ffo rts are concentrated on issuing norms and guaranteeing th a t they are respected. Jamaica has a simple structure and the greatest degree o f integration between the cen tra l and com m unity levels. Colombia, M exico and N i caragua have the most structured systems in line w ith international recom mendations, but in stitu tio n a l and econom ic lim ita tio n s greatly im pair the fu n ctio n in g o f the system in Nicaragua. Such diversity makes it d iffic u lt to define typ o lo gies in these countries recent evolution and actions. A measure o f the efficiency o f the analysis o f the results o f the d iffe re n t strategies over tim e can be achieved by com paring the natural phenomena th a t have taken place and th e ir socioeconom ic im pact. On th a t level, Chile probably has turned in the strongest performance. Generally speaking, there seems to be little correlation between m anagem ent and its form al structure as it w ould appear to be more dependent on the countrys degree o f political developm ent and the extent to w hich local or national governm ents fu n c tion effectively. In alm ost all o f the countries there exists a form al or real separation between the system fo r attending to emergencies and the one in charge o f reconstructionprevention. M exico is probably the country th a t has best integrated both tasks although the system suffers from a certain lack o f coordination between the sectors in charge o f these tasks. One problem th a t appears to a lesser or greater degree in all o f the countries studied is a paucity o f experienced personnel w orking on an ongoing basis in disaster related tasks. There remains a generalized problem o f constant turnover in both the technical and adm inistrative posts. The weakening o f technical teams at the main public sector in stitu tio n s has undermined the capacity fo r attending to the main prevention and m itiga tion tasks. In a num ber o f countries responsibility a focus on decentralization has led to disaster risk management being increasingly entrusted to local governments, which freq uently lack the necessary economic, technical and structural resources fo r effectively taking the necessary action, a critical weakness especially in the case o f the sm allest and weakest m unicipalities. In contrast, some o f Colombias largest cities have impressively developed th e ir risk m anagem ent systems. The case studies indicator readings fo r risk manage m ent perform ance reveal th a t all o f the countries made progress between 1985 and 2000. This corresponds to the period in which all o f the countries created their form al risk m anagem ent structures except fo r Nicara gua, w hich established it as part o f the im provem ents made in the wake o f hurricane M itch in 1998. Since 2000 progress has been m arginal. The most significant indica tor gains since then have been on the level o f the perform ance o f em ergency response systems while much less pronounced gains have been achieved in the perform ance readings o f prevention and especially m itigation. Chile is notew orthy fo r the low vulnerability o f its main systems, w hich is apparent in the lim ited consequences suffered as a result o f m ajor events; this largely reflects a greater degree o f com pliance w ith norms and good prevention practices. 2. INFORMATION FOR RISK M ANAGEM ENT a) In fo rm a tio n fo r risk analysis and reduction All o f these countries have made considerable headway in im proving the ava ila b ility o f inform ation on disaster risk, especially w ith regard to hazards. M exico and Co lombia have the largest number o f institutions in charge o f com piling and recording natural hazards. Access to in form ation is free in all o f the countries, except en Chile, w hich also faces a problem in th a t inform ation is disperse and lacks system ization. The publication o f catalogues and inventories o f past events is generally handled in a very careful manner in all o f the countries, but none o f them have matched the e ffo rts o f CENA PRED in Mexico. Very encouragingly, the m icrozonification o f seismic regions appears to have become com mon practice in m ajor cities. It is im portant to carry through w ith these e ffo rts so th a t th is type o f progress tran slates into regulations at the state and m unicipal levels such as those we have witnessed in cities such as Cali, Mexico C ity and Acapulco. Decision makers have access to num erous cata logues o f past events as w ell as w ell as hazard maps In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s although these tend to o ffe r little detail on the local level. W ith the exception o f seismic ones, hazard maps are qualitative. Local in form ation is much more lim ited. The consultants report th a t hazard studies tend to be o f a high quality. V ulnerability studies are generally less common and o f a lesser q u a lity than research focused on hazards and are more useful fo r academ ic than operational purposes. It is surprising th a t more a tte n tio n is not paid to such m atters given the extent o f vu ln e rability in many structures. This field o f research w arrants a look aimed at determ ining how to generate better q u a lita tive and q u a n tita tive risk inform ation w ith w hich to design improved prevention and financial management programmes. Risk studies in the region th a t are based on risk in dexes or estim ates o f economic losses fo r return periods are lim ited by the q u a lity o f the in form ation available and the com plexity o f the phenomena involved. Such studies are sponsored by in stitu tio n s such as the IDB and the W orld Bank and governm ent entities. Those in charge o f such research are generally academic in sti tu tio n s and governm ent entitie s in charge o f disaster prevention. The risk studies o f M exico and Nicaragua are pre pared by prevention and disaster risk m anagem ent in stitu tio n s and form part o f m edium - and long-term development plans. The inform ation produced is o f good qua lity although th a t o f Nicaragua is not distributed on a governm ental level. Chiles risk studies are prim arily m otivated by the occurrence o f extreme events and tend to overlook the study o f possible disasters in potentially hazardous zones w ith prolonged periods o f silence from the phenomenon in question. The study in Jamaica did not report the existence o f risk studies. The experts have noted technical and m ethodologi cal weaknesses in the conduction o f risk studies th a t they a ttrib u te to a lack o f a fram ew ork o f reference. Nevertheless, there is optim ism about the im provem ent observed in this situation as several consistent studies have been completed. There is a general appreciation o f the frequent failure to reflect risk inform ation in norms or regulations and not even in developm ent plans. The analysis o f the RMI ri indexes {on risk inform a tion) proposed by the second com ponent o f the project shows th a t in general, the indicators used to estim ate the index have improved. The highest RMI ri reading is th a t o f Jamaica {estimated at 63 fo r 2003). It is followed by th a t o f Chile a t 60, M exico 57, Colom bia 40 and Nicaragua 30. These results are not congruent w ith the evaluation o f the in form ation obtained from the case studies o f this report. One o f the greatest discrepancies is posed by Jamaica: a country w ith one o f the greatest inform ationa l weaknesses has the highest RM Iri. The explanation o f these disparities appears to be the use o f indicators th a t rely on subjective judgem ents. There are doubts as to the usefulness o f national risk atlases and national hazard maps in cities and m unicipali ties. The level o f detail needed fo r local studies locales is not always contained in large-scale maps. M eanwhile, the spatial-tem poral variation o f vulnerability demands th a t the risk maps be constantly updated. The choice o f critical scenario used in the case stud ies was based on the analysis o f record o f the historical events and knowledge o f the natural phenomena th a t threaten those centres w ith the greatest concentrations o f population and infrastructure. In some countries they chose the phenomena th a t historically had produced the greatest losses per event. Silence areas {or seismic gaps) and geological fa u lt lines th a t have led to past events were postulated in the case o f seismic events. All o f the countries analysed reported th a t seismic events have led to severe disasters and regard them as potential critical events. The seismic events posed would a ffe ct the national capitals o f each o f the countries except in Chile. Jamaica, M exico and Nicaragua show th a t hurricanes have caused consid erable losses in recent history. Only Colombia includes rain-induced flooding as an accum ulated phenomenon th a t can be seen as critical. A lthough the studies o f extreme events in the anal ysed countries were limited to a common methodological fram ework, they displayed differences in the probability o f the event occurring, which could be explained by the differences in inform ation. In alm ost all o f the cases, the scenarios implied consequences th a t surpassed disaster m anagem ent capacity in several aspects, including the financial one. Inform ation fo r determ ining the spatial distrib ution o f vulnerabilities, especially in relation to hurricanes, is another weakness th a t came to light. M a in te c h n ic a l re p o rt Case study estim ates on losses and population ex posed were based on reliable and accessible inform ation th a t is freely available except in some instances in Chile. The main problem reported during this phase o f analysis was a lack o f detail in the inform ation fo r estim ating losses such as a paucity o f data on building m aterials and under appraisals o f in frastructure costs. Inform a tional voids were also encountered when calculating the num ber o f people affected by the lateral disaster effects (clim atic, lack o f medical attention, fires, content action and post-disaster psychological effects). Estim ated losses acco u n t fo r betw een 6% and 23% o f to ta l event exposure. Except in Chile, losses to the extrem e event were considerable (those o f Mexico reached 3% o f GDP). This can be explained because the area o f influence o f the events chosen in Chile excluded the main cities. The authors do not believe th a t events affecting large cities should be ruled out. b) In fo rm a tio n fo r disaster risk m anagem ent capacity M exico and Nicaragua are notew orthy fo r having set up centres fo r the generation, com piling and distrib ution o f specific inform ation fo r the risk m anagement system and the population. The centres o f this type th a t have been set up on a regional basis fo r sm aller countries [CEPREDENAC fo r those in Central Am erica and CDERA fo r those o f the Caribbean] have also made a significant contribution. Colombia and Chile lack such centres as such in form ation is produced by academic in stitu tions or on b eh alf o f governm ent agencies. Support from international bodies or the realization o f studies and the production o f inform ation fo r disaster management has generally been im portant, especially fo r Nicaragua and Colombia. There has been a good degree o f acceptance o f inform ation by decision makers and users in general; however frequently there are calls for simplified but more precise and detailed instrum ents fo r detecting risk, as w ell as com plaints th a t the inform ation is not always available in a tim e ly manner or in an accessible form . In some o f this programmes national workshops m ention was made o f the problem o f repeating sim ilar studies only to produce co n tra d icto ry results, which leads to confusion between decision makers. Great im portance is assigned to the need fo r the existence o f in stitu tio n a l centres whose inform ation is recognized by all interested parties. The inform ation generated from the managing o f risk has concentrated on hazards. There is an even more pronounced lack o f inform ation regarding vulnerability and m itig a tio n in general. Info rm ation on structural measures are to be found in the texts and norms o f related special fields; however most o f the available technologies have been developed in more advanced countries and are not necessarily proper fo r the coun tries o f the region. There is a need to adapt available technologies and develop other original ones. Often, norms governing m itiga tion works, zoning and land-use regulations sim ply do not exist or are obsolete, but the greatest problem is th a t th e y are frequently ignored and the authorities lack mechanisms fo r assuring th e ir enforcem ent. The m onitoring o f hazardous phenomena and public alert systems, especially w ith regard to major m eteorological phenomena, have improved consider ably but generally lack the a b ility to detect local e f fects th a t m agnify event intensity and risk conditions. A nother problem is the lack o f m aintenance o f m oni toring networks due to econom ic and technical prob lems, w hich leads to th e ir abandonm ent a fte r only a few years. S ignificant progress has been made in getting the inform ation out to the population. Public bodies and NGOs have made m ajor e ffo rts to inform about risk and s e lf-p ro te c tio n measures. The com m u nica tions media have been o f great help w ith in fo rm a tio n a l campaigns. Despite such accom plishm ents, public opinion sur veys reveal th a t the overw h elm in g m a jo rity o f the population feels th a t it is not well inform ed and many o f those polled say they have never been provided w ith any in form ation on this subject. These responses largely reflect a lack o f penetration by public inform ational campaigns. The public tends to display a lim ited a b ility to retain this type o f in form ation so such campaigns need to be repeated periodically. Public inform ation fo r public d istrib ution regard ing self-prote ction focus on measures needed during the preparation phase and the emergency. Efforts to In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s encourage m itiga tion actions in relation to the risk o f non-engineered construction (particula rly vulnerability reduction o f s e lf-b u ilt homes) have generally proven to have lim ited success. In most instances, housing dam aged by earthquakes is rebuilt using techniques th a t are sim ilar to those previously employed. c) In fo rm a tio n fo r fin a n c ia l risk m anagem ent The sources o f in form ation fo r docum enting the fin a n cial m anagem ent o f disasters are varied and generally suffer from m ajor voids. There is generally a lack o f fo llo w -u p w ith regard to post-disaster actions. Data on the recovery o f insurance payments is among the hardest to come by. The risk responsibility policies o f the countries range from those in which the central governm ent assumes a high percentage o f risk, those where the private sector copes w ith the losses w hile the governm ent deals w ith financing emergency expenses or reassigns funds o rig i nally assigned to other programs, and those in which in te rn a tio n a l cooperation has become the principal source o f financing although the governm ent continues to assume its responsibilities. The extent to w hich risk tra n sfe r measures have penetrated also varies from country to country. However, it was revealed th a t the absence o f central funds can be efficie ntly compensated fo r if locales authorities and governm ent agencies have been afforded predetermined budget resources fo r a t tending to the eventual effects o f catastrophes. The existence o f a central fund is often not reflected at the state, provincial or m unicipal level or m atchingfund requirem ents are usually imposed as a condition fo r such local entitie s to access the federal fund. Both factors can weigh unfavourably on the c o n tin u ity o f social programmes in those entities whose funds are channelled into disaster response. Many nationwide calam ity funds are frequently used fo r rebuilding public sector property th a t it w ould have been advisable to insure. By draw ing down the funds fo r such purposes, authorities abandon the responsibil ity o f responding to the needs o f the least protected segments such as non farm , inform al sectors, which generally suffer the greatest disaster effects. Only a m inim um am ount o f resources are earmarked ex ante fo r disaster prevention and m itig a tio n pro grammes. When funds are budgeted fo r such purposes they only account fo r a fractio n o f those allotted for em ergency response. Practically no co st-b enefit studies have been con ducted regarding m itig a tio n investm ents th a t could considerably reduce disaster im pact. Such studies are essential fo r achieving political support fo r obtaining funding fo r m itiga tion investments. Catastrophic insurance and reinsurance penetration varies greatly from country to country but remains at modest levels despite the frequency o f m ajor disasters. Not all countries legally require th a t public property be insured. W ithin the private sector, such coverage is only com m on among m ajor com panies and corporations, especially in the tourism sector. There is an increasing availability o f coverage against seismic and hydro-m eteorological threats to the farm sector, but the low est-incom e and inform al segments obtain only lim ited coverage or none at all. 3. METHODOLOGIES EMPLOYED BY THE PROGRAMME; THEIR VALIDITY AND USEFULNESS a) Analysis o f extrem e scenarios One o f the main problems arising o ut o f the develop m ent o f an extrem e-scenario m ethodology consists o f determ ining the return period fo r the chosen events. Depending on the phenomena, determining its frequency o f occurrence or exceedence becomes a rather subjec tive exercise, meaning th a t results are not comparable. Only in the cases o f Colombia and Mexico, which have the most risk inform ation, was it possible to ju s tify the return periods. S ignificantly, the case studies revealed th a t the disaster m anagem ent systems o f fo u r o f the analysed countries would probably be overwhelmed by an extreme event. This conclusion suggests tw o possibilities: th a t the m ethodology m ust be adapted to the demands o f the extreme event or th a t the em ergency response systems are designed in a less-than-conservative manner. The ju ry is still out on the exact return period th a t should be set fo r the various parts o f the disaster management system as the consequences o f failure vary depending on the system com ponent in question. M a in te c h n ic a l re p o rt The results o f most o f the extrem e-event studies that were contem plated in the case studies are alarm ing in th a t they suggest th a t m anagem ent capacity w ould be dram atically surpassed in some sectors such as hospitals and the supply o f essential public services. b) Analysis o f econom ic losses The im portance o f correctly applying a correct m eth odology fo r estim ating the socioeconom ic im pacts o f disasters to risk m anagem ent goes w ith o u t saying. We do wish, however, to stress the fo llo w in g points. Such an approach: • • • • • • 86 Provides the authorities w ith elements fo r better judging how to disburse resources w hile taking into account the risks to which the d ifferent regions o f each country have historically been exposed. Assumes the development o f standardized proce dures for evaluating and measuring the economic and social effects o f disasters, co ntributing to the configuration o f a system atic recording o f th e ir occurrence and effects. Supplies historical knowledge o f the sites most damaged by natural phenomena or th a t pose the greatest risk to the public. In this way, it makes it possible to set priorities in the design • and application o f effective prevention mea sures. It also contributes to a safer localization o f human settlem ents. C onstitutes an im portant historical precedent fo r c o s t-b e n e fit analysis regarding possible investm ents in m itiga tion and prevention. A historical analysis o f the characteristics and socioeconomic im pact o f disasters is an im por tant, if not crucial fa cto r to the preparation o f hazard maps, and supplies elements o f vulne ra b ility th a t are basic to the preparation o f any national risk atlas. W hile tim ely evaluations o f the socio-econom ic impact o f disasters help governments to delinea te reconstruction plans and estimates the extent o f the foreign assistance needed, retrospective studies help orien t risk m anagem ent plans as w ell as lo ng-term prevention and m itiga tion investments. The lo n g -te rm , annual, average o f fa ta litie s and its breakdown on a regional level as well as data on the num ber o f those injured or who suffered losses w ill supply elements necessary fo r estim ating the num ber o f shelters and the investment in healthcare, shelter and sanitation installations necessary to satisfy disaster demand in a t-risk regions or on a national level. Inform ation on disaster risk m anagem ent. Case study o f five countries V . RECOMMENDATIONS 1. a) FOR THE RISK M ANAGEM ENT DECISION MAKERS IN THE COUNTRIES OF THE REGION Regarding disaster m anagem ent strategies D IAGNO SIS R E C O M M E N D A TIO N R isk re d u c tio n s h o u ld fo rm p a rt o f d e v e lo p m e n ta l ra th e r th a n e m e r • A d o p t ‘H yo g o F ra m e w o rk f o r A c tio n g u id e lin e s fo r p ro m o tin g a g e n c y agendas. c u ltu r e o f p re v e n tio n and re d u c in g d is a s te r risk w ith an eye to w a rd s u s ta in a b le h u m a n d e v e lo p m e n t. • P ro m o te : a) th e s tre n g th e n in g o f lo ca l ca p a c itie s , b) th e p a rtic ip a tio n o f all sectors, c) th e use o f re sou rce s e n d o g e n o u s to th e c o u n trie s , te rr ito rie s and c o m m u n itie s in vo lv e d . • Base d is a s te r-ris k re d u c tio n on th e re a lity o f th e c o m m u n itie s , ta k in g in to a c c o u n t th e e n v iro n m e n t, th e n a tu ra l h a b ita t and th e p e ople as th e p rin c ip a l re sou rce s fo r a c h ie v in g processes. A n e ffic ie n t risk m a n a g e m e n t sy ste m re q u ire s th e p a rtic ip a tio n o f • C o o rd in a te d in te ra c tio n b e tw e e n in s titu tio n s , fin a n c ia l m echanism s, p r a c tic a lly a ll se c to rs and leve ls o f g o v e rn m e n t. P a rtic ip a tio n can be n o rm s and p o licie s m u s t be achieved in o rd e r to a rriv e a t an e ffic ie n t a c h ie v e d th ro u g h a w id e v a rie ty o f o rg a n iz a tio n a l p la n s in c lu d in g o p e ra tio n w ith a h o lis tic a p p ro a c h in c o rp o ra tin g c e n tra l and loca l th o s e t h a t im p ly t ig h t g o v e r n m e n t-p u b lic c o o rd in a tio n and th o s e t h a t a ffo rd c iv il se c to rs a lm o s t to ta l in d e p e n d e n c e . g o v e rn m e n t ag encies, th e g e n e ra l p u b lic , and business. • A key in g re d ie n t in an e ffic ie n t m a n a g e m e n t is to e s ta b lis h c le a rly d e fin e d lin e s o f a u th o r ity fo r each a c to r, as w e ll as jo in t ly a g re e d u p o n , c o o rd in a te d a c tio n plans. The p u b lic risk (d is a ste r) m a n a g e m e n t sy ste m s o m e tim e s lacks th e necessary h ie ra rch y w ith in th e in s titu tio n a l o rg a n ig ra m needed to assure • M a n a g e m e n t-s y s te m ag encies m u s t be g ra n te d th e a u th o rity needed to c o o rd in a te th e a c tio n s o f th e v a rio u s se c to rs in vo lv e d . th a t th is issue b e co m e s a n a tio n a l p r io r ity and t h a t th e m easure s and a c tio n s th a t are a d o p te d are q u ic k ly and e ffic ie n tly im p le m e n te d . The m a n a g e m e n t system , e s p e c ia lly a t a loca l leve l, fre q u e n tly lacks • The m a n a g e m e n t s y ste m m u s t be a rm ed w ith c a re e r p ro fe ss io n a ls p e rso n n e l w ith th e ne cessary tra in in g and e x p e rie n c e f o r h a n d lin g an d a v o id th e c o m m o n p ro b le m o f c o n s ta n t tu rn o v e r a m o n g t e th e v a rio u s ta sk s in v o lv e d in risk m a n a g e m e n t. c h n ic a l p e rso n n e l assigned to fu n d a m e n ta l tasks. M a in te c h n ic a l re p o rt 87 b) Regarding in fo rm a tio n fo r risk analysis and reduction D IAGNO SIS D ecisio n m ake rs la c k access to so m e in fo rm a tio n re g a rd in g risk issues R E C O M M E N D A TIO N • The va rio u s phases o f risk m a na gem en t, w h e th e r related to p reve ntio n and asp e c ts o f m itig a tio n m easures. o r response, s h o u ld be based on id e n tify in g and a n a ly s in g risk. • The in fo rm a tio n t h a t is a v a ila b le is n o t a lw a y s p repa red in th e te rm s It is u s eful to se t up w o rk in g g ro u p s b e tw e e n th o s e g e n e ra tin g and th o s e u sin g in fo rm a tio n w ith w h ic h to d e fin e p ro d u c t scope and t h a t d e c is io n m ake rs re q u ire . c o n te n t and f o r o r ie n ta tio n on th e b e st w a y to e m p lo y th e m . V u ln e ra b ility s tu d ie s o f c r itic a l in fra s tr u c tu r e are fu n d a m e n ta lly needed as th e basis f o r im p le m e n tin g ris k -re d u c tio n based re h a b ilita tio n p ro g ra m m e s. There is a fre q u e n t la ck o f fu n d s necessary fo r th e p ro d u c tio n , u p -d a tin g • S p e c ific so urces o f fin a n c in g m u s t be e s ta b lish e d fo r th e p ro d u c tio n and d is trib u tio n o f in fo rm a tio n , e s p e c ia lly in th e case o f re sou rce s an d d is trib u tio n o f in fo rm a tio n needed fo r risk m a n a g e m e n t, as f o r m o n ito rin g n e tw o rk s . w e ll as ru le s and m e ch a n ism s f o r p a rtia lly re c o v e rin g su ch costs. The in fo rm a tio n ge nerated by d iffe rin g group s o f sp e cia lists is fre q u e n tly • in c o m p a tib le , le a d in g to c o n fu s io n a m o n g d e cisio n m akers. P ro p e r te rm s o f re fe re n c e m u s t be d e fin e d c o n d u c tin g n a tio n a l, re g io n a l an d lo ca l risk s tu d ie s f o r v a lid a tin g s tu d y re s u lts b e fo re t h e y are e m p lo y e d in m a n a g e m e n t a c tiv itie s . There have been p o s itiv e e x p e rie n ce s w ith in te g ra tin g risk in fo rm a tio n • C o o rd in a tio n a g re e m e n ts b e tw e e n in fo rm a tio n g e n e ra to rs m u s t be in n a tio n a l o r re g io n a l ce n tre s , b u t p o s itiv e in fo rm a tio n flo w s have • c) e s ta b lis h e d as a w a y to a v o id in fo rm a tio n a l d isp e rs io n , d u p lic a tio n also been a c h ie ve d in th e ab sence o f su ch ce ntres. an d in c o m p a tib ility . The efforts Colombia and M exico have made to achieve a system o f inform ation generation and risk m onitoring should stand as an example fo r the other countries o f the region. Regarding th e in s titu tio n a l stru ctu re o f disaster risk m anagem ent systems D IAGNO SIS M o s t c o u n trie s o f th e re g io n have d e ve lo p e d a p ro p e r b o d y o f law s R E C O M M E N D A TIO N • It is im p o r ta n t to e s ta b lis h p ro p e r p ro ce d u re s to assure s ta n d a rd s to b a c k th e ir in s titu tio n a l s tru c tu re f o r h a n d lin g d isa ste rs , b u t th e d e a lin g w ith land m a n a g e m e n t and b u ild in g s a fe ty are c o rre c tly s ta n d a rd s re la te d to risk re d u c tio n , e s p e c ia lly th e la w s and p lan s on a p p lie d and e n fo rc e d . land m a n a g e m e n t and b u ild in g s ta n d a rd s , have n o t a lw a y s been f u lly It is e s s e n tia l to e s ta b lis h p e rm a n e n t v u ln e r a b ilit y - r e d u c t io n d e velope d o r u p d a te d . c a m p a ig n s fo r b o th fo rm a l b u ild in g s s e lf - b u ilt c o n s tru c tio n s . One O f even g re a te r c o n ce rn is th e fre q u e n c y w ith w h ic h su ch codes and ke y in g r e d ie n t is m a k in g a v a ila b le in fo r m a tio n on a p p ro p ria te s ta n d a rd s are ig n o re d . te c h n o lo g ie s w r itte n fo r p o o rly s k ille d people. H y d ro -m e te o ro lo g ic a l d is a s te r risk is on th e rise in th e p o o re st c o m • P ro g ra m m e s are needed f o r th e b u ild in g , im p ro v e m e n t and m a m u n itie s be cause o f fa c to rs su ch as h u m a n s e ttle m e n ts b e in g lo ca te d in te n a n c e o f p ro te c tio n w o rk s a g a in s t flo o d in g and la n d s lid e s in in h ig h -r is k areas, th e e x te n t o f e n v iro n m e n ta l d e s tru c tio n and a lack c o m m u n itie s . o f a d e q u a te in fra s tru c tu re • A t te n t io n m u s t be p a id to m in o r - d is a s te r risks, w h ic h re q u ire d e ta ile d s tu d ie s o f lo ca l ha zard and v u ln e ra b ility c o n d itio n s . S tru c tu re s t h a t are c r itic a l to e m e rg e n c y re sp o n se su ch as roads It is im p o r ta n t to la u n c h m a in te n a n c e and re h a b ilita tio n p ro g ra m m e s and o th e r m e a n s o f c o m m u n ic a tio n and h o s p ita ls are n o t a lw a y s fo r v ita l s y s te m s w ith th e p ro p e r te c h n ic a l an d fin a n c ia l s u p p o rt. in c o n d itio n s th a t w o u ld h e lp assure th a t th e y w o u ld be in w o rk in g O f p a rtic u la r im p o rta n c e is th e e x e c u tio n o f h o s p ita l re h a b ilita tio n o rd e r fo llo w in g a d isa ster. p ro g ra m m e s fo r g u a ra n te e in g t h a t su ch fa c ilitie s are up and ru n n in g d u rin g disa sters. 88 In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s d) Regarding fin a n cia l disaster risk m anagem ent C a lam ity funds D IAGNO SIS R E C O M M E N D A TIO N C a la m ity fu n d s have pro ve n to be v e ry u n s ta b le and th e ir re sou rce s • A ssu re s te a d y re so u rce flo w s and d e fin e th e e x te n t o f th e fu n d s are d is p ro p o rtio n a te to th e h is to ric a l needs a s so c ia te d w ith d is a s te r based on e x p e rie n ce and th e se c to rs to w h ic h th e fu n d is e x p e c te d im p a c t. to p rio ritis e s u p p o rt. The m o n e y fro m su ch fu n d s is n o t a lw a y s re a d ily a v a ila b le . • A b a la n c e s h o u ld be m a in ta in e d b e tw e e n th e speed w ith w h ic h su ch fu n d s are to be m ade a v a ila b le and th e ne cessary rig o r w ith w h ic h th e y m u s t be a p p lie d . A s ig n ific a n t p o rtio n o f th e d isa ste r fu n d s are a p plie d to w a rd re b u ild in g • A ss ig n fe w e r re so u rce s fro m d is a s te r fu n d s to th e re b u ild in g o f p u b lic s e c to r in fra s tr u c tu r e , w h ic h le g a lly o r f o r p r a c tic a l reasons p u b lic w o rk s and p rio ritiz e th e ir use in a tte n d in g to d a m a g e in th e sh o u ld be co vered b y in su ra n ce . le a s t p ro te c te d s e g m e n ts su ch as no n fa rm , in fo rm a l se cto rs . O fte n th e c e n tra l fu n d is n o t o rg a n iz e d on th e s ta te , p ro v in c ia l or • A ssu re th a t c e n tra l d is a s te r fu n d s are re p lic a te d a t a m u n ic ip a l or m u n ic ip a l level and access to th e fe d e ra l fu n d is fre q u e n tly re s tric te d p ro v in c ia l le ve l. E sta b lish m a tc h in g -fu n d re q u ire m e n ts t h a t are to th o s e w h o can assure m a tc h in g fu n d s. re a lis tic a lly w ith in th e re a lm o f p o s s ib ility o f su ch lo ca l e n titie s . E x-post fin a n cin g Relative im portance o f p reventio n actions D IAGNO SIS R E C O M M E N D A TIO N V e ry lit t le fu n d in g is e a rm a rke d ex a n te fo r d is a s te r p re v e n tio n and • Expand th e fu n d s a v a ila b le fo r p re v e n tio n and m itig a tio n a c tiv itie s . • P rovide a d d itio n a l s u p p o rt fo r in fra s tr u c tu r e m a in te n a n c e p ro g ra m it ig a t io n p ro g ra m m e s . W h e n re s o u rc e s are b u d g e te d f o r su ch pu rpo ses, th e y a c c o u n t fo r a s m a ll fra c tio n o f th e fu n d s assigned fo r d e a lin g w ith e m e rg e n cie s. m m es, e s p e c ia lly fo r c r itic a l in s ta lla tio n s su ch as h o s p ita ls as th e ir w ea knesses have m ade e x c e e d in g ly m ore exp e n sive o r c o m p lic a te d to assure su ch in fra s tru c tu re . • E nco u ra g e progress on v u ln e r a b ility stu d ie s, p a rtic u la rly on s tra te g ic in s ta lla tio n s f o r w h ic h th e re are c o n v in c in g reasons to a llo t a d e q u a te re sou rce s f o r p re v e n tio n and m itig a tio n w o rk . • P ro m o te th e fin a n c in g o f c o s t-b e n e fit stu d ie s fo r m itig a tio n pro je cts on ba sic in s ta lla tio n s . M a in te c h n ic a l re p o rt 89 C atastrophic insurance R E C O M M E N D A TIO N P ro m o te th e d e v e lo p m e n t o f in s u ra n c e fo r h y d ro -m e te o ro lo g ic a l ph e n o m e n a . G iv e n th e d iffic u ltie s lo ca l g o v e rn m e n ts have in ra is in g e n o u g h fu n d s f o r c a ta s tro p h ic in s u ra n c e , th e c e n tra l g o v e rn m e n t co u ld assum e a p e rc e n ta g e o f th e p re m iu m s in o rd e r to m ake it po ssible t o a c q u ire su ch p o licie s . S e ttin g aside a p e rce n ta g e o f c a la m ity fu n d s fo r su ch p o lic ie s w o u ld be a v e ry go od in v e s tm e n t. W o rk to assure t h a t p u b lic in fra s tr u c tu r e m u s t be in su re d so as to re d u c e th e fin a n c ia l im p a c t o f d isa sters. S u p p o rt fu n d in g f o r u p -d a tin g in v e n to rie s o f p u b lic s e c to r p ro p e rty an d in fra s tr u c tu r e th a t th e y can be re lia b ly insu red . The p u b lic s e c to r s h o u ld t r y to a c h ie ve e c o n o m ie s o f scale in as s u rin g its real e s ta te . P re m iu m s can p rove e x ce s sive ly h ig h w h e n each g o v e rn m e n t a g e n c y s e p a ra te ly ta ke s o u t in s u ra n c e on th e ir in fra s tru c tu re . Isla n d n a tio n s o r c o u n trie s w ith a lim ite d de gre e o f fin a n c ia l d e v e lo p m e n t s h o u ld s tu d y th e p o s s ib ility o f jo in in g fo rc e s w ith o th e r g o v e rn m e n ts in th e re g io n w ith th e idea o f ta k in g o u t in s u ra n c e on a re g io n a l level, th e re b y d iv e rs ify in g risk and lo w e rin g th e w e ig h t o f th e g lo b a l re in s u ra n c e m a rk e t on th e re g io n . H istorical series on disaster socio-econom ic im pact R E C O M M E N D A TIO N P ro m o te th e c re a tio n o f e v a lu a tio n b o d ie s w ith in th e ris k -m a n a g e m e n t in s titu tio n a l s tru c tu re . S o lid d a ta ba nks on th e s o c io -e c o n o m ic im p a c t o f d isa ste rs b roke n d o w n b y ty p e o f d is a s te r and w ith o u t re g io n a l o v e rla p are in d is pe n sa b le f o r th e d e sign o f p ro p e r fin a n c ia l po licy. Disaster o f extrem e p ro portions D IAGNO SIS R E C O M M E N D A TIO N N one o f th e c o u n trie s s tu d ie d had th e fin a n c ia l c a p a c ity to cope w ith S tu d y th e p o s s ib ility o f e s ta b lis h in g a resou rce pool fo r c a ta s tro p h ic e v e n ts o f e x tre m e p ro p o rtio n s in s u ra n c e w ith th e re g io n a l o r s u b -re g io n a l fin a n c ia l o rg a n iz a tio n s o r in s titu tio n s t h a t a llo w on e o f th e m e m b e r c o u n trie s to cope w ith an e v e n tu a l e x tre m e d isa ster. 90 In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s 2. • THE ROLE OF IN TE R N A TIO N A L A G E N C IES Financial and international donor in stitu tio n s should conduct projects and actions fo r im proving the avail a b ility and q u a lity o f in form ation fo r risk management and in this was diminish the negative impact o f disasters. Below we list some suggestions in this regard. • • • • • • • • • E ffectively prove th a t determ ine th a t in the developm ent o f prevention and m itigation pro je cts th a t proper a tte n tio n is given to security in disaster situations and th a t the measures necessary fo r risk m itiga tion have been taken. Improve the efficacy o f coordination mecha nisms between the technical support team s th a t international bodies o ffe r so as to avoid a duplication o f e ffo rts and obtain com patible results th a t can support the national strategy. Promote the developm ent and d istrib ution o f m ethodologies and techniques fo r developing risk inform ation systems th a t properly take into account hazards and vulnerabilities. Promote regional or sub-regional workshops on this issue in the countries th a t have made the greatest advances, such as Colombia and Mexico, and distrib ute th e ir experiences. Contribute to the standardization o f term s used in risk m anagem ent so as to fa c ilita te cross country comparisons. Develop m ethodologies fo r evaluating progress in prevention actions w ith in a countrys risk managem ent policies. Provide technical support to the countries so th a t they may, in the most favourable terms, expand on catastrophic risk transference through insurance and reinsurance. Make known damage evaluation methodologies (tha t o f ECLA and others) em ploying common criteria th a t make it possible to compare and integrate results. Finance v u ln e ra b ility studies and criteria for the rehabilita tion o f critical installations. Prom ote the use o f c o s t-b e n e fit studies fo r m itig a tio n investm ents and the developm ent o f related m ethodologies. • 3. Finance m itig a tio n works in those countries th a t are relatively least developed. Provide support, above all for the least developed countries, so th a t the results o f related studies are put into practice, including support fo r the extended operation fo r the systems th a t have already been developed (m onitoring networks, alert systems, and inform ational systems). PROPOSAL FOR FURTHER PROGRAMMES ON THIS TOPIC The diagnosis made in this programme on the level o f risk m anagem ent inform ation needs in the countries o f the region reveal some m ethodological differences th a t could be overcome w ith additional studies promoted by the same international developm ent agencies. The main projects in th is regard would include: • • • • M a in te c h n ic a l re p o rt Standardize risk in fo rm a tio n and its com po nents. This w ould not involve imposing unified methodologies and products, but rather agreeing on com mon criteria fo r producing in form ation needed in relatio n to the various types and scales o f disaster phenomena, as w ell to the socio-econom ic conditions in affected zones. Improve risk indicator and management m etho dologies. This demands sim plifying the processes fo r obtaining the various indexes w hile at the same tim e achieving more reliable results. The main objective in applying the m ethodology should be to measure index variations over tim e and encourage index progress w hile correcting m anagem ent deficiencies. Standardize risk in fo rm a tio n and its com po nents. Improve the m ethodology fo r extrem e event scenarios. Scenarios c o n stitu te a useful tool fo r detecting disaster-m anagem ent needs and deficiencies. The main challenges o f the current m ethodology prim arily involve the volum e and com plexity o f the required in fo rm a tio n . It is useful to th in k o f sim plified procedures fo r local scenarios th a t base contingency plans on more detailed contingency plans and methods fo r events w ith a broad area o f influence w ith which to evaluate national or regional strategies fo r the financial m anagem ent and operational handling o f disasters. Produce and make w idely known vu ln e rability reduction techniques fo r low -resource com m unities. The developm ent o f appropriate te 92 • chnologies should be associated w ith broader programmes th a t tend to prom ote the socio econom ic developm ent o f com m unities. Conduct cost-benefit studies th a t help to decide w hich part o f catastrophic infrastructure risk should be transferred to the insurance market and which should be assumed by the government. Inform ation on disaster risk m anagem ent. Case study o f five countries ACKNOWLEDGEMENTS We wish to express our thanks fo r the support and encouragement th a t Ricardo Zapata gave to the realiza tion o f Com ponent 1 o f the ECLAC/IDB Project on Risk M anagem ent Inform ation. W ith o u t the enthusiasm and leadership o f Zapata, ECLACs point person fo r disaster issues, it w ould not have been possible to manage the various phases o f the project much less achieve the fu ll results expressed in this docum ent. We also wish to w holeheartedly thank Almudena Fernández fo r her efficie n t logistical m anagem ent and oversight o f nu merous project issues. We must also note the critical and wise leadership o f Kari Keipi from the IDB Departm ent o f Sustainable Development, and Caroline Clarke o f the M anagem ent Division o f Region 2 fo r th e ir c o n trib u tio n s to the various phases o f the project. The Projects Advisory C om m ittee played an outsta n d in g role th a t proved central to configuring and shaping the content o f the study topic. The various versions o f the case studies th a t at the heart o f the project were conducted e fficie n tly and w ith great patience by the consultants and th e ir staffs in each o f the five countries: Rubén Boroschek, Luis Eduardo Yamin, David Sm ith, M ario Ordaz and Eduardo Reinoso. The national workshops were organized by lo cal counterparts to whom the Technical Coordina tio n wishes to express our gratitude: in Chile Carmen Fernández, Director o f ONEMI; in Colombia Carolina Rentaría, Director o f the National Planning Depart m ent; in Jamaica Claire Bernard, Director o f the Plan ning In stitu te o f Jamaica; in M exico Laura Gurza, Civ il Protection General Coordinator and Roberto Quaas, General Director o f the National Centre fo r Disaster Prevention; and in Nicaragua Gerónimo Giusto, Direc to r o f the N ational System fo r Disaster Prevention. M a in te c h n ic a l re p o rt # REFERENCES A. Lavell (20 02 ), L o ca l ris k m a n a g e m e n t: Ideas a n d n o tio n s re la tin g c o n c e p t a n d p ra ctice , CEPREDENAC-PNUD, 2003.P N U M A , 2000, IDB, S pecial R eport, D e p a rtm e n t o f S u s ta in a b le D evelo pm en t. W a s h in g to n D.C. h ttp ://id e a .u n a lm z l.e d u .c o . as q u o te d in th e d o c u m e n t: D isasters and H um an S e ttle m e n ts . CENAPRED, “ C a ra cte rística s e Im p a c to de los P rin cip a le s Desastres S itu a tio n in th e C arib be an Basin, UN-HABITAT. o c u rrid o s en la R ep ública M e x ic a n a , Vols. 3, 4, 5, 6 and 7. A rg u d o J., F. Bravo, and R. Yela (1 9 9 2 ), M e to d o lo g ía p a ra la re d u c (1 9 9 4 ), “A tla s N a c io n a l de R iesgos, D ire c ció n de P ro te c c ió n de la v u ln e ra b ilid a d se is m ica de E scuelas y B ib lio te c a s en c ió n C iv il, M e xico s In te rio r M in is try , E d ito ria l M a c, S. A. de G uayaquil. C. V., M e xico . 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R einoso, E duardo (2 0 0 6 ), “ E stud io N a c io n a l de N ic a ra g u a , P roject D. G uha-S apir, D. H a rg itt and P. H oyois (2004), T h irty Years o f N a tu ra l D isasters 1 9 7 4 -2 0 0 3 : th e N um bers, CRED/UCL Presses. IDB-CEPAL, Program a de in fo rm a ció n para la gestión de desastres. C o m p o n e n te 1. In fo rm a c ió n a tra vé s de e s tu d io s casos p ilo to h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o rg .m x /ia d b -e c la c -p ro je c t/0 5 .h tm l. D e ln e t P rog ram (2 0 0 6 ), S p e c ia liz a tio n in S u s ta in a b le Local D evel o p m e n t and D isaster Risk R e d u c tio n - T h e o re tic a l F ram ew ork, S m ith , D avid (2006), “Jam a ica C o u n try R eport, IDB-ECLAC In fo rm a tio n and In d ic a to rs P rog ram m e on D isaster Risk M a n a g e m e n t. D e ln e t ILO/ICT. C om pon en t 1. 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In fo rm a c ió n a tra v é s de e s tu d io s casos p ilo to , h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o rg .m x /ia d b -e c la c -p ro je c t/0 5 .h tm l IDB (2000), “ Facing th e C hallenge o f N atu ral Disasters in Latin A m erica and th e C a rib b e a n : A n IDB A c tio n Plan. W a s h in g to n , DC. In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s APPENDIX I GLOSSARY Em ergency relief/response. The provision, a tte n tio n to or m anagem ent o f an em ergency situation includes plans, structures and systems fo r coordinating the ac tions o f the government w ith those o f non governmental organizations, groups o f volunteers, civil organizations and international aid fo r responding to emergencies in the broadest sense. Disaster. An event th a t is generally sudden and unexpected th a t causes damage, losses and a tem porary paralysing o f a ctivitie s in a specific area, and which affects a significant portion o f the population. Depend ing on the specific phenomenon th a t cased the event, disasters can be classified into tw o groups: those caused by natural phenomena and those th a t are a result o f human activity. The main prim ary effects o f a disaster include the loss o f life and injuries, the loss o f goods, damage and the interruption o f basic services, damage to infrastructure, the social and physical disorganization o f a com m unity and organic and behavioural disturbances in peoples lives. The social disorganization th a t ensues fo r an extended period o f tim e fo llo w in g an event is m anifest in a deterioration o f living conditions, and a lack o f em ploym ent or under-em ploym ent o p p o rtu n i ties. In short, it is expressed by a deterioration o f the general qu a lity o f life. C ritica l scenario. A hypothetical situation in which an event o f great intensity or vast area o f influence un favourably affects a specific region or human settlement. C ritical scenarios are identified based on the d istrib u tion o f exposed goods, vulnerabilities and hazards in the region under analysis. Given th a t some factors th a t determ ine the scenario vary by the seasons or hours, it is necessary to anticipate the m om ent a t w hich the most adverse conditions w ill coalesce. Risk m anagem ent. According to the most w idely accepted d e fin itio n th is consists o f the system atic process o f using adm inistrative decisions, organization, operational skills and capacities to im plem ent policies, strategies and coping capacities o f the society and com m unities to lessen the im pacts o f natural hazards and related environm ental and technological disasters (United Nations International Strategy fo r Disaster Re duction).45 Risk management includes actions and policies im plem ented in by countries in order to avoid or reduce the loss o f life, goods, infrastructure and environm ental hab itat to disasters. A strategy fo r lowering risk should, therefore, be focused on managing each and every com ponent th a t determines risk. Its tools are the analysis, op erational management and financial management o f risk. 45 L iv in g w ith Risk, a g lo b a l re v ie w o f d is a s te r re d u c tio n in itia tiv e s , In te r A g e n c y S e c re ta ria t o f th e In te rn a tio n a l S tra te g y fo r D isa ste r R e d u ctio n (U N /IS D R ), G eneva, J u ly 2 0 0 2 . M a in te c h n ic a l re p o rt 97 Financial m anagem ent o f risk. All o f a countrys policies fo r assigning financial resources fo r reducing risks and im pact prior to when a disaster occurs, the resources needed dealing w ith em ergency response, rehabilita tion and reconstruction once the event oc curs, and the application o f mechanisms th a t tend to reduce the financial effects on a country through risk transference Disaster risk management. The operational handling o f risk m anagem ent strategies. This category extends from a va rie ty o f a ctivitie s th a t m ust be conducted during the pre-disaster phase or prevention activities as w ell as those related to the post-disa ster or a tte n tion and reconstruction phases. For each o f these it is necessary to have available the in form ation needed by decision makers, fo r the general public th a t m ight be affected, and the inform ation media. M itig a tio n . Structural and non structural measures undertaken to lim it the adverse im p a ct o f natural hazards, environm ental degradation and technological hazards such as:46 Prevention and m itig a tio n works. Hydraulic works fo r the prevention o f flooding and drought, canals for diverting w ater flow s, storm drains and other fluvial defences, contention w alls and sim ilar constructions), as well as vuln e ra b ility studies o f strategic installations and vita l lines or plans to im plem ent them Non s tru c tu ra l m itig a tio n measures. N on-engineered measures th a t reduce vu ln e ra b ility to hazards: land-use planning and management regulations; building codes and their enforcement; zoning according to degree o f hazards; reforestation o f costal areas and h ill/m o u n tainsides; governm ent educational and trainin g efforts, and public involvem ent in m itiga tion works Hazard. The degree to w hich a place or human settlem ent is threatened by natural phenomena or other types o f events over a specific period o f tim e. Hazards can be classified by th e ir origin: natural, technologi cal and social. The com plexity and interrelation o f the phenomena th a t may pose such threats lead to nuances in deciding the manner hazards should be designated and classified Risk perception. Peoples perceptions o f the risk they run. The objective o f a risk perception study is to delineate the sectors o f society based on th e ir degree o f risk perception and eventually to com pensate for any weaknesses in perception w ith useful in form ation regarding past events in the living memory o f com m unity members. The m ethodology fo r these studies may be based on polling techniques and surveys Emergency planning. All o f the measures needed for the e fficie n t handling o f a crisis produced by a natural phenomenon. The principal aspects consist o f co n tin gency plans fo r scenarios; preparation and resources fo r atte ndin g to em ergencies; evacuation plans and shelters, the role o f the armed forces and non govern mental organizations; budgeting fo r emergencies. Other provisions involve assuring the presence o f alternative routes, redundancies in the healthcare system and the provision o f w a ter fo r sanitation systems. Preparedness. All those a ctivitie s and measures taken in advance to ensure effective response to the im pact o f disasters, including the issuance o f tim e ly and effective early w arnings and the tem porary evacu ation o f people and property from threatened locations. This involves the existence o f observation, forecasting, public-w arning systems and networks fo r measuring hydro-m eteorological, geological and anthropogenic hazards and flu id com m unications systems th a t reach the most remote com m unities Prevention. The com bination o f activities designed to avoid the fro n ta l im pact o f hazards and means to m inim ize related e n viro nm ental, te ch n o lo g ica l and biological disasters. Depending on social and technical fe a s ib ility and co st/b enefit considerations, investing in preventive measures is ju stifie d in areas frequently affected by disasters when it is combined w ith public awareness and education campaigns on disaster risk reduction th a t help to reshape a ttitu des and behaviour so as to prom ote a cu lture o f prevention.47 Risk. The results arising out o f the interaction o f hazard, vulnerability and exposure. This interaction makes fo r the possibility o f harm ful consequences or expected losses (economic, physical, social and environm ental) amid certain sectors o f society. A risk is said to exist 46 47 98 L iv in g w ith Risk, ISDR. L iv in g w ith Risk, ISDR In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s when a possibility o f such losses arises as a result o f all three factors coalescing. Value or Exposure. The dim ension and cost o f a regions goods th a t m ight be susceptible to losses from a threat. Such exposure extends to infrastructure, the populace, economy and production. Determ ining the value o f exposure becomes more complicated depending on the size and diversity o f a region. Physical v u ln e ra b ility . System propensity to suffer damage and losses owing to interaction w ith potentially hazardous external and internal processes. This is a relative property depending on the characteristics o f each system and its susceptibility to the type o f threat to w hich the system is exposed. Social vulnerability. Propensity o f human com m uni ties to suffer damage from a specific hazard depending on a series o f socioeconomic, psychological and cultural facto rs. Social v u ln e ra b ility to na tu ra l phenom ena is greatest among the poorest people in developing countries ow ing to a lack o f inform ation and resources w ith w hich to take the appropriate measures.48 W ithin this group, children, women and the elderly are seen as being the most vulnerable.49 48 D u rin g th e June 2001 e a rth q u a k e in A re q u ip a , Peru, th e 16 p e ople w h o w e re p u lle d o u t to sea w h e n th e fir s t w a v e receded c o u ld have saved th e m s e lv e s i f th e y had been fa m ilia r w ith h o w ts u n a m is w o rk. 49 M o s t o f th o s e w h o died fro m th e Kobe e a rth q u a k e b e lo n g e d to th e s e groups. M a in te c h n ic a l re p o rt # APPENDIX II SOURCES OF INFORMATION USED IN THE ANALYSIS OF EXTREME EVENTS FOR THE CASE STUDIES Chile • Colom bia • • • • • • • • • • • Poblaciones de las principales ciudades, Censo 2005, DANE. Mapa de Seismic threat, Normas seismics colom bianas de 1998. Área construida de the cities capitales colom bia nas 2003, ERN Colombia. Mapa de m icrozonification seismic de Bogotá, UNIANDES. V u ln e ra b ility function s de las structures, Universi dad de los Andes, CEDERI, ERN Colombia. Mapa Nacional de Zonas Inundables, IDEAM. Datos catastrales, prediales and de cultivos. Table de Costo U nitario por M etro Cuadrado de Construcción. Estudio S trategy de transferencia, retención and m itiga tion del seismic risk en edificaciones indis pensables and de a tte n tio n a la com unidad del D istrito Capital de Bogotá, CEDERI. Estudio Estimación de economic losses para diferen tes scenarios de riesgo en public and private buildings en Bogotá and analysis economic del riesgo residual en el D istrito Capital de Bogotá, ERN Colom bia. • • • • • • • N ational Population and Housing Census, Institu to Nacional de Statistics. Censo Agropecuario, In stitu to Nacional de S tatis tics and ODEPA. Encuesta Nacional de Industria, ENIA In stitu to Nacional de Estadística. S tatistics Hospitalarias del M inisterio de H ealth care, MINSAL. Inform ation cartográfica digital, Comisión Nacio nal de Riego. Type o f Housing Según M aterial Predominante en Paredes, N ational Population and Housing Census. INE, 2002. Producto Interno Bruto Regionalizado, 1996-2004, Banco Central. Number o f Housings Según Daño v/s M aterialidad de la Housing http://siis.reconstrucciontarapaca.m ideplan.cl/ Jamaica • • M a in te c h n ic a l re p o rt Mapa de flooding del Río Cobre, Underground W ater A uthority. Criterio and conocim iento de the consultants acerca de las vulnerabilities existentes en la infrastructure (de housing, de healthcare and vita l lines) and en el com portam iento de la so ciedad en previous events. M exico • • • • • • • • • • • S tatistics sobre el econom ic im pact de los disas ters, Centro Regional de Inform ation sobre Disas ters, CRID. Distribución de la población por entidad fed e ra ti va 2005, INEGI. Mapa tectó nico de Mexico, Servicio Sismológico Nacional. Zonas de ruptura de los grandes sismos de este siglo, Servicio Sismológico Nacional. Curvas de calibration de aceleraciones típicas pro puestas por Ordaz et al, 1999. Damage statistics en edificios de la Ciudad de M exico durante el sismo del 19 de septiembre de 1985, Noreña et al, 1989. Distribución del num ber o f housings por tipo, Conteo Nacional de Población and housing, INEGI. Sistema RS-MEXVer. 2.1 desarrollado por ERN In genieros Consultores, S.C. Zonas seismics en el D.F. and Acapulco, Asociación Mexicana de In stitu tions de Seguros, AMIS. • • • Zonificación Geotécnica del D.F. Serie Im pacto so cioeconom ic de los disasters de Mexico. Characte ristics del Im pacto socioeconom ic de los principales disasters ocurridosen M exicoenel periodo 1980-99. Camas de hospital dispuestas por ciudad. INEGI, Healthcare, Resources m ateriales para la health care. Zonas potenciales para la generación and recep ción de tsunam is. Serie Fascículos Tsunamis, CENAPRED. Index de Hazard por sustancias inflam ables, Atlas Nacional de Riesgo. Ubicación espacial de la red, sitios de reparación luego del sismo de 1985 and mapa de hundim ien to medio anual, Atlas Nacional de Riesgos. Nicaragua • • • • Datos catastrales Estudio Seismic vulnerability de Managua, DRMERN and coordinado por la ES-SINAPRED. Mapa de M axim um acceleration o f land, Revisión and A ctualización del Reglamento Nacional de Construcción -INETER 2004. Mapa de index de m arginalidad social por depar tam entos, Presidencia de la República. In fo rm a tio n on d isa ste r risk m a na ge m en t. Case s tu d y o f fiv e c o u n trie s #

IN F O R M A C IÓ N P A R A L A G E S T IÓ N D E L R IE S G O D E D E S A S T R E S E S TU D iO S DE C A S O DE O iN C O PAÍSES Informe técnico principal Diciembre, 20 07 T ítu lo o rig in a l: In fo rm a c ió n p a ra la g e s tió n d e l rie s g o de de sastres. E s tu d io s de ca so de c in c o países In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l LC /M E X /L .8 05 C o p y rig h t © N a c io n e s U n id a s y BID, d ic ie m b re de 2007. Todos los d e re c h o s reservados. Im p re so en la C iudad de M é xico . Esta p u b lic a c ió n fo rm a p a rte de los e s tu d io s re a liz a d o s en el m a rco del P ro g ra m a de In fo rm a c ió n e In d ic a d o re s para la G e s tió n de D esastres, fin a n c ia d o p o r el B anco In te ra m e ric a n o de D e s a rro llo (BID). El c o m p o n e n te de In fo rm a c ió n para la G e s tió n de R iesgo de D esastres s u je to a este d o c u m e n to fu e e je c u ta d o p o r la C o m isió n E co n ó m ica para A m é ric a L a tin a y el C arib e (CEPAL), Sede S u b re g io n a l en M é x ic o . El tra b a jo fu e c o o rd in a d o p o r R ica rd o Z a p a ta , P u n to Focal de E va lu a ció n de D esastres de la CEPAL, y la e la b o ra c ió n e s tu v o a ca rg o de R o b e rto M e li, c o n s u lto r de la CEPAL. A s im is m o , p a rtic ip a ro n en la e la b o ra c ió n del in fo rm e D an iel B itrá n y S an dra S a n ta cru z. La s u p e rv is ió n p o r p a rte del BID e s tu vo a ca rg o de C a ro lin e C la rk y Kari Keipi. Las o p in io n e s expre sad as en este d o c u m e n to son de e x c lu s iv a re s p o n s a b ilid a d de los a u to re s y pueden no c o in c id ir co n las de las o rg a n iz a c io n e s p a tro c in a n te s . La a u to riz a c ió n para re p ro d u c ir to ta l o p a rc ia lm e n te esta ob ra debe s o lic ita rs e al S e c re ta rio de la Ju n ta de P u b lica cio n e s , Sede de las N a c io n e s U nidas, N ue va Y ork, N. Y. 10 017, Estados U nidos. Los Estados m ie m b ro s y sus in s titu c io n e s g u b e rn a m e n ta le s pu eden re p ro d u c ir esta ob ra sin a u to riz a c ió n previa. S ólo se les s o lic ita qu e m e n c io n e n la fu e n te e in fo rm e n a las N a c io n e s U n id a s de ta l re p ro d u c c ió n . Esta p u b lic a c ió n puede o b te n e rs e d irig ié n d o s e a: R ica rd o Z a p a ta , P u n to Focal de E va lu a ció n de D esastres de CEPAL C orreo e le c tró n ic o : ric a rd o .z a p a ta @ c e p a l.o rg D iseño e d ito r ia l: G alera ÍNDICE PROLOGO .................................................................................................................................................... .................... 5 RESUMEN EJECUTIVO .................................................................................................................................................... .. 7 IMPACTO DE LOS DESASTRES EN EL DESARROLLO DE LA REGIÓN Y GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES...........................................................................................11 1. 2. 3. Riesgo y desa rrollo.............................................................................................................................................. ...11 Objetivos y alcance del programa de inform ación para la gestión del riesgo de desastres 13 M etodología y productos del program a...........................................................................................................14 BASES PARA EL ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN SOBRE RIESGO DE DESASTRES........................................................................................................................................17 1. 2. 3. 4. III. Inform ación para Inform ación para Inform ación para Generación de la la evaluación y reducción del riesgo................................................................................17 el manejo de desastres........................................................................................................ 24 la gestión financiera del riesgo ........................................................................................ 28 inform ación para la gestión de riesgo............................................................................. 32 EVALUACIÓN COMPARATIVA DE LA INFORMACIÓN PARA EL MANEJO DE RIESGO EN LOS ESTUDIOS DE CASO............................................................................................... 33 1. 2. Características socioeconómicas e im pacto de los desastres.................................................................. 33 Inform ación para evaluación del riesgo.......................................................................................................... 43 In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l 3 3. 4. 5. IV. CONCLUSIONES........................................................................................................................................ ............................ 81 1. 2. 3. V. Inform ación para el manejo de desastres.........................................................................................................55 Inform ación para la gestión financiera del riesgo.........................................................................................58 Estructura institucional y generación de inform ación para la gestión delriesgo..................................72 Riesgo de desastres y sistemas de gestión en los países estudiados........................................................81 Inform ación para la gestión del riesgo..............................................................................................................82 M etodologías empleadas en el programa; su validez y u tilid a d ................................................................85 RECOMENDACIONES..................................................................................................................................... ......................87 1. 2. 3. Para los tom adores de decisiones sobre gestión del riesgo en lospaíses dela región...........................87 El papel de los organism os internacionales.....................................................................................................91 Propuesta de programas adicionales sobre este te m a ..................................................................................91 AGRADECIMIENTOS..................................................................................................................................... ...................... 93 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................................................ .............................. 95 .................................................................................................................................................... .................... 97 ANEXOS I. Glosario............................................................................................................................................ ......................... 97 II. Fuentes de inform ación para el análisis de los eventos extremos delos estudios de caso 101 In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países PRÓLOGO La reducción del riesgo frente a fenóm enos naturales destructivos constituye cada vez más una línea estraté gica de acción que se relaciona con el desarrollo. Desde el año 2000, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ju n to con el Banco Interam ericano de Desarrollo (BID) han venido enfatizando que la apro piada prevención, reducción y atención de los desastres configuran un tem a asociado al desarrollo de la región. Por ende, las consecuencias de los desastres requieren un enfoque sistem ático y coherente orientado a la re ducción del riesgo frente a éstos. La CEPAL considera la incorporación de esta política como un asunto clave del proceso de desarrollo integral, es decir, sostenible, equitativo y con mejoras en la productividad, la com petitividad y la prom oción de la cohesión social en los países de la región. América Latina y el Caribe presentan una alta ex posición a fenóm enos naturales con elevado potencial d estructivo, que en las últim a s dos décadas se han m aterializado en eventos de consecuencias catastróficas para la población y los gobiernos en el plano social y económico. Esta ubicación geográfica com binada con las acentuadas características de vulnerabilidad eco nómica, física, am biental y p o lítico -in stitu cio n a l, se ha reflejado de manera nefasta en la grave incidencia de los desastres. Sin embargo, persisten en la región diversas lim itaciones para una efectiva gestión del riesgo. Un fa cto r condicionante de estos obstáculos es la in sufi ciente inform ación de que disponen los responsables de las distintas fases del proceso de gestión para la toma de decisiones y la apropiada form ulación de proyectos. Hay crecientes evidencias, datos y experiencias que dem uestran la necesidad de adoptar estrategias proactivas para m itigar los riesgos porque éstas generan beneficios y posibilitan un desarrollo más sostenible; no obstante, la inform ación sobre las experiencias nacio nales y el uso de indicadores no se han generalizado. En el marco de un programa de cooperación entre el BID y la CEPAL se llevó a cabo un proyecto sobre inform ación de riesgo de desastres basado en la reali zación de estudios de caso en cinco países de la región representativos por su tam año, desarrollo relativo y ubicación geográfica. Con los resultados obtenidos se espera c o n trib u ir a avanzar en el conocim iento del riesgo, su gestión específica en la región y el manejo de la inform ación sobre este problema, así como form ular propuestas para disponer de una m ejor sistem atización de la inform ación necesaria para la tom a de decisio nes. Este inform e presenta las conclusiones generales de los estudios, y arroja luces sobre las estructuras institucionales y de gestión operativa del riesgo en los casos tratados. Al brindar una perspectiva cronológica de la evolución de las instituciones responsables de los procesos de emergencia y defensa civil, y de la gestión del riesgo en el marco de las políticas de planificación y desarrollo, se docum entan valiosas experiencias na cionales y se expone cómo los países analizados han m odificado en las décadas recientes sus instituciones encargadas de la gestión de desastres y riesgo, así com o sus sistem as de in fo rm a ció n . A p a rtir de las experiencias docum entadas acerca de la manera en que se enfrentaron las catástrofes, se extraen algunas conclusiones de alcance regional y se form ulan reco mendaciones dirigidas a los tom adores de decisiones. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l Jorge M á tta r Director a.i. Sede Subregional de CEPAL en M éxico 5 # RESUMEN EJECUTIVO OBJETIVO Y ALCANCE DEL PROGRAMA de apoyo para obtener la inform ación requerida y la evaluación de estrategias de gestión.1 Existe la opinión generalizada en América Latina y el Ca ribe de que una gran lim itación para una efectiva gestión del riesgo de desastres es la insuficiente inform ación de que disponen los responsables de las distintas fases del proceso de gestión para guiar sus decisiones. Para contribuir a subsanar esta deficiencia, el Banco Interam ericano de Desarrollo (BID) y la Comisión Eco nómica para Am érica Latina y el Caribe (CEPAL) reali zaron conjuntam ente un proyecto sobre Inform ación de Gestión de Riesgo de Desastres Naturales. El proyecto se orientó a determ inar qué tip o de inform ación sobre riesgo y m etodologías para su análisis requieren los responsables de la gestión del riesgo, los generadores de la inform ación y los organism os que promueven la calidad de dicha gestión. El proyecto se basó en la realización de estudios de caso en cinco países representativos de las distintas subregiones de América Latina y el Caribe, que están ex puestos a diferentes amenazas-Colombia, Chile, Jamaica, México y Nicaragua. Los estudios se centraron en evaluar la situación de la gestión del riesgo de estos países y en la inform ación de que disponen al respecto. Con el fin de establecer una base común para la rea lización de los estudios de caso se preparó un Documento M etodológico Básico y cinco M etodologías Específicas CONCLUSIONES DE LOS ESTUDIOS Generación y uso de la in fo rm a ció n En los últim os 15 años, la inform ación disponible sobre las amenazas naturales, el m onitoreo de los fenómenos peligrosos-especialm ente los hidro m eteo rológicos-y los sistem as de alerta a la población, m ejoró en los países estudiados. Sin embargo, la inform ación no siempre está dispo nible, o no es usada para form ular las políticas y diseñan instrum entos para e n fre n ta r la vulnerabilid ad-sobre todo de infraestructura crítica -, ni para la reducción del riesgo. Se carece por lo general de inform ación sobre el posible impacto de medidas de m itigación y de reducción del riesgo que podrían llevarse a cabo. Por o tra parte, aunque existen norm as para la zonificación urbana y el ordenam iento del te rrito rio , no hay mecanismos de seguim iento para conocer su grado de aplicación. El avance logrado en la inform ación sobre amenazas y riesgo debe descender de la escala macro (nacional, 1 Las m e to d o lo g ía s y lo s in fo rm e s de los e s tu d io s de ca sos e s tá n d is p o n ib le s en la p á g in a w e b del p ro y e c to ; h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o r g . m x / ia d b - e c la c - p r o je c t. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l 7 regional) al nivel local, donde se dan las condiciones que más influyen en el riesgo. Además, si bien la población recibe información sobre cómo prepararse ante amenazas naturales y qué hacer en una emergencia, todavía no se ha hecho mucho para reducir la vulnerabilidad en su propio entorno. E structura in s titu c io n a l y gestión operativa del riesgo En general, el núm ero de víctim a s por desastres ha dism inuido, lo que sugiere una eficiencia creciente en preparación y atención de las emergencias; sin embargo, la m agnitud y el costo de los daños han aumentado, lo que indica que la vulnerabilidad de los bienes no se ha reducido, ni se han tom ado las medidas suficientes para tran sferir el riesgo. El análisis perm ite concluir que la eficacia del sis tema de gestión depende más del nivel de desarrollo político del país y de la eficacia general del aparato de gobierno que de la estructura form al del sistema de gestión mismo. La debilidad institucional se relaciona con responsabilidades com partidas no claram ente de lim itadas entre entidades y niveles de gobierno, falta de capacitación del personal en dichas entidades e instituciones, e insuficiente coordinación intersectorial y entre los niveles local y nacional. Por ello, aunque la responsabilidad de la gestión del riesgo de desastres se está transfiriendo cada vez más a los gobiernos locales, la eficacia de la gestión en sí es variable y a veces lim itada. En general, los niveles locales carecen de los recursos económicos, técnicos y estructurales para una efectiva gestión de riesgo. En cuanto a la gestión financiera, los fondos guber nam entales para calamidades, cuando existen, tienen m ontos insuficientes para la m agnitud de los desastres que están destinados a atender; además, su finan cia8 m iento ha sido inestable. En muchos casos, los fondos se han dedicado principalm ente a atender emergencias o la reconstrucción de bienes del sector público. Conta dos países destinan fondos a actividades de prevención y m itigación; los pocos casos existentes, en M éxico y en Colombia, constituyen una experiencia valiosa que debería ser com partida en la región. Recomendaciones para los tom adores de decisiones Generación y uso de la in fo rm a ció n . Se deben ge neralizar, transversalizar y uniform ar los estudios de riesgo entre sectores y niveles de gobierno. Tanto las medidas preventivas como las reactivas deben basar se en una correcta identificación y análisis del riesgo. Hay gran escasez de conocim ientos sobre cómo dise ñar tales estudios. Para seguir avanzando en esta ma teria convendría d e fin ir térm inos de referencia modelo para los estudios a niveles local, regional y nacional, así como indicadores para validar los resultados de los mismos. Procesos de consu lta y p a rtic ip a c ió n . Se reco mienda establecer mecanismos de consulta entre los usuarios y los generadores de inform ación para definir los requisitos básicos de la inform ación y de la form a en que debe ser utilizada. Dichos mecanismos podrían concretarse en convenios para la interconectividad de la inform ación en distintos ám bitos, y en evitar d u p li cidades e incom patibilidades de la misma. Vulnerabilidad de infraestructura crítica. La elevada vulnerabilidad de los bienes públicos ante desastres tiene que ver en buena medida con insuficiencias de m antenim iento y rehabilitación de la infraestructura. Es necesario realizar estudios sobre la vulnerabilidad ante desastres e im plantar programas de rehabilitación para reducir el riesgo de la infraestructura crítica, en particular de los hospitales. In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países Estructura in s titu c io n a l y m anejo del riesgo. Las experiencias nacionales observadas m uestran que es im portante que el sistema de gestión de riesgo tenga peso en la institucionalidad y en las políticas naciona les. Sólo así recibirá las atribuciones necesarias para coordinar la actuación de los sectores involucrados y establecer los mecanismos para la correcta aplicación y cum plim iento de las normas en la materia. Por otra parte, hay que encarar la falta de continuidad y de calificación del personal técnico de la gestión de riesgo. Propuesta de estudios adicionales sobre el tem a • Estandarización de la información sobre el riesgo y sus componentes. • M ejoram iento de la metodología de indicadores del riesgo y su gestión. • M ejoram iento de la m etodología de escenarios de eventos extremos. • Generación y difusión de técnicas para reducir la vulnerabilidad de com unidades de bajo re cursos. • Estudios de co sto -b e n e ficio que ayuden a de cid ir la proporción de riesgos catastróficos de la infraestructura que debería ser transferida al mercado de seguros y la que debería ser asumida por el gobierno. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l 9 # I i IMPACTO DE LOS DESASTRES EN EL DESARROLLO DE LA REGIÓN Y GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES 1. RIESGO Y DESARROLLO El im pacto de los desastres es claram ente un problema de desarrollo. Primero, porque en los países económ i cam ente débiles los fenóm enos naturales suelen tener consecuencias mayores que en los países industrializados. Segundo, porque diversos factores asociados al bajo nivel de desarrollo am plifican tales consecuencias. Tercero, porque el im pacto de los fenóm enos naturales sobre las posibilidades de desarrollo de largo plazo es sensible mente m ayor en los países menos desarrollados.2 Las estadísticas m undiales m uestran, en efecto, que los desastres causan daños sociales mayores y en ocasiones irreversibles en los países en desarrollo, al concentrarse y afectar en mayor medida a los grupos de población más pobres y vulnerables. No es una casuali dad que 95% de las m uertes por desastres en 1998 se hayan producido en países en desarrollo. Los desastres suelen causar pérdidas que retrasan considerablemente los esfuerzos por m ejorar las condiciones de vida de los países en desarrollo, entre otras razones por la desvia ción de recursos a la rehabilitación y reconstrucción, o bien al pago del endeudam iento externo contraído al efecto.3 2 D esastres, un te m a de d e s a rro llo : La re d u c c ió n de la v u ln e ra b ilid a d fre n te a los d e sastres, C E P A L -M éxico , m a rzo 2 0 0 0 . 3 P ro ye c to BID/CEPAL, D o c u m e n to M e to d o ló g ic o B ásico, 20 07. En los últim os veinte años, la gestión del riesgo de desastres ha adquirido relevancia cada vez mayor en las agendas de gobiernos y de los principales organismos internacionales. El problema se ha vuelto particularmente crítico en los países de Am érica Latina y el Caribe, la mayoría de los cuales ha sido severamente afectada por desastres debido a su exposición a una gran diversidad de fenómenos naturales y a su alta vulnerabilidad derivada de factores físicos, económicos y sociales. Existe evidencia de que los desastres han c o n tri buido a elevar los niveles de pobreza y desigualdad en la región. Ello se debe a que estos fenóm enos tienden a im pactar desproporcionadam ente a los miembros más pobres de la sociedad, ya que ellos son los menos capaces de responder adecuadamente a contingencias que destruyen sus pertenencias y reducen drástica mente sus ingresos. La persistencia de elevados índi ces de pobreza ha obligado a gran número de personas a asentarse en entornos geográficos inestables, lo que ha aum entado el riesgo de desastre fren te a fenóm e nos naturales y los consiguientes desastres am bienta les y ecológicos. La devastación que sufren los más pobres es tan desproporcionada que la dirección de causalidad queda de m anifiesto: se es vulnerable porque se es pobre. Estadísticas com piladas por Naciones Unidas para los últim os 30 años muestran que los desastres generan In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l un riesgo de muerte cuatro veces mayor en los países pobres que en los de alto ingreso por habitante.4 La rápida urbanización resultante de la creciente presión dem ográfica en áreas rurales ha increm entado la vulnerabilidad a desastres. Así, el im pacto destruc tivo de las inundaciones en las zonas urbanas se ha exacerbado debido a la proliferación de asentam ientos precarios, la elevada densidad dem ográfica, la escasez o inadecuación de la infraestructura y la deforestación. La inadecuada planeación urbana, la deficiencia de los códigos de construcción, la fa lta de respeto hacia ellas y las deficiencias de aplicación de regulaciones de uso de suelo han aum entado la vulnerabilidad de los po bres urbanos. Además, la fa lta de drenaje y de manejo adecuado de la basura en estos asentam ientos aumenta la probabilidad de inundaciones y deslizam ientos de tierra y lodo. Am érica Latina y el Caribe es una región con alta exposición a fenómenos naturales hidrometeorológicos, sísmicos, volcánicos y de otra naturaleza con poten cial destructivo. Esta alta exposición, com binada con acentuadas características de vu lnerabilid ad social, económica, física, am biental y p o lític a -in stitu cio n a l, hace que la región padezca una alta y creciente in ci dencia de desastres. La m agnitud de los daños hum anos y económ i cos provocados por los desastres en Am érica Latina y el Caribe es estremecedora con base en cualquier parám etro. Las estim aciones realizadas por misiones de la Comisión Económica para Am érica Latina y el Caribe (CEPAL) indican que en las últim as tres décadas más de 150 m illones de habitantes de la región han sido afectados por desastres, habrían perecido más de 108.000 personas y se habrían generado 12 m illones de dam nificados directos. El m onto de los daños acu m ulados - s in que la estim ación sea exhaustiva para toda la re g ió n - ascendería a más de 50.000 millones de dólares de 1998, pérdidas que se concentran en los países de m enor tam año y desarrollo relativo, particu larm ente en el área Andina, Centroam érica y el Caribe.5 Dado que la CEPAL sólo ha evaluado daños a solicitud 4 In te rn a tio n a l F e d e ra tio n o f Red C ross an d Red C re s c e n t S o c ie tie s , W o rld D isa s te r R ep o rts, v a rio s años. 5 M a n u a l para la e v a lu a c ió n del im p a c to s o c io e c o n ó m ic o a m b ie n ta l de los D esastres, CEPAL, 2 0 0 3 . de los gobiernos y que sus evaluaciones únicam ente cubren una parte de los desastres, la cifra real de los daños humanos y m ateriales es mucho mayor. Se estim a que 80% de los pobres de Am érica Latina viven en zonas m arginales expuestas a inundación o en laderas de volcanes, donde procuran su modo de vida. Éstas son zonas con alta vulnerabilidad a la degradación am biental y a los desastres, pues las tierras deforestadas y erosionadas no absorben suficiente agua de las lluvias torrenciales, aumentando así el peligro de deslizamientos de tierra e inundaciones. Las causas de que la vulnerabilidad sea tan eleva da en Am érica Latina y el Caribe son varias y com ple jas. Sin duda, el patrón de desarrollo de la mayoría de los países, con altos índices de pobreza, exclusión so cioeconóm ica y deterioro am biental, es un fa cto r prin cipal. Los pobres viven en las zonas de m ayor riesgo, usan técnicas de cu ltivo depredadoras del am biente o laboran en tierras marginales, tienen menos acceso a la inform ación, a los servicios básicos y a la protección pre y posdesastre. En general, los países de la región tienen limitaciones fiscales y financieras para destinar recursos a medidas de prevención y m itigación, padecen una débil capacidad institucional y tienen horizontes de planeación de corto plazo. La descoordinación en gestión del riesgo entre los niveles nacional y local tam bién es frecuente. A veces se confía demasiado en el aporte externo posdesastre, m ientras que la práctica de transferencia de riesgos es muy lim itada. En algunos países se han hecho esfuerzos recien tes para ligar el manejo de riesgos con los problemas del desarrollo a nivel nacional, como un manejo más apropiado de los recursos naturales (suelos, agua, bos ques y uso agrícola de la tierra) y un m antenim iento adecuado de la infraestructura, acciones que reducen la vulnerabilidad fren te a desastres y contribuyen al desarrollo económico. Pese a estas acciones, subsisten problem as que inciden negativam ente en las políticas de gestión del riesgo. Además de los planteados hasta aquí, destacan la deficiente planeación física, la fa lta de reservas te rritoriales, la especulación de la tierra y la proliferación de asentam ientos irregulares promovidos, en ocasiones, por clientelism o político. In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países 2. OBJETIVOS Y ALCANCE DEL PROGRAMA DE INFO RM ACIóN PARA LA GESTIóN DEL RIESGO DE DESASTRES El elevado núm ero de víctim as y el m onto creciente de pérdidas económicas causadas por los desastres ha llevado a los organism os internacionales y a muchas in stitu cio n e s y especialistas a prom over un cam bio de enfoque en el manejo del riesgo de desastres. Con esto se persigue que los países pasen de una actitud centrada en la respuesta a las em ergencias a otra centrada en la prevención. Un requisito básico para el éxito de un enfoque de este tip o es la disponibilidad de inform ación exhaustiva y confiable sobre los riesgos a que están expuestos los asentam ientos humanos y la infraestructura socioeconómica, así como sobre las posibles medidas para reducir las principales fuentes de vulnerabilidad. En 1999, la Asamblea General de Naciones Unidas estableció la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres con el fin de estim ular el desarrollo de co munidades resilientes a desastres como parte integral de una estrategia que concibe la reducción del riesgo de de sastres como elemento básico del desarrollo sustentable. La reducción de la vulnerabilidad como parte del desarrollo económ ico ha sido impulsada por la CEPAL, el Banco Centroam ericano de Integración, el Banco de Desarrollo del Caribe, la Corporación Andina de Fomento, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) - q u e lleva a cabo una política muy activa en la m a te ria - y la Unidad de M anejo de Desastres (DMF) del Banco M undial.6 El BID ha prom ovido desde hace varios años el fo rta le cim ie n to y la efectividad de la gestión de riesgos de desastres, particularm ente los aspectos financieros para evitar que las pérdidas económicas causen crisis que afecten el desarrollo de los países. Su estrategia al respecto está definida en el plan de acción publicado el año 2000,7 y ha sido actualizada en 20058 con base en la evaluación de sus resultados. 6 L iv in g w ith Risk, a g lo b a l re v ie w o f d is a s te r re d u c tio n in itia tiv e s , E stra te g ia In te rn a c io n a l para la R ed u cció n de D esastres, G in e b ra ju lio 2 0 0 4 p.25 3. 7 La CEPAL, organism o integrante de la Secretaría de las Naciones Unidas, ha realizado estudios en los últim os tre in ta años para estim ar los efectos sociales, económicos y ambientales ocasionados por los desastres. Para ta l propósito ha desarrollado una m etodología especializada que se describe en el M anual para la evaluación del impacto socioeconómico y am biental de los desastres, cuya versión actualizada está dispo nible en la página web de la organización.9 Con base en dicha metodología, la CEPAL ha evaluado los daños ocasionados por la mayoría de los principales desastres ocurridos en la región a partir de 1972. Como parte de sus actividades para prom over la adopción de una estrategia adecuada para la gestión de desastres en los países de la región, La CEPAL y el BID han unido esfuerzos para realizar un proyecto sobre Inform ación e Indicadores para la Gestión de Desastres N aturales. La ejecución del prim er com ponente del proyecto, Programa de Inform ación para la Gestión de Desastres Naturales, fue encargado a la CEPAL y tuvo como propósito proveer a los tom adores de decisiones en los países de la región los elementos necesarios para evaluar y m ejorar sus estrategias de gestión del riesgo. Los resultados de este com ponente son el objeto del presente informe. El segundo componente se enfocó a la definición de indicadores de los principales factores que determ inan el riesgo de desastres y a evaluar los sistemas de gestión respectivos en 12 países de la región. Los indicadores perm iten id entificar las características de los sistemas de gestión, id e ntificar sus áreas débiles y hacer com paraciones entre los países. El proyecto fue realizado por el In stitu to de Estudios Am bientales (IDEA) de la Universidad Nacional de Colombia en M anizales y sus resultados están publicados en un inform e general y en una serie de docum entos adjuntos.10 El Programa de Info rm ación para la G estión de Desastres Naturales, objeto del presente inform e, se orienta a id e n tifica r la inform ación y determ inar las metodologías de análisis requeridas por los responsables de la gestión del riesgo para tom a r decisiones antes (ex ante) y después (ex post) de la ocurrencia de desastres IDB (2 0 0 0 ). El d e sa fío de de sastres n a tu ra le s en A m é ric a L a tin a y el C a rib e - Plan de A c c ió n del BID. IADB 8 2 0 0 5 -2 0 0 8 . W a s h in g to n , DC. 9 Véase h ttp ://w w w .e c la c .c l/m e x ic o /. 10 IADB (2 005 ), B a n k A c tio n Plan fo r Im p ro vin g D isaster Risk M a n a g e m e n t Véase h ttp ://id e a .u n a lm z l.e d u .c o . In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l con base en un m ejor conocim iento de las amenazas, vulnerabilidades y riesgos para tom ar medidas preventivas y orientar las acciones de atención de la emergencia, la recuperación y la reconstrucción. Los objetivos principales del programa son: • • M ejorar la disponibilidad, presentación y apro vechamiento de la inform ación para ayudar a los encargados de fo rm u la r políticas a identificar las prioridades de inversión en prevención y m itigación. Proveer a los tom adores de decisión herra m ientas para m edir los elem entos clave de las amenazas y vulnerabilidades y evaluar la capacidad para m anejar el riesgo, así como parámetros para estim ar el efecto de las po líticas e inversiones de manejo del riesgo que eventualm ente adopten. El propósito del programa es fa c ilita r la tom a de decisiones de las instancias gubernam entales para prom over el manejo racional y eficiente del riesgo ante desastres. En primera instancia está dirigido a los tom adores de decisiones económicas (m inisterios de finanzas y economía y otras instancias con responsa bilidad en las decisiones sobre inversión en desarrollo e infraestructura); se pretende dem ostrar que la carga económica impuesta por la ocurrencia y acum ulación de desastres mayores puede ser dism inuida o evitada m ediante políticas de cobertura financiera adecuadas, como aseguram iento y fondos de contingencia, y ac ciones de prevención y m itigación ligadas a los planes de desarrollo. En segundo térm ino, el programa está dirigido a los responsables de las instancias operativas nacionales, provinciales o m unicipales de prevención de desastres (como los sistemas de protección civil) para m ejorar la eficacia de su actuación antes, du rante y después de desastres. En tercer térm ino, se dirige a las unidades generadoras de inform ación té c nico-científica sobre amenazas y riesgos de desastres (adscritas a instituciones académicas e instituciones públicas y privadas) para que consideren el tip o y ca lidad de inform ación requerida por los tom adores de decisión, más allá de la utilizada en el estudio cie ntí fico de los fenómenos. El presente inform e resume los resultados de las distintas partes del programa de Inform ación para la Gestión del Riesgo de Desastres. En esencia, pretende ser una guía para que los responsables de los países de la región evalúen sus programas y consideren las medidas para m ejorar su eficacia. Reconociendo las diferencias culturales sociales y de desarrollo de los países, no se pretende establecer lineam ientos a seguir en todos los casos, sino destacar experiencias y m odalidades seguidas por distintos países para que cada uno elija la más adecuada a sus condiciones. 3 . m e t o d o lo g í a y p r o d u c t o s d e l p r o g r a m a La ejecución del estudio se dividió en tres fases: a) Definición del M arco A n alítico y desarrollo de M etodologías Específicas para el diseño y eva luación de estrategias de gestión del riesgo. El Marco A n alítico pretende proveer una base conceptual común y una m etodología general para evaluar las estrategias de gestión del ries go; su primera parte comprende la evaluación de la inform ación existente sobre amenazas, vulnerabilidades y riesgos y las medidas para reducir estos últim os; la segunda presenta una visión crítica de las m odalidades de organiza ción nacional para la gestión del riesgo y las bases para evaluarlas; la tercera se refiere a las m odalidades de gestión financiera del riesgo. Los resultados de esta parte se presentan en un Documento M etodológico Básico y se resumen en el capítulo 2 de este informe. Las Metodologías Específicas enfocan los siguien tes aspectos: ampliación de la metodología CEPAL para estim ar pérdidas mediante la evaluación retrospectiva y daños acumulados por desastres sucesivos; evaluación de estrategias de gestión de desastres; determinación de efectos macroeconómicos; y empleo de escenarios de eventos extremos para evaluar la capacidad de gestión del riesgo. Los cinco documentos respectivos se encuen tran disponibles en el sitio web del programa.1 1 11 Véase h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o r g .m x /ia d b - e c la c - p r o je c t. In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países b) Realización de estudios de casos y diálogo sobre políticas de gestión del riesgo en cinco países de la región. Con el propósito de disponer de un panorama am plio del riesgo ante desastres y de las po líticas para manejarlo, se seleccionaron cinco países considerados representativos, los cuales tienen distintos tam años económicos y niveles de desarrollo y están sujetos a diversos tipos de amenazas: Colombia, Chile, Jamaica, M éxico y Nicaragua.12 Los objetivos de cada estudio nacional fueron: i) ii) iii) iv) v) vi) vii) 12 Identificar las fuentes de inform ación y análisis sobre el riesgo de desastres naturales y evaluar su calidad e idoneidad, así como el grado de conocim iento sobre el tem a por los tomadores de decisiones para la gestión del riesgo. Evaluar la im portancia relativa de la gestión del riesgo en los planes y políticas gubernamentales. Investigar la existencia de estudios de percepción de riesgo que midan el nivel de alerta y con ciencia de la población y autoridades. Estimar la im portancia que el sistema de gestión del riesgo otorga a este tip o de estudios. Determ inar y evaluar la organización para la gestión del riesgo en situaciones ex ante y ex post. Identificar los niveles de gobierno o actores que asumen la carga financiera de las consecuencias de los desastres (gobierno central, gobierno local, sector privado, sociedad civil, donantes extranjeros). Diseñar escenarios de im pacto de eventos que pudieran tener consecuencias extremas en el desempeño económico. Ensayar y evaluar los métodos de evaluación de estrategias propuestos en el M arco A nalítico y en las M etodologías Específicas diseñadas por este programa. En los d o c u m e n to s p re vio s y en la m a yo ría de los E stu d io s N a c io n a le s Los cinco estudios fueron encargados a consultores con experiencia en el tem a en cada uno de los países seleccionados. Los inform es respectivos se encuentran disponibles en la página web del program a.13 Para recabar las experiencias y opiniones de los tom adores de decisión y de especialistas en los distintos aspectos de la m ateria se organizaron dos Talleres Na cionales en cada país, uno al inicio de los estudios para presentar y evaluar el enfoque propuesto, y otro al final para presentar los resultados y recoger las opiniones de los especialistas. Adicionalm ente, se realizó un Taller Regional en el que participaron los responsables de la gestión de desastres de cada país, miembros del Comité C ientífico Asesor del proyecto, especialistas del BID y la CEPAL y los integrantes de la coordinación técnica del proyecto. En este ta lle r se presentaron los resultados y se recogieron sugerencias a ser incorporadas al in fo r me final. Los reportes de todos los talleres tam bién se encuentran en la página web del proyecto. c) Elaboración del inform e final del proyecto Tomando como base los estudios de caso en los cinco países seleccionados, se realizó el presente inform e, el cual contiene: Una evaluación com parativa de las situaciones específicas de cada uno de los cinco países. Criterios para que cada país evalúe la idoneidad de la inform ación disponible sobre riesgo y sus propias estrategias de gestión. Recomendaciones sobre políticas y estrategias para mejorar la disponibilidad y aprovechamiento de la inform ación y sobre la gestión del riesgo en general. La oficina subsede regional de la CEPAL en México hizo la gestión ejecutiva y adm inistrativa del proyecto y contrató una Coordinación Técnica para elaborar los térm inos de referencia para los consultores contratados, supervisar su trabajo y revisar sus informes, coordinar los talleres de los estudios de caso, elaborar los documentos del marco ana lítico y las m etodologías específicas y redactar el inform e final. La oficina del Departam ento de Desarrollo Sostenible del BID se encargó de la super de Caso se ha e m p le a d o el té rm in o p e lig ro , qu e es el m ás c o m ú n en el m e d io c ie n tífic o . 13 Véase h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o r g .m x /ia d b - e c la c - p r o je c t. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l visión de todas las fases del proyecto. Los organismos patrocinadores designaron un Comité C ientífico Asesor para evaluar los alcances y productos del proyecto. Los docum entos producidos son los siguientes:14 • • • 14 Documento M etodológico Básico para la eva luación de estrategias nacionales de gestión de desastres. M etodologías: M etodologías para el diseño y evaluación de estrategias para la gestión del riesgo de de sastres, por J. Baraqui. Disasters and the macroeconomy: empirical and modeling issues, por R. Hernández. M etodología abreviada de evaluación de daños, por D. Bitrán. Evaluación retrospectiva del im pacto socioeco nóm ico de los desastres, por D. Bitrán. Evaluación del im pacto de eventos extremos (Coordinación Técnica) Inform es de los Talleres Inform es de los cinco Estudios Nacionales de Caso Ib í d e m . In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países BASES PARA EL ANÁLISIS DE LA i INFORMACIÓN SOBRE RIESGO DE DESASTRES M El análisis de la inform ación para la gestión del riesgo se divide en tres partes: 1) Inform ación para la evaluación y reducción del riesgo; 2) Información para la gestión operativa del desastre; 3) Información para la gestión financiera del riesgo. i. in f o r m a c ió n p a r a l a e v a l u a c ió n y r e d u c c ió n DEL RIESGO15 a) Problem ática de la in fo rm a ció n de riesgo La determ inación del riesgo para fines de gestión es la boriosa y complicada debido a la interrelación entre los factores del riesgo, la complejidad de los sistemas físi cos y sociales involucrados y los procesos que generan las pérdidas. Además de resolver estos problemas, es necesario que haya vías de com unicación entre los es pecialistas en la materia y las autoridades competentes para que los resultados del análisis trasciendan a los ám bitos de la gestión nacional y regional o provincial. m ediante la identificación y medición de su intensidad y zona de alcance o influencia. Los estudios pueden ser de dos tipos: (1) Evento m áxim o probable (o evento m áxim o creíble-EM C), aquel que resulta de m axim izar de manera teórica los factores d ire c ta m e n te re la c io nados con la in te n s id a d del fe n ó m e n o ; (2) a n á lis is de fre c u e n c ia -in te n s id a d , el cual se basa en estudios probabilistas de registros históricos, en modelos te ó ricos del fenóm eno o en una com binación de ambos. El cuadro 1 muestra la inform ación que puede ser útil para la evaluación de algunos de los principales peligros que afectan la región. Efectos locales: Una estim ación detallada del pe ligro deberá prestar atención a los efectos locales de am plificación por condiciones de topografía, subsuelo o clim a. Estas condiciones particulares, que pueden variar aun en distintos puntos de una misma localidad o ciudad, pueden ocasionar un aum ento o dism inución de la intensidad, de la frecuencia o del área de influencia de los fenómenos. c) b) Info rm ación para la evaluación del peligro El objetivo principal de un estudio de peligro en un lu gar de interés es conocer el fenóm eno que lo ocasiona 15 Para m a y o r d e ta lle c o n s u lta r D o c u m e n to M e to d o ló g ic o B á sico en h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o r g .m x /ia d b - e c la c - p r o je c t/0 5 .h tm l. Info rm ación para la evaluación de la vu ln e ra b ilid a d El objetivo de una evaluación de vulnerabilidad es en contrar la relación entre la intensidad de los fenómenos y los daños o pérdidas probables de los bienes en un lugar de interés. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l 17 CUADRO 1. IN F O R M A C IO N REQUERIDA PARA LA EVALU AC IO N DE A LG U N O S PELIGROS DE LA REGION SIS M O TSUNAMI VIENTO ERUPCION VO LCA NIC A LLUVIAS M A R E A DE TO RM ENTA d e s l iz a m ie n t o DE LADERAS S is m ic id a d h is R e g is tro de in u n E stu d io s de In fo rm a c ió n C a tá lo g o s, re g is tro s In fo rm a c ió n h is tó D atos h is tó ric o s tó ric a , c a tá lo g o s d a cio n e s , n ive le s fre c u e n c ia e in te n h is tó ric a : m apas de zo n a s a fe c ta d a s rica y re g is tro s de del área y s itio s a ltu ra de a g ua. m á x im o s de agua s ida d de h u racane s, de in u n d a c ió n de p o r e v e n to s p a en e v e n to s pasados. h is to g ra m a s . e v e n to s pasados sados. con c o n d ic io n e s s im ila re s . E stu d io s de te c L e v a n ta m ie n to s de Z o n a s c ic lo g e R e g is tro s de e s ta E stud io s g e o ló g ic o s E stud io s de b a ti tó n ic a y g e o lo g ía . la z o n a : b a tim e tría n é tica s. E stud io s cio n e s p lu v io m é tr iy e s tim a c ió n de fe m e tría de la c o sta . M o d e lo s de tasa s de la co s ta , m apas de g e n e ra c ió n de cas, p re c ip ita c ió n chas de o c u rre n c ia . de e xce d e n cia de de cu rva s de nive l h u ra c a n e s, tra y e c m á x im a a n u a l, m a g n itu d e s . de la fra n ja co ste ra . to ria s p ro b a b le s. p re c ip ita c ió n d ia ria E stud io de las ca ra c te rís tic a s fís ic a s y ge o ló g ica s . p ro m e d io Leyes de a te n u a In fo rm a c ió n s ís m i T o p o g ra fía de la H id ro g ra m a s de C la s ific a c ió n de los E stud io s de g e n e ra E stud io s del p o sible c ió n esp e c ífic a s ca y te c tó n ic a de la zo n a co s te ra . M a a ve n id a s, d e te rm i vo lc a n e s , índices c ió n de c ic lo n e s . c o m p o rta m ie n to de y a d e cu a d a s a la zo n a c irc u n d a n te . pas to p o g rá fic o s y n a c ió n de zonas de e x p lo s iv id a d la m asa d e sliz a d a : re g ió n de a n á lis is . E stu d io s de v e lo c i le v a n ta m ie n to s de p rope nsa s a in u n v o lc á n ic a . v e lo c id a d y d is ta n Tasas de e x c e d e n dad de p ro p a g a zo n a s a fe c ta d a s. darse. T o p o g ra fía , cia de a c e le ra c io c ió n y tie m p o s de nes m á xim a s. lle g a d a de la ola a le v a n ta m ie n to de la c o sta . o b ra s de d re n a je . cia de re c o rrid o . c u rva s de n ive l, F u n cio n e s de D atos de e s ta cio n e s M o d e lo s de e s co D ire c ció n y v e lo c i E stud io s te ó ric o s E studios de fre c u e n e s tu d io de las en o b s e rv a to rio s rre n tía y filtra c ió n dad del v ie n to (sólo y m o d e lo s de c ia in t e n s id a d a c e le ra c io n e s , d e fe n sa s n a tu ra le s m e te o ro ló g ic o s . a d e cu a d o s para la para el caso de a ltu ra de m area de e v e n to d e s e n c a d e fu n c io n e s de tra n s # Id e n tific a c ió n y a m p lific a c ió n de o c o n s tru id a s po r M o d e lo s de d is tr i zo n a de a n á li p e lig ro p o r ce niza to rm e n ta . fe re n c ia , c o c ie n te s el h o m b re para b u c io n e s de va lo re s sis, e s tu d io s de v o lc á n ic a ). m itig a r los e fe c to s e x tre m o s . e s p e c tra le s. de los ts u n a m is . de n a n te (llu v ia s in te n sa, sism o, etc.). p e rm e a b ilid a d del su e lo . La evaluación de la vulnerabilidad física puede reali zarse con un enfoque cu a lita tivo (por medio de índices) o c u a n tita tivo (m ediante funciones de vulnerabilidad). La vulnerabilidad social es la suma de circunstancias que afectan a grupos de población, las cuales lim itan su capacidad de valerse por sí mismos. El cuadro 2 muestra la inform ación general requerida para estim ar la vulnerabilidad física y social d) Info rm ación para la evaluación del riesgo La evaluación del riesgo consiste en determ inar la natu raleza y extensión del mismo con el fin de obtener una medida de sus consecuencias en la sociedad. Existen dos enfoques: (1) el análisis de la interacción de los factores de riesgo (amenazas potenciales o peligros, exposición y vulnerabilidad existentes) y (2) el análisis de registros de eventos pasados. En el cuadro 3 se muestran los tipos de estudios de riesgo que pueden realizarse. e) Escenarios de eventos extrem os para la evaluación de desempeño El análisis de estos escenarios consiste en determ inar un evento crítico tal que plantee una situación de exigencia extrem a al sistema de manejo de desastre, y en estim ar la pérdida económica y el desempeño del sistema de gestión financiera del riesgo del país.16 En la inform ación que podría requerirse para un estudio de escenarios, se encuentran la siguiente:17 16 V er d o c u m e n to M e to d o lo g ía de E va lu a ció n de E scenario E x tre m o en h ttp ://w w w 3 .c e p a l.o r g .m x /ia d b - e c la c - p r o je c t/0 5 .h tm l. 17 La m e to d o lo g ía de la CEPAL para c a lc u la r p é rd id a s es una bu e n a guía para id e n tific a r la in fo rm a c ió n de seab le en e s tu d io s de escenarios. In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países CUADRO 2. IN F O R M A C IÓ N PARA EVALU AR LA V U LN E R A B ILID A D VU LNER A BILIDA D F í SICA VU LNERABILIDAD SOCIAL G ra do de d e s a rro llo y c u m p lim ie n to de las leyes de c o n s tru c c ió n . D is trib u c ió n de la p o b la c ió n u rb a n a y ru ra l p o r sexo, edad, g e o g rá fic a y c re c im ie n to h is tó ric o . C a ra c te rís tic a s de las e d ific a c io n e s e in fra e s tru c tu ra c rític a : ca lid a d y tip o s de c o n s tru c c ió n , a n tig ü e d a d y e s ta d o de co n s e rv a c ió n . D is trib u c ió n e s p a c ia l y c re c im ie n to de los p rin c ip a le s a s e n ta m ie n to s h u m a n o s a lo la rg o del tie m p o . U b ic a c ió n de in s ta la c io n e s o a c tiv i dades p e ligrosa s. In fo rm a c ió n so b re tip o y g ra ve d a d de d a ñ o s o c u rrid o s en e v e n to s In fra e s tru c tu ra so cial, in c lu y e n d o la de e d u ca c ió n , p a trim o n io h is tó ric o n a tu ra le s pasados. y c u ltu ra l, de re c re a c ió n y d e p o rte s, de v iv ie n d a y sa lu d. M o d e lo s m a te m á tic o s de v u ln e ra b ilid a d o fra g ilid a d e s tru c tu ra l del P ro d u c c ió n a g ro p e c u a ria , in d u s tria l y c o m e rc ia l (in c lu y e n d o tu ris m o ), lu g a r de a n á lis is y p e lig ro p re visto . su d is trib u c ió n e s p acial y a n u a l (cu a n d o sea e s ta c io n a l). P ro g ra m a s de re h a b ilita c ió n y m a n te n im ie n to de e s tru c tu ra s . In fra e s tru c tu ra de servicios de tra n s p o rte y te le co m u n ica cio n e s, su m in is tro de agua p o ta b le y e va cu a ció n de agua y só lid o s residuales, y energía (h id ro c a rb u ro s y e le c tric id a d ), id e n tific a n d o sus fu e n te s y u b ic a c ió n . Á re a de c u ltiv o , n a tu ra le z a de los c u ltiv o s , reservas de agua. In d ic a d o re s de d e s a rro llo - c o m o el In d ice de D e s a rro llo H u m a n o del P N U D - y su d is trib u c ió n e s p acial en el país qu e se a n a lic e . D is trib u c ió n e s p a c ia l de la in fra e s tru c tu ra p o r tip o e s tru c tu ra l. M a p a s de da ñ o de e v e n to s pasados. E xiste n cia y a p lic a c ió n de p ro g ra m a s de e d u c a c ió n y para d is m in u ir los e fe c to s ad versos de e v e n to s n a tu ra le s e x tre m o s c o m o : siste m a s de a le rta s sísm ica s y de ts u n a m is . CUADRO 3 . ESTUDIOS DE RIESGO TIPO DE A NÁ LISIS In d ice s de R iesgo a/ d e s c r ip c ió n Se o b tie n e n a p a rtir de d a to s h is tó ric o s o de la s u p e rp o s ic ió n de ín d ice s de p e lig ro y v u ln e ra b ilid a d . El In d ic e de R iesgo (D isa ste r R isk In d e x) p ro p u e s to p o r N a c io n e s U n id a s para casos de sism o, in u n d a c ió n y v ie n to es un e je m p lo de un ín d ice re la tiv o para el riesgo de países, c a lc u la d o a p a rtir de in fo rm a c ió n y re g is tro s de p é rd id a s de b ie n e s y v id a s h u m a nas. Pérdidas p ro b a b le s En el su p u e s to de que los proce sos de la n a tu ra le z a y g e n e ra c ió n de d a ños pu eden m o d e la rse c o m o proce sos e s to c á s tic o s , las c o n se cu e n cia s o p é rd id a s p u eden e va lu a rse en té rm in o s de sus p ro b a b ilid a d e s de o c u rre n c ia o, en su d e fe c to , en té rm in o s de los v a lo re s esperado s y va ria n z a s . El c á lc u lo rig u ro s o de esta ta sa es un a la b o r qu e re q u ie re un esfu e rz o c o m p u ta c io n a l a lto y un c o n o c im ie n to d e ta lla d o de los m o d e lo s e s to c á s tic o s de p e lig ro y v u ln e ra b ilid a d , así c o m o de la c o rre la c ió n e s p acial e n tre los d a ñ o s y p é rdida s. E scenario e x tre m o b / A n á lis is del c o m p o rta m ie n to y d e sem pe ño de la so ciedad en g e neral fre n te a un e v e n to h ip o té tic o e x tre m o que o c a sio n a ría gra n d e s d e m a n d a s e c o n ó m ic a s , so cia le s, a m b ie n ta le s o e s tra té g ic a s . a/ En el in ciso f) se tra ta con c ie rto d e ta lle el te m a de los in d ic a d o re s . b / El in c is o e) e x p lic a de m a n e ra m ás d e ta lla d a el a n á lis is de e v e n to s e x tre m o s. • • Inform ación histórica del fenóm eno: estadís ticas de heridos y muertos, personas desplaza das por eventos con características similares al propuesto en el escenario. Estudios de probabilidad de ocurrencia de fenó meno: tasas de ocurrencia, tasas de excedencia, efectos de recorrido, trayectoria, am plificación por efectos de sitio. • • • M apas de p e ligro: regio nalización del país, m icrozonificación de ciudades. Estudios de vulnerabilidad: índices de vulne rabilidad, funciones de vulnerabilidad para la zona y para el peligro analizado. Levantamientos, catastros, fotografías satelitales procesadas. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l • • • • • Valor de construcción por metro cuadrado prome dio para los diferentes tipos de estructuras. Ubicación, capacidad y estado de estructuras vitales y críticas (hospitales, centros de aten ción médica, albergues, central de bomberos, policía, escuelas, teatros, presas, líneas de agua, luz, centrales de energía, oleoductos, gaseoductos, refinerías, carreteras, puentes, transporte urbano). Distribución de la población: por zona, por edad, por condición social, por sexo, por religión, etc. Posibilidad de efectos secundarios: incendios, explosiones de m aterial inflam able. Existencia y m antenim iento de programas de m itigación de desastres, sistemas de alarma, de simulacros, de desalojo, etc. f) Indicadores de riesgo y desempeño de los sistemas de gestión El empleo de indicadores para medir los principales facto res relacionados con el manejo de riesgo de desastres ha sido promovido por diversos organismos internacionales, en particular por el BID, como una herram ienta para com parar la situación de riesgo o el desempeño de los sistemas de gestión del riesgo entre países o regiones m ediante un parám etro num érico in telig ible para los tom adores de decisiones en la materia, particularm ente en lo relacionado con los aspectos financieros. Los indicadores son útiles para la planificación de acciones de desarrollo regional, en particular para la im plantación de medidas de m itigación, las cuales deben incorporarse a dichos planes. Los indicadores pretenden representar con un solo valor num érico una situación com pleja que depende de muchos factores, algunos de los cuales no pueden representarse fá c il mente por parám etros cuantitativos, por lo que de ben definirse m ediante apreciaciones subjetivas de los evaluadores. Los indicadores de riesgo para las Am éricas En el com ponente 2 del presente proyecto se desarrolló un sistema de indicadores más com pleto que los antes m encionados a ser aplicado en los países de América Latina y del Caribe (IDEA, 2006). Se preparó una m eto dología para determ inar cuatro índices básicos derivados de diversos com ponentes.18 A diferencia de los indica dores anteriores, el nuevo procedim iento no sólo mide el riesgo de desastres, sino tam bién el desempeño y la eficacia de la gestión de los países. El procedim iento se aplicó a 12 países (Argentina, Republica Dominicana, Jamaica, Chile, Ecuador, México, Colombia, El Salvador, Perú, Costa Rica, Guatemala y Trinidad y Tobago). De los cinco países en los que se realizaron estudios de caso en este proyecto, sólo Nicaragua no fue incluida en el proyecto de indicadores; para subsanar esta deficiencia, en el estudio de caso correspondiente a ese país se hizo una estim ación de los indicadores empleando esta me todología, como se verá en el capítulo siguiente. De los cuatro indicadores básicos, dos fueron u ti lizados en los estudios de caso: el Índice de Gestión de Riesgos (IGR) se usó para fines de validación y com pa ración, y el Índice de D éficit por Desastres (IDD) para evaluar el desempeño del sistema financiero fren te a eventos extremos. El índice de D é ficit por Desastres (IDD) relaciona las pérdidas esperadas por desastres con la capacidad financiera del país. Requiere estim ar las pérdidas por un evento severo que ocasione la pérdida máxima probable en un cierto período de tiem po. El gráfico 1 muestra el IDD de un evento con período de retorno de 100 años en los 12 países estudiados. Se aprecia que la m itad de éstos tiene un índice superior a 1,0, lo que indica que no tienen la capacidad de reunir los fondos necesarios para la reconstrucción después de un evento con un período de retorno de 100 años. El índice de Gestión de riesgos (IGR) se emplea para m edir el desempeño del sistema de gestión del riesgo. Este es el aspecto más valioso de esta m etodología para fines del proyecto objeto de este inform e. El índice se construye como la suma de cuatro com ponentes que miden cuatro áreas de política pública en la materia, cada una a través de ocho indicadores determ inados de manera subjetiva por funcionarios y especialistas locales. Los componentes son: Identificación del Riesgo (IR), Reducción del Riesgo (RR), Manejo de los Desastres (MD) y Protección Financiera (PF). Los resultados mos trados en el gráfico 2 muestran que Chile, Costa Rica 18 Cardona, O m ar D ario. 20 05. In d ica d o re s de Riesgo de Desastre y G estión del Riesgo. P ro g ra m a para L a tin o a m é ric a y el C aribe. IDB, R ep orte Especial del D e p a rta m e n to de D e s a rro llo S o s te n ib le . W a s h in g to n D.C. In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países g r á f ic o 1. g r á fic o 0 ín d i c e d e d é f ic it POR DESASTRES (ID D ) 2 ín d ic e d e g e s t ió n DEL RIESGO (IGR) 50 100

ir 150

rr

md In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l

200 pf 250 y Jamaica son los países m ejor calificados, y que las menores calificaciones corresponden a República Do minicana y Ecuador. La determinación de indicadores presenta dificultades y lim itaciones im portantes debido a la complejidad del problema y las características de diversas variables, las cuales son poco apropiadas para ser medidas en términos cuantitativos. g) La M etodología CEPAL para el análisis de pérdidas económ icas En esta sección se presenta una versión resumida de la m etodología de evaluación de daños desarrollada por la CEPAL y otras dos metodologías basadas en ella, una para ser aplicada en evaluaciones sucintas de daños y la otra para realizar evaluaciones retrospectivas. i) Rasgos fundam entales del manual de la CEPAL La m etodología de la CEPAL para evaluar el im pacto socioeconóm ico de los desastres ha venido siendo aplicada cada vez con m ayor frecuencia en los países de Am érica Latina y el Caribe. Dicha m etodología se presenta en un M anual que ha sido actualizado en varias ocasiones, desde su primera versión publicada en los años ochenta.19 El manual está estructurado en cinco partes. En la primera se tratan aspectos m etodológicos y concep tuales; en la segunda se establece la m etodología para diagnosticar los efectos del desastre en la población (vivienda y asentam ientos humanos) y en la infraes tru ctu ra educacional y de salud. En la tercera parte se aborda la cuantificación de daños en infraestructura de energía, agua potable y saneam iento, transporte y com unicaciones. La evaluación de los daños en los sectores económicos -a g ric u ltu ra , industria, comercio y tu ris m o - son objeto de la cuarta parte. El manual concluye con la m etodología para evaluar los efectos globales del desastre (en m edio am biente, mujeres, recapitulación de los daños y sus efectos m acroeconómicos, en el empleo y los ingresos). 19 La v e rs ió n m ás re c ie n te de este m a n u a l pu ede c o n s u lta rs e en la pá g in a w e b de la CEPAL: M a n u a l para la e v a lu a c ió n del im p a c to s o c io e c o n ó m ic o y a m b ie n ta l de los d e sastres A continuación se exponen de form a sucinta los criterios generales de evaluación del manual de la CE PAL. Los daños directos son aquellos sufridos por los activos inm ovilizados, destruidos o dañados y los re gistrados en las existencias (de bienes finales, bienes en proceso, m aterias primas, m ateriales y repuestos). Se trata, en esencia, de perjuicios en los acervos acae cidos prácticam ente durante el lapso del siniestro. Entre los principales rubros de esta categoría figuran la destrucción to ta l o parcial de infraestructura física, edificios, instalaciones, m aquinaria, equipos, medios de transporte y almacenaje, m obiliario, daños en las tierras de cultivo, en obras de riego, embalses, y otros. La destrucción de la producción agrícola lista para ser cosechada debe valorarse e incluirse tam bién como daño directo. Los daños directos ocurren prácticam en te en el m om ento del desastre o pocas horas después. Los indirectos y los efectos globales y m acroeconómicos, en cambio, tienen una duración tem poral que, según la experiencia y la m agnitud del fenóm eno, se conviene en estim ar hasta en cinco años. En eventos de gestación lenta o prolongados (meteoros como se quías o las consecuencias del fenóm eno El Niño), los daños directos pueden ocurrir en un período largo, en el cual pueden incluso aum entar si alguna infraes tru ctu ra reparada o repuesta en un prim er m om ento vuelve a ser afectada (como los puentes destruidos por inundaciones repetidas). Los daños indirectos son básicam ente pérdidas de producción, flujos de bienes y servicios que se dejan de producir o de prestar durante el lapso que se inicia des pués de acaecido el desastre, el cual puede prolongarse hasta el proceso de rehabilitación y reconstrucción que, como se indicó, se ha convenido en establecer en un horizonte m áxim o de cinco años, si bien las mayores pérdidas ocurren durante los dos prim eros. En todo caso, el cálculo de su efecto debe extenderse al tie m po requerido para alcanzar la recuperación parcial o to ta l de la capacidad productiva. Los daños indirectos incluyen las erogaciones o costos mayores requeridos por la producción de bienes y prestación de servicios por efectos del desastre y los menores ingresos que se recibirán debido a la im posibilidad o d ificultad de producirlos o prestarlos (lo que a su vez se reflejará en los efectos macroeconómicos). In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países Los efectos m acroeconóm icos se refieren a la in cidencia del desastre sobre el com portam iento de las principales variables económicas. Por consiguiente, estos efectos reflejan las repercusiones de los daños directos e indirectos, por lo que no deben agregarse a éstos. En determ inados eventos localizados en zonas específicas y en países de mayor tam año, puede resultar im por tante hacer este análisis a nivel de provincia, estado, departam ento o m unicipio. Los efectos m acroeconómicos más relevantes de un desastre son los que se resienten en el nivel y la tasa de crecim iento del producto interno bruto global y sectorial, en el balance com ercial (por los cambios en exporta ciones, turism o y servicios, y en im portaciones y pago por servicios externos), en el nivel de endeudam iento y de las reservas m onetarias y en las finanzas públicas y la inversión bruta. Dependiendo de las características del desastre, puede ser pertinente estim ar los efectos secundarios sobre el increm ento de precios, el nivel de empleo y el ingreso fam iliar. Los c rite rio s de valo ra ció n de los daños o cu rri dos durante un desastre pueden variar y cubren una gama de situaciones cuyos casos se pueden agrupar en tres: a) valor original (contable, actualizado a valor presente); b) costo de reposición (en condiciones de calidad y servicios sim ilares a las existentes antes del desastre); c) necesidad de reconstrucción (a partir de las definiciones de cómo va a hacerse la reconstruc ción y con qué m ejoras o medidas de reforzam iento y m itigación frente a eventos futuros). Un criterio de valoración de los daños ocasionados por un desastre sería tom a r como base el valor depreciado del acervo perdido (a costo de libros). Con ello se estim aría el costo del acervo perdido o afectado en el estado en que se encontraba al m om ento del desastre y, por lo tanto, se tom arían en cuenta sus años de antigüedad para calcular el valor de la vida ú til que le quedaba. En países con un proceso in flacionario significativo, el valor contable (o de libros) como precio aproxim ado del valor de mercado de un activo o un bien carece de representatividad. En este caso podría intentarse calcular su valor original revalorizándolo según el aum ento de los precios entre el año de adquisición del bien y el año de su destrucción. Sin embargo, esta operación entraña m últiples com plicaciones derivadas de la ausencia o escasa confiabilidad de los com ponentes de los índices de precios en un plazo largo. O tro c rite rio de valo ra ció n de los daños puede basarse en la estim ación del valor del acervo perdido a costo de reposición, pero incorporando elementos de m itigación ante fu tu ro s desastres; es decir, el acervo perdido se valorizaría considerando no sólo uno nuevo (que seguramente incluiría cierto avance tecnológico, ya que, dependiendo de sus años de antigüedad, podría no encontrarse en el mercado un producto con carac terísticas idénticas), sino aquellas características que lo hagan más resistente al embate de nuevos fenómenos naturales o antropogénicos (m itigación). Entre estos dos extrem os existen criterios in te r medios que se determ inan, como se expresó antes, por las necesidades del análisis, las características propias del acervo, la disponibilidad de inform ación al momento de realizar la valorización y, en medida im portante, el tiem po disponible por el evaluador para hacerla. Ello quiere decir que en todos los casos deberá considerarse el va lo r del equipo fu n cio n a lm e n te más próxim o al equipo destruido y cuya adquisición y financiam iento sean factibles. Es im portante determ inar la diferencia entre los costos de reposición con m itigación y sin ella, pues con base en ellos se definirán las necesidades fin a n cieras del país y los eventuales requerim ientos de cré dito externo. ii) 20 Resumen de la m etodología abreviada de eva luación de daños20 Esta m etodología ha sido diseñada para evaluar daños frente a eventos frecuentes de m agnitud no extrem a. Es una varian te abreviada de la desarrollada por la CEPAL y contenida en el Manual. Este enfoque, basado en la experiencia de México, im plica un trabajo previo de identificación del área afectada, sus características socioeconómicas y apoyo de las autoridades de la zona afectada (gobiernos locales, provinciales y m unicipales, según el caso) y de las instancias locales encargadas de la protección civil. El presente a p a rta d o resum e el d o c u m e n to prese ntado po r D aniel B itrá n , M e to d o lo g ía a b re v ia d a de e v a lu a c ió n de d a ñ o s (2 0 0 5 ) .h t t p : // w w w 3 . c e p a l.o rg .m x /ia d b -e c la c -p ro je c t/0 5 .h tm l. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l Para el trabajo de campo se requiere el traslado a la zona afectada de un equipo de cuatro investigadores (dos profesionales del área socioeconómica y dos ingenieros del área de riesgos según el tip o de desastre a evaluar) para trab ajar en ella de tres a cuatro días. El estudio, incluyendo las conclusiones, es redactado después en gabinete en un plazo de alrededor de diez días y luego presentado a las autoridades correspondientes. Dos semanas después de superada la fase de emer gencia se realizan entrevistas con funcionarios públicos y representantes de la iniciativa privada para recabar inform ación en el terreno y realizar visitas de campo a las zonas más afectadas. En esta fase se pone énfasis en detectar las causas de los daños provocados por el fenóm eno natural en cada sector de actividad, la in tensidad del fenóm eno, sus características y el grado de vulnerabilidad de la población y de los bienes expuestos. De ahí se deducen las propuestas técnicas de m itigación que form arán parte integral de las evaluaciones. El criterio de valorización de los acervos destruidos o dañados se basa en el costo de reemplazo de tales acervos, incluyendo las obras de m itig a ció n que se proyecta incorporar en la reconstrucción o reparación de la infraestructura económica y social afectada. La estrategia de la evaluación, la cual se explica en detalle en el docum ento, incluye trabajos previos y durante la visita de campo a la región afectada. iii) Resumen de la evaluación retrospectiva del im pacto socioeconóm ico de los desastres.2 1 Para tener una visión de largo plazo del im pacto causado por diferentes desastres resulta fundam ental disponer de un recuento de los efectos en un am plio período de tiem po. El m onto acum ulado y los prom edios anuales perm itirán identificar las regiones más vulnera bles, la incidencia de los diferentes fenómenos y los requisitos financieros demandados por la rehabilitación y la reconstrucción. Dado que el período de retorno de la mayoría de los gasto financieros es prolongado, un estudio retros pectivo hará posible detectar y cu a n tificar los 21 El p re se n te a p a rta d o re su m e el d o c u m e n to de D a n ie l B itrá n , E v a lu a c ió n R e tro s p e c tiv a del Im p a c to S o c io e c o n ó m ic o de los D esastres y c o n s id e ra c io n e s m e to d o ló g ic a s para lle v a rla a ca b o . efectos de eventos extremos, que son los que perm iten evaluar al lím ite la e ficie n cia del sistema de gestión del riesgo del país. La evaluación retrospectiva y acum ulativa de los im pactos socioeconómicos plantea problemas que van más allá de los de la evaluación en el terreno después de un desastre. En este últim o caso, como hemos dicho, la evaluación cuantifica principalm ente los daños o des trucción de acervos. Los efectos indirectos (las pérdidas de producción de bienes y servicios) son mucho más difíciles de estim ar debido a que los registros con los que suele contarse generalm ente sólo incluyen pérdi da de vidas y de infraestructura física. Por esta razón puede anticiparse que una evaluación retrospectiva subestimará los im pactos económicos reales. Por otra parte, al com putarse sólo los efectos de desastres de mediana a gran m agnitud, siempre habrá un margen de subvaluación. Una vez decidido el lapso de cobertura y el desdobla m iento sectorial y regional que se pretende alcanzar, se hacen consultas directas a funcionarios, especialmente aquellos con más larga trayectoria en las instituciones directam ente involucradas e instituciones educativas, organism os internacionales, asociaciones em presaria les, asociaciones de socorro, además de la consulta de fuentes bibliográficas, hem erográficas y de Internet. En las entrevistas se debe solicitar acceso a los archivos históricos. Dado el diverso origen de las fuentes de in form ación histórica y los variados criterios de evaluación utilizados, quizá sea necesario adecuar la m etodología del M anual de la CEPAL. Deben solucionarse tam bién problemas de tip o estadístico-económ ico para expresar los efectos acum ulados en valor constante y así medir el im pacto real a lo largo del tiem po. 2 . in f o r m a c ió n p a r a e l m a n e jo de d e s a s tr e s a) Sistemas nacionales para la gestión del riesgo La gestión del riesgo se refiere a las acciones y políticas dirigidas a evitar o reducir pérdidas de vidas, de bienes e in fra e s tru c tu ra com o consecuencia de desastres en un determ inado país. Esta d e fin ición incluye las medidas adoptadas para reducir daños en la ecología provocados por desastres. Cubre, por consiguiente, un In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países am plio espectro de actividades conducentes a elevar los niveles de seguridad de la población. Una estrategia de dism inución del riesgo debe enfocarse, por tanto, al manejo de todos y cada uno de los com ponentes que lo determ inan. Un sistema nacional para la gestión del riesgo está com puesto por la interacción entre acciones in s titu cionales, mecanismos financieros, norm atividad y po líticas. La tarea principal de los tom adores de decisión en la m ateria es crear un sistema nacional efectivo con una visión integral que comprenda los niveles del gobierno central y local y la población e iniciativa pri vada locales. Se llam ará manejo de desastre a la parte ejecutora del sistema, la encargada de im plem entar las acciones de las fases previas, durante y después del desastre. Las medidas, actividades y oportunidad de las ac ciones relativas al manejo de desastres, así como su costo-beneficio con respecto a los resultados esperados, son decisivas al seleccionar las estrategias y políticas de un m anejo efectivo del riesgo en el co ntexto de un desarrollo sostenible. Las estrategias de los países de Am érica Latina y el Caribe en la m ateria tienen diversos niveles de desarrollo. En general, el tem a de la reducción de desastres, expresado en térm inos tales como prevención y m itigación, ocupa ahora un lugar destacado en el discurso político, aunque no siempre se ha traducido en acciones concretas. La mayor parte de las instituciones dedicadas al manejo de los desas tres se han concentrado en fortalecer las acciones de preparación para atención de la emergencia, elaborar mapas de peligros e im plem entar mecanismos de alerta tem prana. La gran diversidad de densidad demográfica, sistemas sociopolíticos, niveles de desarrollo y exposi ción a desastres de variable intensidad han resultado en form as diversas de gestión del riesgo entre los países de la región. Para evaluar la eficacia de la estrategia de gestión del riesgo de un país deberá estudiarse la estructura organizacional del manejo de desastres, su desarrollo institucional y eficiencia operativa para prevenir efectos fu tu ro s y conducir una recuperación pronta y efectiva de la población y de la economía después de un de sastre. Un com ponente im portante de dicha estrategia es la capacidad para realizar un manejo eficiente de la situación de crisis generada por un desastre. Todo lo anterior perm itirá apreciar la im portancia relativa que la política de gestión del riesgo tiene de hecho en las prioridades del gobierno del país bajo estudio. Un aspecto particularm ente im portante es la in sti tucionalidad. La gestión del riesgo requiere una orga nización eficiente que abarque los niveles de gobierno nacional, provincial y m unicipal. Para ser efectivo, el sistema público de gestión debe poseer tres caracte rísticas principales: tener jerarquía en el organigrama institucional, pues es el tema debe tener prioridad en la agenda nacional, y las medidas y acciones debe ser puestas en práctica pronta y eficazm ente; contar con mecanismos efectivos de coordinación intersectorial, pues el funcio nam ien to del sistema depende de la voluntad y acción coordinada de diversos sectores; contar con personal con conocim iento y experiencia adecuados, es decir, personal de carrera para superar la situación frecuente de una continua rotación del personal té cn i co encargado de las tareas fundam entales. El sistema público de gestión de riesgo deberá atender todas las tareas de la gestión y no sólo la emergencia, como es frecuente, y contar con planes de contingencia para ejecutar las principales tareas. Las m odalidades institucionales que se han venido adoptando en gestión del riesgo y la im portancia del tem a en el quehacer político de los países de la región son diversas. Por eso resulta d ifícil establecer tipologías de la evolución reciente y acciones que éstos toman. Podría obtenerse una medida de su eficacia del análisis de los resultados de las diferentes estrategias a lo largo del tiem po en térm inos de la relación entre los fenóm e nos naturales ocurridos y los impactos socioeconómicos que han provocado. La M etodología para el diseño y evaluación de e stra te g ia s para la g e stió n de riesgo de desastre elaborada por Jaime Baraqui para este programa, mues tra algunas orientaciones estratégicas de gestión del riesgo en rehabilitación, reconstrucción, prevención y m itigación. La m etodología abarca aspectos in s titu cionales, políticos, financieros, técnicos, de desarrollo e inversión y m acroeconómicos. Sus recomendaciones han sido elaboradas con base en la experiencia de la CEPAL durante más de 30 años de trabajo en campo en la región. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l b) Info rm ación para las d istin ta s fases del m anejo de desastres Para el manejo eficiente de una estrategia nacional de gestión del manejo de desastres deberá contarse con inform ación pertinente para los tom adores de deci siones sobre la ejecución de las distintas etapas de la gestión operativa, para la población que pudiera resultar afectada y para los medios de difusión. La inform ación no debe lim ita rse a los riesgos de grandes eventos desastrosos. Diversos estudios docum entan que los desastres de m enor cuantía pueden, por su frecuencia, acum ular pérdidas sim ilares a las ocasionadas por un solo evento de gran m agnitud; sin embargo, estos últimos son percibidos por el público como más significativos, m ientras que los primeros son mucho menos atendidos y documentados. Las políticas y medidas adoptadas por los to m a dores de decisión deben basarse en análisis de riesgo (amenazas, exposición al riesgo, vu lnerabilid ad). La identificación, análisis y cuantificación de las pérdidas probables deben servir de base para instrum entar las medidas adecuadas. Resulta pues fundam ental disponer de información y metodologías para evaluar y analizar los peligros -(s u frecuencia, m agnitud y lo c a liz a c ió n )- la vulnerabilidad (población y activos expuestos) y, por consiguiente, el riesgo.22 Por otra parte, es indispensable contar con registros de la experiencia y lecciones de las características e im pacto de los desastres pasados. Al respecto es deseable contar con bancos de datos con series históricas. Para el objetivo de determ inar la inform ación nece saria para la tom a de decisiones sobre las medidas de manejo de desastres conviene divid ir los elementos de la gestión en las fases de predesastre y postdesastre.22 La situación ideal es tener políticas y programas acor des con los lineam ientos generales aquí propuestos, de tal manera que las acciones sirvan eficazm ente en ambas etapas. c) Info rm ación para la fase predesastre Entre las actividades predesastre se identifican las si guientes como las más im portantes en cuanto a la 22 Livin g w ith Risk, a g lo b a l re vie w o f disa ste r re d u c tio n in itia tiv e s , E stra inform ación necesaria para una adecuada gestión del riesgo: Prevención. Se refiere a las actividades tendientes a evitar el im pacto adverso fron tal de peligros y desastres tecnológicos, ecológicos y biológicos. Las inversiones en medidas preventivas deberán priorizarse según su v ia b ilid a d social y té cn ic a y consideraciones co sto beneficio. Se ju stifican en las áreas más frecuentem ente afectadas por desastres. Respecto de la conciencia pú blica y educacional, la prevención promueve un cambio de actitud y de com portam iento que cristalice en una cultura de prevención.24 Por consiguiente, además de las acciones de carácter físico, la prevención incluye acciones de concientización, organización, educación y preparación de la sociedad civil para prevenir y en fre n ta r desastres. En esta etapa se requiere inform ación sobre los riesgos en térm inos generales y, sobre todo, id entificar las zonas más vulnerables y los escenarios probables más adversos. Preparación. Son las actividades y medidas tomadas con anticipación para asegurar una respuesta efectiva al im pacto de los desastres, incluyendo la transm isión de señales oportunas y efectivas de alerta temprana y el desalojo tem p ora l de personas y bienes de las localidades amenazadas. Suponen, por consiguiente, la existencia de sistemas de observación, pronóstico y alertam iento de la población, redes de medición de peli gros hidrometeorológicos, geológicos y antropogénicos; estos sistemas deben contar con mecanismos fluidos de com unicación que alcancen hasta las comunidades más recónditas. Planeación para la em ergencia. El manejo eficiente de una crisis provocada por un fenóm eno natural debe descansar en una planeación efectiva de la emergencia. La base de la planeación es la inform ación suficiente para contar con oportunidad con los siguientes recursos: planes de contingencia para escenarios de eventos de diferente grado de peligrosidad; preparativos y recur sos para atender emergencias; planes de evacuación y albergues; asignación de responsabilidades para los actores del plan de emergencia (particularm ente del ejército y organizaciones no gubernamentales) y presu puesto para atender la emergencia. Otras orientaciones te g ia In te rn a c io n a l para la R ed ucción de D esastres, G ineb ra, ju lio 20 04. 23 Ibídem . 24 Ibídem . In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países estratégicas predesastre corresponden a la posibilidad de disponer de vías alternativas de com unicación, de redundancias en los sistemas de salud y de recursos básicos como provisiones de agua para los sistemas de saneamiento. Para esta etapa se requiere que los tom adores de decisión cuenten con sistemas de inform ación eficaces sobre la evolución del fenóm eno y sus consecuencias. Se requiere contar con planes de difusión de inform ación para el público en general y sobre todo para la población expuesta. Los planes deben prever la respuesta pronta para adoptar las medidas de autoprotección; a este res pecto se requiere producir y difundir información especial para los grupos con im pedim entos físicos o culturales. Es de particular im portancia tener previstos mecanismos de inform ación am plia y oportuna para los medios de difusión, pues son indispensables para concienciar a la población y d ifu n d ir las medidas de autoprotección. M itig a c ió n . Se refiere a medidas estructurales y no estructurales que lim itan el im pacto adverso de los peligros naturales y tecnológicos y los provocados por la degradación ecológica.25 Entre ellas las siguientes: Obras de Prevención y Mitigación. En la etapa prede sastre de una estrategia nacional deben incluirse obras hidráulicas de prevención de inundaciones y sequías y contar con estudios de vulnerabilidad de instalaciones estratégicas y líneas vitales o planes para llevarlos a cabo. Las obras de ingeniería requieren conocim iento especializado y adoptar tecnologías apropiadas a las condiciones locales. A tención especial merecen los programas de dism inución del riesgo de construccio nes no ingenieriles (particularm ente de las viviendas de autoconstrucción) para las cuales es necesario un programa continuo de difusión que ponga al alcance de los autoconstructores las tecnologías adecuadas a su medio y experiencia. Medidas de mitigación no estructurales. Entre ellas se cuentan: regulaciones de uso y manejo de la tierra; leyes de construcción y control de su cum plim iento; zonificación según el tip o de amenazas; reforestación de áreas costeras y laderas; educación y capacitación por parte del gobierno y participación de la población en obras de m itigación. 25 Ib íd e m . Contar con un cuerpo norm ativo sólido sobre pro tección civil o gestión de desastres es im portante, pero es más im portante aún que éste se cum pla y se aplique correctam ente. Igual de im portantes son las regula ciones de uso de suelo y las políticas de ordenam iento te rrito ria l en función de zonas de mayor vulnerabilidad, las normas de construcción que consideren la seguridad ante fenóm enos naturales excepcionales como sismos y viento y programas y planes anuales o de mediano plazo con orientación adecuada. d) Fase posdesastre Las acciones posdesastre comprenden la atención de la emergencia y los procesos de rehabilitación y reconstrucción. A te n c ió n de la em ergencia. La atención de la emergencia comprende los planes, estructuras y sistemas para coordinar la acción del gobierno con la de las orga nizaciones no gubernamentales, los grupos voluntarios, las organizaciones civiles y la asistencia internacional. Es im portante, por lo tanto, contar con la inform ación para elaborar planes de contingencia que prevean y asignen responsabilidades a los sectores involucrados, evaluar las necesidades de la emergencia (te rrito rio y población afectada) y fa c ilita r un intercam bio fluido de inform ación entre la población afectada y las autorida des encargadas de la emergencia. Hay que considerar de dónde provendría el finan ciam ie nto para atender la emergencia (aportaciones del gobierno central, de los gobiernos locales y del apoyo internacional y privado), la asistencia hum anitaria, el papel de las fuerzas ar madas, de las organizaciones no gubernam entales y de los grupos voluntarios, las características operativas de la atención de la emergencia (evacuación oportuna de la población afectada o en riesgo, búsqueda, rescate y atención de víctim as), disponibilidad anticipada y or ganización de los albergues, diseño de rutas alternas a caminos bloqueados por el desastre, manejo de la ayuda en especie, alojam iento, alim entación y campañas de salud y apoyo psicológico. Es im p o rta n te co n ta r con in fo rm a ció n sobre el manejo de contingencias sim ilares en el pasado y el m onto y destino de los recursos locales y extranjeros utilizados, además de las partidas presupuestarias or dinarias y extraordinarias (en el caso de asignaciones especiales) de los organismos responsables. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l R e h a b ilita ció n . La re h a b ilita ció n consiste p rin cipalm ente en reparar instalaciones, infraestru ctu ra y activos en general sin m odificar sus características principales y m anteniendo su em plazam iento, tamaño, diseño general, cobertura y am plitud. A diferencia de la fase de reconstrucción, no se requieren estudios ni grandes proyectos. Es necesario d istin g u ir en cada caso si se ha de rehabilitar o reconstruir. Debe contarse con sistemas de evaluación rápida que asignen prioridades a las tareas de rehabilitación, tales como el reestable cim iento de los servicios básicos para la población y las actividades productivas, entre ellas: dotación de agua potable, energía y com unicaciones, atención médica a heridos, limpieza y remoción de escombros, reparación de viviendas, saneamiento, rehabilitación de vialidad de acceso a zonas afectadas, apoyo financiero mediante créditos blandos a pequeños productores y entrega de semillas a medianos y pequeños agricultores. Es necesario contar con procedim ientos para deter m inar y finan ciar las necesidades de recursos corres pondientes a la fase de rehabilitación. Se deberá brindar especial atención a describir y analizar las herramientas de evaluación rápida,26 para determ inar las prioridades y el m onto de los recursos fin a n cie ro s disponibles para la rehabilitación de los servicios básicos.27 Igual atención se deberá prestar a la identificación de las fuentes de recursos para finan ciar la rehabilitación en desastres recientes, sean de origen público (por asig naciones presupuestarias especiales o extraordinarias) o privado (en el caso de servicios básicos en poder del sector privado). Reconstrucción. Al ocurrir un desastre las a u to ri dades deben diseñar una estrategia de reconstrucción con prioridades en función de las necesidades y de los recursos disponibles y que considere la adecuada in tro ducción de elementos de m itigación. Esta es una fase de gran im portancia por su relevancia económica, social, am biental y financiera. Su ejecución ha de conducir al restablecim iento pleno de las condiciones de vida 26 Estas té c n ic a s no deben c o n fu n d irs e con las em p le a d a s p o r las ag encias de N a c io n e s U n id a s y a lg u n a s o rg a n iz a c io n e s n a c io n a le s para e s tim a r las ne cesida des u rg e n te s de la fa se de e m e rg e n cia . 27 A este re sp e cto , el g o b ie rn o de M é x ic o d isp o n e de una h e rra m ie n ta de e v a lu a ció n rá pida de necesidades. El A sia n D isaster Preparedness C enter (ADPC) ha d e s a rro lla d o la m e to d o lo g ía D AN A, la cu a l ha s id o u tiliz a d a en a lg u n o s países la tin o a m e ric a n o s en fo rm a e x p e rim e n ta l. normal de la población y de la dinám ica de desarrollo económico y social que tenía el país o región antes del desastre. La etapa se concreta en la ejecución de pro yectos específicos debidam ente evaluados, priorizados, armonizados, coordinados entre sí y consistentes con la disponibilidad de recursos, es decir, cabalm ente pro gramados e insertos en un Programa de Reconstrucción de m ediano a largo plazo.28 En esta etapa, a diferencia de la de rehabilita ción, se requieren proyectos acabados. En m ateria de obras civiles, por ejemplo, es necesario hacer estudios previos de ingeniería básica, diseño geom étrico y es tru ctu ra l, análisis de la demanda, determ inación de la localización óptim a en térm inos de optim ización de inversiones y costos, de ubicación con relación a la demanda y de las necesidades de reducir la vulnera bilidad, tam año y dim ensión óptim os con base en las demandas actuales y fu tu ra s previsibles, entre otros. La reducción de la vulnerabilidad es requisito indis pensable del programa de reconstrucción, ya que las nuevas instalaciones -c u y a s ejecuciones com prom e terán considerables recursos- deben estar suficiente m ente protegidas contra desastres. Las orientaciones program áticas que deberían guiar los programas de reconstrucción serían, entre otras: reponer la infraestructura física y social perdida; recu perar las actividades productivas afectadas; restablecer una adecuada gestión de cuencas y de preservación m edioam biental; disponer de los asentam ientos o rea sentamientos humanos necesarios; realizar una adecuada gestión am biental urbana; reactivar el tejido económico y social de la población afectada y generar empleos productivos. Las acciones de reconstrucción deberán considerar además la conservación de recursos naturales y estar vinculadas a objetivos de desarrollo sostenido. 3 . in f o r m a c ió n p a r a l a g e s t ió n FINANCIERA DEL RIESGO a) in tro d u cció n Este tem a se refiere a la inform ación que sustenta el manejo financiero de los desastres. Como tal debería cubrir, en su acepción más am plia, no sólo la inform a28 In fo rm e so bre A sp e cto s M e to d o ló g ic o s y de E strate gias, Ja im e B araqu i, d o c u m e n to para el p ro y e c to BID/CEPAL, 12 de m ayo 2 0 0 4 . In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países ción relacionada con los daños indirectos y las pérdidas subsecuentes, sino tam bién la inform ación sobre los costos en que se pueda in currir en la fase de prevención y preparación. También debe cu b rir los datos de los gastos durante la fase de respuesta a la emergencia, los de recuperación y rehabilitación y los del costo de las inversiones para la reconstrucción.29 Comprende además la inform ación de instrum entos para am ortiguar los efectos financieros de los desastres para el país a través de la transferencia de riesgos. El análisis de la inform ación sobre asignaciones financieras para los objetivos mencionados perm itirá apreciar la medida en que el gobierno prioriza las accio nes preventivas frente a las de carácter responsivo. Por ello conviene abordar por separado el financiam iento de acciones para reducir riesgos en la fase preventiva (financiam iento ex ante) y el destinado a la atención a la emergencia y a las fases de rehabilitación y recons trucción. La aplicación de la m etodología de la CEPAL para evaluar el im pacto de los desastres permite disponer de inform ación sobre los costos de las inversiones para la fase de rehabilitación y reconstrucción. Dichas eva luaciones incluyen por lo general perfiles de proyectos para reducir la vulnerabilidad del país o región frente a fu tu ro s desastres. Sin embargo, por la oportunidad en que normalmente se realizan estas evaluaciones (alrededor de 3 semanas después del evento, es decir, casi siempre una vez su perada la emergencia, ya que su objetivo es hacer las cuantificaciones para rehabilitación y reconstrucción), no atienden la cuantificación de las necesidades propias de la emergencia. De acuerdo con dicha metodología, el costo de la atención de la emergencia con bse en desembolsos reales y donaciones se incluye entre los efectos indirectos del desastre. Las fuentes públicas de finan ciam ie nto de pérdidas por desastres incluyen recursos internos (tales como fondos de desastres, reasignaciones presupuestarias, nuevos im puestos para obtener recursos adicionales, créditos blandos para apoyar a los sectores producti vos y flu jo de pagos por la recuperación de seguros) y recursos externos (ayuda, préstamos y donaciones de organizaciones internacionales y de fuentes privadas 29 E v a lu a tio n o f In te r- A m e ric a n D e v e lo p m e n t B a n k ‘s O p e ra tio n a l P o lic y o n N a tu r a l a n d U n e x p e c te d D isasters, D R M , S e p te m b e r 2 0 0 3 , pp. 34. de crédito o derivados de la transferencia de riesgos vía reaseguros y bonos catastróficos ). Conviene abordar por separado el financiam iento de acciones para reducir riesgos en su fase preventiva del que se destina una vez ocurrido el desastre para atender la emergencia y para las fases de rehabilitación y reconstrucción. En ambos casos se suele com binar en proporciones variables situaciones en las que: a) El gobierno central asume una elevada pro porción del riesgo, ya sea a través de fondos de calamidades o tom ando recursos de otros programas; b) La cooperación internacional se convierte en la fuente principal de financiam iento en form a de préstamos y donaciones; c) El sector privado asume m ayoritariam ente las consecuencias m ediante la recuperación de primas de seguros o reaseguros, y d) En form a incipiente, la bursatilización mediante bonos contra catástrofes. La gestión financiera ex ante y ex post presenta características dispares en los países: Así, suele com binar en proporciones variables situaciones como las siguientes: a) el gobierno central asume una elevada proporción del riesgo a través de fondos de calamidades o tom ando recursos de otros programas; b) la coopera ción internacional se convierte en la fuente principal de finan ciam ie nto en form a de préstamos y donaciones; c) el sector privado asume m ayoritariam ente las con secuencias económicas de los desastres; d) la recupe ración de primas de seguros o reaseguros catastróficos, recurso que ha venido cobrando im portancia creciente en los últim os años y e) en form a aún más incipiente, la bursatilización m ediante bonos contra catástrofes que perm ite atenuar el im pacto financiero. Las fuentes de inform ación para docum entar el manejo financiero de los desastres están dispersas y por lo general muestran notables lagunas. En particular hay poco seguim iento de las acciones posdesastre. La inform ación de desembolsos o reasignaciones del gasto público se consigna en las cuentas públicas de los países, en ta n to que la de cooperación externa es registrada generalm ente por la institución central que se ocupa In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l del manejo de riesgos. Los datos sobre recuperación de seguros son los más difíciles de obtener. Las in sti tuciones oficiales que establecen la norm atividad de la operación de las compañías de seguros suelen recabar esta inform ación. Así, los tom a dores de decisión deben re c u rrir a m ú ltip le s fu e n te s de in fo rm a ció n -m u c h a s de ellas de acceso lim ita d o - , tales com o: cuentas públicas en su ficiente detalle para conocer el m onto de los recursos aplicados y los tom ados de otros programas, finan ciam ie nto externo y probable recanalización de préstamos, m onto asegurado y recuperación de seguros, entre otros. b) Financiam iento de acciones predesastre Los recursos financieros de los países de la región para la fase predesastre son aún lim itados, aunque parecen irse m aterializando crecientem ente programas orien tados a la prevención y reducción de riesgo potencial de los desastres. Destaca la canalización de recursos a acciones tales como: a) b) c) d) e) f) g) investigaciones y actividades para m ejorar el co n o cim ie n to del riesgo (mapas de peligro, vulnerabilidad y riesgo); acciones de prevención, incluyendo las de sen sibilización de la población; estudios de vulnerabilidad, particularm ente de instalaciones estratégicas; obras de m itigación; preparativos para atender emergencias y reha bilitación; las destinadas al establecim iento de sistemas de detección tem prana y alertam iento y las orientadas a la creación de una cultura de prevención en la población. Cuando el presupuesto nacional incluye un Fondo de Calamidades, ya sea que esté destinado a la emergencia, a la reconstrucción o a inversiones de prevención, su efectividad dependerá ta n to de su m onto en relación con los riesgos que pretende amparar como de la fluidez de los procedim ientos para su desembolso, de los sec tores que cubra y de la posible prioridad que otorgue a los sectores de población más vulnerables a desastres. La inform ación del m onto y prioridades de fondos de este tip o suele estar en los datos que usualm ente la institución responsable sube a la red. c) Financiam iento de acciones posdesastre Cuando ocurre un desastre, las etapas de emergencia, re h a b ilita ció n y reconstrucción son financiadas por diversas fuentes en proporciones variadas: asignaciones o transferencias presupuestarias del gobierno central, provincial y m unicipal; donaciones nacionales o pro venientes del exterior; finan ciam ie nto externo nuevo o recanalización de préstamos ya otorgados; rebajas trib u ta ria s; otorgam iento de créditos blandos a través de la banca y recuperación de seguros y reaseguros. Para financiar las acciones contra consecuencias de desastres deben preverse mecanismos que provean recur sos para cubrir los gastos durante las fases de emergencia, rehabilitación y reconstrucción. Los desastres causan daños directos y repercuten en una baja de la producción de bienes y servicios. Los fondos de calamidades se han destinado principalm ente a atender emergencias y, en algunos casos, a la reconstrucción de la infraestructura del sector público dañada o destruida. En los países que tienen tales fondos, éstos sólo amparan los daños directos, salvo los daños a la agri cu ltu ra . Varios países prevén diversas m odalidades de aseguram iento que apoyan a los campesinos por pérdidas de producción agrícola a causa de desastres, en p a rtic u la r a los sectores menos favorecidos. Los sectores inform ale s no agrícolas p rácticam ente no reciben apoyos, salvo en algunos países que cuentan con programas para la reconstrucción de vivienda, casi siempre m ediante programas de empleo de los mismos sectores afectados. En cuanto al recurso del financiam iento externo, cabe d istin g u ir los recursos no reembolsables - d o n a ciones de instituciones financieras, de gobiernos y de organizaciones no g ub ern am e ntales- y los reembolsables tales como: créditos contingentes de organismos financieros internacionales, reorientación de préstamos existentes y nuevos préstamos. Entre estos recursos se incluyen norm alm ente los créditos de emergencia (como algunas facilidades del BID y del Banco M un dial), la reorientación de préstamos ya aprobados y en In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países ejecución hacia la reconstrucción y la negociación de nuevos préstamos.30 De hecho, el Banco M undial y el BID se han distinguido como las principales fuentes de financiam iento para la recuperación y la reconstrucción emprendidas después de un desastre. La inform ación sobre este tem a es obtenida por el organism o rector de la gestión de riesgos de los registros del Banco Central del país de que se trate. d) Transferencia de Riesgo Entre los mecanismos de transferencia de riesgo des taca la contratación de seguros y reaseguros. Éstos son una buena opción para contrarrestar los desequi librios financieros que provocan los desastres en las finanzas públicas y privadas. Sin embargo, el alcance de esta opción en la región es lim itado en cuanto al tip o de desastres que ampara por el elevado costo de las primas en países con alta incidencia de riesgos por fenóm enos naturales. El análisis de este tema deberá identificar y apreciar la penetración, el costo y la eficacia de los seguros y reaseguros contra catástrofes para la infraestructura económica y social y otros acervos de los sectores pú blico y privado, así como el grado de aseguram iento de la producción agrícola. Este ejercicio perm itirá evaluar las perspectivas de que esta vía de transferencia de riesgo cum pla un papel más am plio en la región. Sin embargo, esta inform ación no es fácil de obtener. En algunos países existen instituciones gubernam entales que ejercen funciones norm ativas sobre las compañías de seguros que pueden disponer de inform aciones útil al respecto. Los seguros son especialmente valiosos para ayu dar a la recuperación financiera después de un desas tre y para reducir las pérdidas de desastres futuros. En efecto, si las primas se basan en el riesgo, los se guros pueden estim ular a individuos y propietarios a que adopten medidas de reforzam iento o m itigación con criterios de costo-efectividad para la reducción de riesgos en sus casas y negocios. En este sentido sería im portante contar con inform ación por parte de las aseguradoras sobre los riesgos que se asumen en áreas 30 El BID y el B an co M u n d ia l o fre c e n fa c ilid a d e s de c o n tin g e n c ia a los países. A lg o s im ila r ofre ce n a lg u n o s ba ncos s u b -re g io n a le s de de sa rro llo c o m o el BCIE, el CDB y la CAF. susceptibles de peligro. Asimismo, los seguros pueden ofrecer incentivos económicos adicionales para rea lizar tales acciones, dism inuyendo, por ejemplo, las primas para quienes invierten en m itigación en sus propiedades. Los seguros de riesgos sísmicos han alcanzado cierta difusión en la región y varios países tienen la obligación legal de asegurar la infraestructura pública contra ellos, si bien esta práctica está mucho menos difundida a nivel local. La cobertura contra riesgos hidrom eteorológicos es mucho menor. Existe, sin embargo, cierta proporción de seguros vigentes que amparan riesgos de cosechas cuyos costos adm inistrativos son muy elevados, razón por la cual sólo grandes empresas agrícolas los contra tan. En los países desarrollados estos esquemas suelen estar subsidiados. Como se indicó antes, el recurso a seguros y rea seguros contra catástrofes es poco usado en la región, pese a la frecuencia de los desastres naturales. Ello se explica en gran medida por el ya m encionado elevado costo de las primas y el escaso desarrollo institucional y legal para instrum entarlos. La contratación de segu ros para tran sferir el riesgo de un evento de grandes proporciones requiere estudios de credibilidad in te r nacional (sobre el objeto a ser protegido y su pérdida máxima probable) que sustenten la prima de riesgo. Para am parar este tip o de riesgos se necesita un acertado conocim iento de las amenazas y disposiciones legales y de control adecuadas. En general, los seguros contra siniestros derivados de fenóm enos naturales en la región se lim itan a los sectores más desarrollados y modernos de los países, de tal manera que norm alm ente cabe al sector público asumir mayores responsabilidades de financiam iento de las secuelas del desastre en los sectores de población más vulnerables. El alcance del seguro contra inundaciones tam bién es lim itado en la región. Ello obedece a que los a c ti vos localizados en las márgenes de los ríos y canales sufren este fenóm eno a menudo, por lo que el costo de asegurarlos es muy alto. Tampoco son frecuentes los seguros de riesgos catastróficos para sectores pro ductivos no agrícolas de tam año mediano o pequeño. Por otra parte, la práctica del aseguram iento contra catástrofes está mucho menos difundida en rubros como In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l infraestructura m unicipal, sistemas de alcantarillado y viviendas modestas. Como ya se indicó, otro mecanismo para transferir riesgos son los bonos contra ca tá stro fe s (CAT), los cuales suelen dar altos rendim ientos a largo plazo, salvo cuando ocurre algún desastre. Los inversionistas buscan en estos bonos un rendim iento de entre 3% y 6% sobre la tasa interbancaria de Londres en form a casi independiente del escenario de que se trate. En los casos de bonos cotizados en bolsa, la inform ación será bastante accesible. 4. GENERACIÓN DE LA INFORMACIÓN PARA LA GESTIÓN DE RIESGO La generación, recopilación, edición y transm isión de la inform ación requerida por los tom adores de de cisiones exige un esfuerzo im portante. En los países más desarrollados, gran parte de la inform ación té cn ico-científica sobre la m ateria es ge nerada por centros de investigación académicos y los adscritos a instituciones del Estado. La capacidad de los países menos desarrollados al respecto es escasa, así que se recurre en buena medida a la inform ación producida en otros países o a estudios financiados y ejecutados por organismos o donantes internaciona les. Es conveniente que cada país cuente con uno o 32 más grupos que integren la inform ación y preparen productos adecuados para los tom adores de decisión a distintos niveles. Esto es realizado en algunos países por centros especializados, como es el caso de México, Nicaragua y El Salvador, y en otros por los m inisterios o instancias responsables de la materia. Una solución para los países pequeños han sido las instituciones regionales que coordinan estudios para obtener in form ación y canalizan la ayuda técnica internacional. CEPREDENAC y CDERA son ejemplos exitosos de cen tros regionales. Cualquiera que sea la modalidad, es responsabilidad del sistema de gestión crear las condiciones para contar con la inform ación necesaria. Los recursos económicos y humanos involucrados son significativos. La cooperación técnica internacional ha dado im portante apoyo a los países de la región. La parte más difícil y gravosa ha sido la operación de los centros técnicos y la de los sistemas de m onitoreo y alerta. Ha ocurrido con frecuencia que, una vez instalados y retirado el apoyo internacional que los hizo posibles, estos centros dejan de operar en pocos años por fa lta de recursos. Uno aspecto im portante a determ inar en la evalua ción de la estrategia de gestión de riesgo de un país es quién asume el costo de la generación y distribución de la inform ación necesaria para la gestión del riesgo. In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países EVALUACION COMPARATIVA DE LA INFORMACION PARA EL MANEJO DE RIESGO EN LOS ESTUDIOS DE CASO 1. c a r a c t e r ís t ic a s s o c io e c o n ó m ic a s E IMPACTO DE LOS DESASTRES Tom ando en cuenta lo indicado en los térm in os de referencia correspondientes, se llevaron a cabo cinco estudios nacionales que identificaron la inform ación disponible sobre los riesgos y las herramientas de análisis de las instituciones gubernam entales para realizar la gestión del riesgo de desastres, identificando el papel de los actores que asumen el riesgo. Con el propósito de disponer de una gama am plia del riesgo de desastres y de las políticas para manejarlo, se seleccionaron cinco países representativos de las d istintas subregiones de Am érica Latina y el Caribe, los cuales están expuestos a riesgos altos por distintos fenóm enos naturales y cuyas economías tienen d is tin tos tam años y niveles de desarrollo: Colombia, Chile, Jamaica, M éxico y Nicaragua. a) Estadísticas socioeconóm icas Antes de analizar las diferencias y sim ilitudes de in form ación sobre el manejo de riesgo de los estudios nacionales de caso, se presentan en esta introducción algunos rasgos del perfil socioeconómico de cada país y su posición relativa dentro de la región para luego hacer referencia al im pacto relativo de los desastres en número de víctim as y pérdidas tota les en cada uno de ellos. En cuanto a la población to ta l, México, con 106,1 m illones de habitantes, se sitúa en el extrem o opuesto de Jamaica, que sólo tiene 2,7 m illones. El ritm o de crecim iento demográfico de los cinco países se ha venido moderando, pero hay grandes contrastes entre ellos. El país menos poblado presenta el ritm o más bajo, 0,5%, casi un tercio del prom edio de la región en su conjunto (véase el cuadro 4). En cambio, el país con m enor índice de desarrollo económ ico y humano, Nicaragua, tiene el crecim iento dem ográfico más acelerado (2%). La población de M éxico crece al mismo ritm o que el prom edio regional (1,4% anual), en ta n to que la de Colombia lo hace con mayor dinamismo. En América del Sur, Chile se aproxim a a las bajas tasas que Argentina y Uruguay presentan desde hace tiem po. El proceso de urbanización ha sido más acelerado en Chile, donde la población que vive en ciudades alcanza el 86,6%, bastante superior al prom edio regional, que es de 77,6%. En Colombia y M éxico algo más de las tres cuartas partes de la población es urbana. Jamaica presenta la m enor proporción de población urbana (52,2%), seguida de cerca por Nicaragua. M éxico presenta el nivel más elevado de ingreso por habitante, 6.521,9 dólares (promedio anual 2004) seguido por Chile (5.903), ambos bastante por encima del prom edio regional, que es de 3.755,6. Nicaragua presenta el nivel más bajo (836,5 dólares). Colombia y In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l 33 GRAFICO 3. P O B LA C IóN DE LOS CINCO PAISES EN EL 2 0 0 5 M IL E S DE PER SO N AS 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 C o lo m b ia C h ile g r a f ic o J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a 4 . PRODUCTO POR HABITANTE EN 2 0 0 4 EN D O LARES CO RR IENTES 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 EFE C o lo m b ia C h ile Jamaica tam bién se encuentran por debajo del promedio regional, aunque este últim o está más cercano. Nicaragua presenta el índice más elevado de anal fabetism o (31,9%) y los índices más bajos de cobertu ra de servicios básicos (electricidad, agua y drenaje). J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a Jamaica, que presenta un índice relativam ente eleva do de analfabetism o (11,3%), tiene prácticam ente la cobertura más elevada de servicios de agua potable y drenaje. Los demás países tienen tasas de analfabetism o inferiores al prom edio regional, que es de 9,5% en la In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países CUADRO 4. RASGOS FU N D A M E N TA LE S DEL N IVEL DE DESARROLLO EN PAÍSES SELECCIONADOS C o lo m b ia C h ile J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a T o ta l A m é ric a L a tin a y C a rib e P o b la ció n to ta l (2 0 0 5 ) (M ile s de perso nas) 46 039 16 26 7 2 651 106 147 5 483 562 046 1.7 1.1 0.5 1.4 2.0 1.4 76 .6 86 .6 52.2 76 .5 56 .9 77 .6 7.1 3.5 11.3 7 .4 31.9 9.5 2 1 3 6.4 5 9 0 3 .0 3 3 4 3 .9 6 5 2 1 .9 8 3 6 .5 3 75 5.7 0 .7 9 0 0 .8 5 9 0 .7 2 4 0.821 0 .6 9 8 0 .7 9 5 70 38 104 53 112 95.3 98 .5 n.a. 97.2 7 2 .4 Na 85 .9 92 .0 9 3 .0 c 88.1 61.5 Na 73 .6 8 0 .4 8 0 .0 d 71.1 62 .9 Na Tasa de c re c im ie n to p o b la c io n a l (p ro m e d io a n u a l 2 0 0 0 - 2 0 0 5 ) P a rtic ip a c ió n p o b la c ió n urb a n a (e n p o r c ie n to s del to t a l) Tasa de a n a lfa b e tis m o a (e n p o r c ie n to s de la p o b la c ió n to t a l) In g re so p o r h a b ita n te en 2 0 0 4 (e n d ó la re s c o rrie n te s ) In d ic e de d e s a rro llo h u m a n o 2 0 0 4 b L u g a r e n tre 17 6 páises C o b e rtu ra s e rv ic io e lé c tric o (2 0 0 4 ) (e n p o r c ie n to s de la p o b la c ió n to t a l) C o b e rtu ra ag ua p o ta b le (2 0 0 4 ) (e n p o r c ie n to s de la p o b la c ió n to t a l) C o b e rtu ra d re n a je (2 0 0 4 ) (e n p o r c ie n to s de la p o b la c ió n to t a l) F u e n te : CEPAL, A n u a rio E sta d ís tico de A m é ric a L a tin a y el C aribe, 2 0 0 5 ; H u m a n D e v e lo p m e n t R e p o rt UNDP, 2 0 0 6 . a b P o rce n ta je de p o b la c ió n de 15 y m ás años de edad. In d ice c o m b in a d o qu e to m a en c u e n ta el PIB p o r h a b ita n te , la esperanza de v id a al nacer, la tasa de a n a lfa b e tis m o y la m a tríc u la en los d is tin to s nive le s de e d u c a c ió n , e n tre o tro s in d ica d o re s. c 2002. d 2002. población de más de 15 años de edad. La de Chile es la más baja con sólo 3,5%. En cuanto al índice de desarrollo humano calculado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el nivel de los países coincide con su nivel de ingreso por habitante. La excepción es M éxico que, no obstante tener un ingreso por habitante más elevado que el de Chile, presenta un índice de desarrollo humano menor. En efecto, m ientras que este últim o país ocupa la posición 38 en los 144 países cubiertos por el índice del PNUD, M éxico se ubicaba ese mismo año (2004) en el lugar 53, seguido por Colombia en el lugar 70. b) Im pacto de los desastres En Am érica Latina y el Caribe los desastres naturales han causado alrededor de 5.000 muertes, pérdidas por 4.000 m illones de dólares y han afectado a 4 m illones de personas en prom edio en los ú ltim o s años.31 La tendencia creciente parece estar asociada al creci m ie n to de m o g rá fico y al proceso de urbanización, que concentran elevadas densidades de población en zonas vulnerables, así como al valor creciente de los acervos debido al proceso de crecim iento. Otro facto r 31 E v a lu a tio n o f In te r- A m e ric a n D e v e lo p m e n t B a n k s O p e ra tio n a l P o lic y o n N a tu r a l a n d U n e x p e c te d D isasters. IDB, S e p te m b e r 2 0 0 3 . In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l GRÁFICO 5. MUERTES C A U S A D A S POR DESASTRES NATURALES P R O M E D IO S A N U A L E S 2500 2000 1500 1000 500 0 C o lo m b ia C h ile que parece haber contribuido es el cam bio clim ático, que probablem ente vaya a tener efecto creciente en la severidad de los desastres. M ientras el m onto de las pérdidas ha ido en au m ento, las evaluaciones recientes m uestran que no ha ocurrido lo mismo con el número de víctim as. Ello estaría dem ostrando un creciente efecto positivo de los mejores mecanismos de alertam iento, evacuación y rescate de la población, m ejoram iento que no se ha visto acompañado de acciones y políticas destinadas a reducir la vulnerabilidad física de los bienes expuestos, ni de las destinadas a tran sferir el riesgo. Los cinco países de este estudio tiene n niveles de desarrollo económico y hum ano muy dispares. Por otra parte, sus sociedades están expuestas a diferentes tipos de peligros según su ubicación geográfica, carac terísticas físicas y niveles de vulnerabilidad derivados de la desigualdad d istrib u tiva y del diferente grado de im plem entación de políticas de manejo de riesgo adecuadas. Los siguientes datos sobre las incidencia promedio de los desastres en los países analizados deben tomarse con reserva, ya que se obtuvieron de fuentes diversas con m etodologías no siempre homogéneas, y com pren den diferentes períodos. Se incluyen porque ilustran un orden de m agnitud. La fa lta de series históricas sobre 36 J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a los desastres de los países es una deficiencia común a casi todos ellos. Sólo en M éxico y recientem ente en Nicaragua se han establecido bases para m antener un registro sistem ático del im pacto de los desastres con una m etodología común. La fa lta de datos que muestren los efectos de largo plazo lim ita la validez de los períodos de retorno necesa rios para establecer modelos probabilísticas en relación con fenómenos sísmicos e hidrometeorológicos. El grado de incertidum bre que de allí se deriva afecta tam bién las decisiones de inversión ta n to en prevención como en m itigación al d ific u lta r la realización de estudios de costo-beneficio. No obstante sus lim ita cio n e s, las cifras que se presentan en el cuadro 5 muestran algunas tendencias que se estim an válidas. Llama la atención el número de decesos que ocasionan los desastres en Colombia y Nicaragua en relación con la población to ta l, pues son mayores que los de los otros 3 países, superando am pliam ente el prom edio regional. Las pérdidas por habitante originadas por los de sastres varían entre 4 dólares al año como prom edio en Colombia y el m áxim o de 26 dólares en Nicaragua. Los otros tres países tienen promedios sim ilares (entre 11 y 12 dólares anuales por persona). El promedio ponderado para los cinco países es de 10 dólares por habitante al In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países GRAFICO 6. PÉRDIDAS DIRECTAS E INDIRECTAS C A U SAD AS POR DESASTRES M O N T O P R O M E D IO DE LAS PER D ID AS DIRECTAS E IN D IR E C TA S C A U S A D A S POR LOS DESASTRES 1400 1200 1000 800 600 400 Id 200 0 C o lo m b ia C h ile J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a CUADRO 5. IM PACTO S O C IO EC O N óM IC O DE LOS DESASTRES EN LOS PAíSES ESTUDIADOS y c o m p a r a c i ó n c o n e l c o n j u n t o d e l a r e g ió n 32 P ro m e d io C o lo m b ia C h ile J a m a ic a 3 M e x ic o b N ic a ra g u a p o n d e ra d o de los c in c o paísesc M u e rte s 1 926d N ú m e ro de m u e rte s p o r 1 0 0 0 h a b ita n te s 156e 18 422 370f 2 89 2 4.2 0.1 0.7 0 .4 6.7 1.6 195 196 29 1,263 143g 1 ,82 6 4 12 11 12 26 10 0.2 0.2 0.3 0.2 3.1 0.2 M o n to de las p é rd id a s d ire c ta s e in d ire c ta s (m illo n e s de d ó la re s ) P érdidas p o r h a b ita n te en d ó la re s h Pérdidas po r h a b ita n te en p o rce n ta je del PIB po r h a b ita n te a D atos c a lc u la d o s so b re la base de la Tabla 4 .5 del In fo rm e de J a m a ic a cu ya fu e n te es:E M -D A T : The OFDA/CRED In te rn a tio n a l D isa s te r D atabase. Se tra ta de p ro m e d io s a n u a le s de d a to s para el p e río d o 1 9 0 0 -2 0 0 5 . b Se re fie re a los p ro m e d io s a n u a le s del p e río d o 2 0 0 1 -2 0 0 5 . D eb ido a la in c id e n c ia de los de sastres en este ú ltim o año, las p é rd id a s en el p e ríodo fu e ro n su p e rio re s al p ro m e d io h is tó ric o de 1 9 8 0 -2 0 0 0 , e s tim a d o en 7 0 0 m illo n e s de dó la res. El p ro m e d io a n u a l de m u e rte s, sin e m b a rg o , fu e a lg o m a y o r (5 0 0 personas). c D atos de la p u b lic a c ió n de E v a lu a tio n o f In te r-A m e ric a n D e v e lo p m e n t Banks O p e ra tio n a l P olicy on N a tu ra l and U n e xp e c te d D isasters. IDB, S e p te m be r 2 0 0 3 . Se re fie re n a e s tim a c io n e s para el añ o 2 0 0 1 . d O b te n id o c o m o la su m a del p ro m e d io a n u a l p o r m u e rte s en g ra n d e s de sastres del p e río d o 1 9 8 3 - 1 9 9 9 y el c o rre s p o n d ie n te a los de m á s de sastres en el p e río d o 1 9 7 1 -2 0 0 2 . e S ólo se re fie re a m u e rto s p o r a c tiv id a d sísm ica c a lc u la d o c o m o p ro m e d io en base a los d a to s para 1 9 3 9 (1 0 .0 0 0 ) m u e rto s y los fa lle c id o s d u ra n te el p e río d o 1 9 7 5 -2 0 0 5 , se gún el C ua dro 16 del E stu d io de Caso para C hile. C ifra c a lc u la d a c o m o p ro m e d io del p e río d o 1 9 7 2 /2 0 0 1 en base a las re g is tra d a s s ó lo en los g ra n d e s de sastres o c u rrid o s en ese lapso o b te n id a s de la ta b la 1.1 del e s tu d io de caso de N ica ra g u a . C a lcu la d a c o m o p ro m e d io a n u a l de las pé rd id a s a c u m u la d a s de 4 .0 0 0 m illo n e s de d ó la re s c o n s ig n a d a s en el e s tu d io de N ic a ra g u a para el p e río d o 1 9 7 2 -2 0 0 0 . C á lcu lo s en base a la p o b la c ió n de 2 0 0 5 . 32 E la b o ra d o p o r D .B itrá n so bre la base de los e s tu d io s n a c io n a le s de caso y o tra s fu e n te s . Los p ro m e d io s a n u a le s fu e ro n c a lc u la d o s a p a rtir de d a to s para d ive rso s p e río d o s qu e to m a n en c u e n ta e v e n to s re cie n te s . La p o b la c ió n to ta l es del añ o 2 0 05. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l g r á f ic o 7. PÉRDIDAS POR H ABITAN TE C A U S A D A S POR DESASTRES M O N T O P R O M E D IO DE LAS PÉR D ID AS POR H A B IT A N T E C A U S A D A S POR LOS DESASTRES EN DÓ LAR ES CO R RIENTES 30 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------C o lo m b ia C h ile J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a CUADRO 6. M É XIC O : V IC T IM A S Y DAÑ O S PROVOCADOS POR LOS DESASTRES EN EL PERíODO 2 0 0 1 - 2 0 0 5 (M ILLO N ES DE PESOS)33 Año M u e rto s H id ro G e o ló g ic o s O tro s T o ta l T ip o de c a m b io 3 T o ta l (M illo n e s M e te o r o ló g ic o s de d ó la re s ) 2001 276 2 4 1 6 .8 30 .0 2 476.1 2002 453 10 9 5 2 .0 29.3 2.0 2 7 2 .0 11 2 2 6 .0 9 .3 4 9 .66 1 162.1 265.1 2003 526 4 2 6 7 .8 1 2 9 0 .8 1 4 1 3 .5 6 972.1 10.79 6 4 6 .2 2004 336 714.7 0 .4 122.2 83 7.3 11.29 74.2 2005 51 8 4 5 0 9 6 .0 1.4 3 2 8 .6 4 5 4 2 6 .0 10.90 4 1 6 7.5 422 12 6 8 9 .5 2 6 4 .8 4 3 3 .2 13 3 8 7 .5 M e d ia 2 0 0 1 -2 0 0 5 a 1 2 6 3 .0 CEPAL, Subsede M é x ic o , d a to s o b te n id o s de la p u b lic a c ió n M é x ic o : E v o lu c ió n E c o n ó m ic a d u ra n te 2 0 0 5 y p e rs p e c tiv a s p a ra 2 0 0 6 . Se re fie re n a p ro m e d io s a n uales. 33 D .B itrá n , en base a la p u b lic a c ió n de C ENAPRED,C a ra c te rís tic a s e Im p a c to de lo s P rin c ip a le s d e sa s tre s o c u rrid o s en la R e p ú b lic a M e x ic a n a , Vols. 3, 4, 5, 6 y 7. In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países CUADRO 7. C O LO M BIA : PRINCIPALES DESASTRES 19 8 3 - 1 9 9 9 34 D esastre Año E s tim a d o de d a ñ o s ( M illo n e s de d ó la re s ) M u e rte s Popayán 19 83 3 7 7 ,8 28 7 A rm e r 1985 2 4 6 ,0 24 442 A tra to M e d io 19 92 45 ,2 26 T ierra d e n tro 1994 150,1 1 091 Eje C a fe te ro 1999 1 5 9 0 ,8 1 86 2 2 4 0 9 ,9 27 70 8 T otal 1 9 8 3 -1 9 9 9 CUADRO 8. C O LO M B IA : COSTO ESTIM A DO DE LAS PÉRDIDAS Y DAÑOS CAUSADOS POR DESASTRES M ENORES35 (M ILE S DE DÓLARES) P eríodo P é rd id a s to ta le s 1 9 7 1 -1 9 8 0 1 6 6 .4 6 6 1 9 8 1 -1 9 9 0 3 7 3 .9 2 2 1 9 9 1 -2 0 0 0 9 6 4 .5 6 2 2 0 0 1 -2 0 0 2 1 4 7 .9 4 4 1 9 7 1 -2 0 0 2 M u e rte s 1 .6 5 2 .8 9 3 9 .4 7 5 CUADRO 9. C OLO M BIA. RESUMEN IM PACTO DE LOS DESASTRES (PR O M EDIO S ANUALES) M illo n e s de d ó la re s M u e rto s P ro m e d io a n u a l g ra n d e s de sastres (1 9 8 3 -1 9 9 9 ) 142 990 P ro m e d io a n u a l de sastres m e n o re s (1 9 7 1 -2 0 0 2 ) 53 306 195 1 296 T o ta l p ro m e d io a n u a l 34 In fo rm a c ió n so bre el R iesgo de D esastre a tra v é s del E stu d io de Casos P ilo to , E s tu d io N a c io n a l de C o lo m b ia . 35 Ib íd e m . In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l 39 CUADRO 10. CHILE: PÉRDIDAS DIRECTAS POR TERREMOTOS Año T o ta l ( M illo n e s de d ó la re s ) 19 3 9 2 7 1 6 .4 19 42 0 .75 19 43 25.3 19 4 6 1.69 19 4 9 3 .0 4 19 4 9 0 .22 19 53 12.8 19 53 2.25 19 5 8 0.2 19 6 0 96 1.7 19 6 5 1 5 2 .4 19 6 6 0 .9 9 19 67 1.99 1971 4 4 6 .6 19 7 5 38 .9 19 7 5 5 .68 19 7 6 1.82 19 8 5 1639 T otal (47 años) 6 011.63 P ro m e d io 127.91 CUADRO 11. CHILE: RECURSOS A SIG N A D O S POR A Ñ O POR EL M IN IS TE R IO DE AGRICULTURA PARA ATENDER EMERGENCIAS. A DICIEMBRE DE 2 0 0 3 (M ILE S DE PESOS*) R e g ió n 1994 1995 I 21.111 1996 1997 5 1998 1999 2000 13 5 0 2 4 2002 2003 101 931 II III 2001 5 320 22 651 264 654 571 6 9 8 656 050 883 490 TO TAL 2 6 3 391 22 651 132 0 0 2 2 50 7 8 9 4 IV 822 597 2 51 0 3 2 4 2 3 3 8 2 5 6 1 989 475 6 715 28 229 V 563 288 2 21 2 2 8 9 2 5 5 5 715 55 801 15 8 9 7 9 VI 216 555 2 4 312 VII 5 6 0 812 2 5 719 V III 5 5 7 281 29 329 46 0 679 50 966 20 0 0 0 1 118 2 5 5 4 500 2 261 135 IX 1 2 3 0 18 4 76 0 0 0 6 826 299 4 9 607 140 082 43 0 556 52 39 3 288 776 9 2 7 70 0 1 4 1 0 371 19 0 0 2 6 5 3 7 31 8 118 9 2 0 X 993 419 42 771 427 456 45 303 XI 377 468 2 0 54 5 1 582 52 4 775 1 214 394 6 6 149 Esti. Lluvia s 4 0 89 2 49 0 350 3 398 40 23 94 3 87 2 2 6 1 935 018 2 8 59 7 2 8 59 7 N o E sp e cific a d o T otal 1 508 949 112 88 2 XII RM 710 7 9 0 1 650 539 5 31 7 0 0 4 7 5 3 0 5 2 8 7 977 722 4 4 5 72 2 7 771 5 9 6 50 043 6 2 0 82 3 2 12 5 007 3 4 3 16 9 710 7 9 0 710 7 9 0 105 8 2 0 In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países 2 6 8 2 7 12 4 año. M ientras dichas pérdidas en cuatro de los países están lejos de representar el 1% del PIB por habitante, en Nicaragua ascienden a 3,2%. c) Datos específicos sobre del im pacto de los desastres en los países estudiados Se detallan en esta sección algunas estadísticas que sirvieron de base para elaborar los cuadros y figuras com parativas de la sección anterior. Promedio anual de pérdidas por sismos en dólares de cada año: 127,9 m illones de dólares. Grosso modo se puede estim ar que en dólares de 2003 correspondería a unos 192 m illones de dólares.36 Desembolsos de emer gencia por el M inisterio de A gricultura acum ulado en 11 años a precios de 2003: 26.627 m illones de pesos, lo que corresponde a un promedio anual de 2.439 millones tip o de cam bio prom edio del ú ltim o trim estre de 2003: 625 pesos por dólar.37 Las pérdidas anuales promedio serían de 3,9 m illones de dólares. N icaragua. En el estudio de caso de Nicaragua aparece el párrafo siguiente: N icaragua ha sufrido el im pacto recurrente de los desastres a lo largo del tiem po. Durante el período de 1972 (año en que ocu rrió el terrem oto de Managua) hasta el año 2000, las pérdidas económ icas han sido aproxim adam ente de 4.000 m illones de dólares según datos de la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED (p. 5). Con base en esta cifra se calcula un prom edio de pérdidas anuales de 143 m illones de dólares. Jamaica. Los daños por desastres se presentan en el siguiente cuadro: CUADRO 12. DESASTRES NATURALES EN EL PAÍS DESDE 1 9 0 0 a 2 0 0 5 E v e n to s N° de e v e n to s M u e rto s T o ta l a fe c ta d o s D añ o (M ile s de d ó la re s ) S equía 3 0 100 0 0 0 6 000 T e rre m o to 1 1 200 90 0 0 0 30 000 E pide m ia In u n d a c ió n D e s liz a m ie n to s 4 46 300 0 13 767 8 9 8 712 1 262 740 1 0 0 0 23 574 1 3 2 4 161 1 7 9 3 912 T o ta l1 9 0 0 -2 0 0 5 45 1 854 2 4 1 3 173 3 0 9 2 65 2 P ro m e d io an u a l 0 ,43 18 22 98 3 29 454 V ie n to C reado en N o v -1 4 -2 0 0 6 - V e rsio n d a ta v 0 6 .0 6 . F u e n te : E M -D A T : The OFDA/CRED In te rn a tio n a l D isa s te r D ataba se, w w w .e m -d a t.n e t - U n iv e rs ité C a th o liq u e de Lo u va in - Brussels - B e lg iu m *E ve n to s re g is tra d o s en el CRED EM -D AT. P rim e r e v e n to : E n e ro /1 9 0 0 , Ú ltim o e v e n to : O c tu b re /2 0 0 5 . © 2 0 0 6 CRED. 36 25 años p o r in fla c ió n p ro m e d io de 2 % en E stados U nidos. 37 CEPAL E s tu d io E c o n ó m ic o p a ra A m é ric a L a tin a 2 0 0 5 . In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l CUADRO 1 3. A LG U N A S FUENTES DE IN FO R M A C IÓ N ESTADÍSTICA Y M O NITO REO DE EVENTOS NATURALES SEVEROS C o lo m b ia • C h ile C e n tro de In v e s tig a c ió n • C ie n t í f ic a y E d u c a c ió n I n s t it u t o de H id ro lo g ía , O bservatorio V o lca n o ló g ico de los A n d e s del S ur (O V A m b ie n ta le s , ID EAM O ffic e o f D is a s te r P re p a • ro ló g ic a s de M a n iz a le s o p e ra d a p o r el In s titu to de N a tio n a l H u rric a n e C e n tre Estudios A m b ie n ta le s , IDEA N ic a ra g u a C e n tro N a c io n a l de P re • v e n c ió n de D esastres, CES iste m a N a c io n a l de P rev e n c ió n de D esastres, S IN NAPRED • (N HC) APRED In s titu to M e x ic a n o de Tec• I n s t itu to N ic a r a g ü e n s e n o lo g ía del A g u a , IM TA • S e rv ic io S is m o ló g ic o de la de E s tu d io s T e r rito ria le s , S e r v ic io M e te o r o ló g ic o INETER N a c io n a l • U n ive rsid a d de C hile • • M anagem ent • DAS) Red de e s ta c io n e s m e te o M é x ic o re d n e s s a n d E m e rg e n c y N a c io n a l de A gu as • M e te o r o lo g ía y E s tu d io s • • M e te o r o ló g ic o s , S e rv ic io S u p erior, IN G E O M IN A S • B an co N a c io n a l de D atos J a m a ic a C e n tro R eg ion al de In fo r RENADIC (Red de a c e le ró m a c ió n s o b re D e s a s tre s g ra fo s) (CRID) • S e rv ic io S is m o ló g ic o N a c io n a l, CIRES • C e n tro de In v e s tig a c ió n C ie n tífic a y E d u ca c ió n S u p e rio r de Ensenada, CICESE • • Servicio geológico M exicano C o m p a ñ ía s m e x ic a n a s de se guros CUADRO 1 4. EJEMPLOS DE ESTUDIOS DE RIESGO, PELIGRO Y VU LNER A BILIDA D EN LA REGIÓN C o lo m b ia C h ile J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a M a p a de a m e n a z a s ís m ic a M a p a s de p e lig ro s g e o ló g ic o s Estim ación de altu ra s de m area S iste m a de In fo rm a c ió n G e o - M a p a s de is o a c e le ra c io n e s re a liz a d o p o r la A s o c ia c ió n a escalas del S ervicio N a cio nal de to rm e n ta p o r el C a rib b e a n g rá fic a para Id e n tific a c ió n de In g e n ie ría S ísm ica con la de G e o lo g ía y M in e ría R iesgos p o r la SEDESOL p a rtic ip a c ió n de In g e o m in a s y In s titu te fo r M e te o ro lo g y and de p a ra d is t in t o s p e río d o s de re to rn o p o r SE-SINAPRED H y d ro lo g y la U n ive rsid a d de los A nd es Curvas de intensida d, ta b la s de E laboración de C artas de In u n M a p a de in u n d a c ió n de la M a p a s de p e lig ro (p rin c ip a l E stud io s in c o m p le to s de m iin te n s id a d e s m áxim as, m apas d a c ió n p o r T su nam i para las W R A (W a te r R esource A u th o m e n te sísm ico) po r el In s titu to c ro z o n ific a c ió n sísm ica de las de p r e c ip ita c ió n m e n s u a l y re g io n e s I y V p o r el S e rvicio rity ) de los o c h o ríos m ayo res de In g e n ie ría y el In s titu to de c iu d a d e s de M a n a g u a y León d ia ria , m apas a n ive l n a c io n a l H id ro g rá fic o y O c e a n o g rá fic o de la is la p a ra p e río d o s de G e o física de la U N A M , el In s de zo nas in u n d a b le s e la b o ra de la A rm a d a , SHOA re to rn o de 5, 10, 2 5 ,5 0 y 100 tit u t o M e xica n o de Tecnología años (p ro y e c to tru n c o ) dos p o r el ID EAM del A gua, Petróleos M exica nos M apa de am enaza po r de sliza C á lc u lo de a m p lific a c io n e s y M a p a s de las áreas s u s c e p ti M ic r o z o n ific a c ió n de l DF y E s tu d io s de V u ln e r a b ilid a d m ie n to re alizado po r In g e o m i lic u a c io n e s p o r la U nive rsida d bles a d e s liz a m ie n to s p o r la A c a p u lc o co m o p a rte de m a r Sísm ica de M a n a g u a con fu n ciones de v u ln e ra b ilid a d po r la nas. D e te rm in a zo nas p ro p e n de C hile y la P o n tific ia U n iv e r D iv is ió n de M in a s y G e o lo gía sas a los d e s liz a m ie n to s de s ida d C a tó lic a de C h ile para del G o b ie rn o y la U n id a d para U nive rsida d N a cio nal de In g e m a n e ra re la tiv a y c u a lita tiv a em presa s p riv a d a s E s tu d io s de D e sa stre s de la n ie ría (U N I) y M O V IM O N D O cos re g u la to rio s U n iv e rs ity o f th e W e s t Indies C álcu lo de indica dores de ries E stu d io de v u ln e ra b ilid a d sís La ODPEM lle va a ca bo e s tu A tla s de R iesgos del C E N A P ro y e c to : R e d u c c ió n de la go para el BID -C EPAL p o r la m ica en 28 h o sp ita le s a lo la r dio s de v u ln e ra b ilid a d no es PRED: in fo rm a c ió n de riesgo v u ln e ra b ilid a d a n te desastres U niversidad de M anizales com o go del país p o r la F a c u lta d de tru c tu ra l para el s e cto r privado a n iv e l n a c io n a l de b u e n a n a tu ra le s p o r el SINAPRED y p a rte de un p ro y e c to p ilo to C iencias Físicas y M a te m á tic a s c o m o p a rte de su e s tra te g ia c a lid a d pero in c o m p le ta y su el INETER. D e te rm in a pérdidas de la U n iv e rs id a d de C h ile . de p ro m o v e r la p re p a ra c ió n y re s o lu c ió n no es bu e n a para e c o n ó m ic a s y h u m a n a s para p la n e a c ió n en d ic h o s e c to r to m a r d e cisio n e s a n ive l local d is tin to s p e río d o s de re to rn o o m u n ic ip a l 42 In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países CUADRO 15. IN F O R M A C Ió N DE RIESGO EN LOS PAÍSES A N A LIZ A D O S C o lo m b ia C h ile J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a C alidad y c a n tid a d de los C u e n ta con e s tu d io s de La m a y o r p a rte de estos Los e s tu d io s de p e lig ro Los p ro y e c to s de e s tu d io Este país posee u n o de estu dios de riesgo, pe ligro p e lig r o y m ic r o z o n if i- e s tu d io s de rie s g o es no sie m p re tie n e n c o n t i- de riesgo (p rin c ip a lm e n te los e s tu d io s de rieg o más y v u ln e ra b ilid a d c a c ió n de c a lid a d p a ra g e n e ra d a en las u n iv e r- n u id a d . La g e n e ra ció n de sísm ico) se co n ce n tra n en a m b ic io s o s de la re g ió n gran n ú m e ro de ciud ades sid a d e s p o r un n ú m e ro in fo rm a c ió n nu eva está las gra n d e s c iu d a d e s . El im p o rta n te s . Los e stu dios re d u c id o s de p e rs o n a s lim ita d a p o r la fa lta de A tla s de R iesgos del CEde v u ln e ra b ilid a d poseen q u e t ie n e n el c o n o c i- p resu pue sto para re d u c ir NAPRED b rin d a in fo rm a m ucha i n f o r m a c ió n a p ro x im a d a m ie n to y el d in a m is m o la v u ln e ra b ilid a d ció n de riesgo a nive l na so b re el te m a c io n a l de bu e n a ca lid a d . P ropósito y u tilid a d de los El d e ta lle y la escala de Los e s tu d io s está n g e n e - E xisten e s tu d io s qu e han Los e s tá n d a re s de e s tu - La p ro p u e s ta del n u evo e s tu d io s e x is te n te s lo s e s tu d io s de p e lig ro ra lm e n te m o tiv a d o s p o r servido para im p le m e n ta r dios de m ic ro z o n ific a c ió n re g la m e n to de c o n s tru c y m ic ro z o n ific a c ió n son la o c u rre n c ia de e v e n to s p ro g ra m a s de re lo c a liz a - sísm ica de dos de las c iu - c io n e s de l país in c lu y e a d e c u a d o s p a ra f in e s e x tre m o s c ió n de v iv ie n d a s en la dades con m a y o r p e lig ro in fo rm a c ió n re c ie n te de re g u la to rio s c o m u n id a d A s k e n ish (A c a p u lc o y c iu d a d de p e lig ro sísm ico. M é x ic o ) fo r m a n p a rte de su s re g la m e n to s de c o n s tru c c io n e s C o n e c tiv id a d y c o rre la No e xiste n m arcos m e to - La in fo rm a c ió n lo ca l no La in fo rm a c ió n su ele ser El a tla s de riesgo b rin d a Los e s tu d io s de v u ln e ra c ió n de la in fo rm a c ió n d o ló g ic o s c o m u n e s para s ie m p re es s is te m á tic a . in c o m p le ta y m uch as v e - un m a rco m e to d o ló g ic o b ilid a d so cia l (m a pas de g e n e ra d a lo s e s tu d io s de rie s g o H ay e s tu d io s de e fe c to s ces el d e ta lle de los m a - co m ú n para la re alización índice s de m a rg in a lid a d en los nive le s n a c io n a l, lo ca le s p o r e v e n to s sís- pas no es s u fic ie n te re g io n a l y lo ca l de e s tu d io s so cia l, de ín d ice de d e m ic o s en a lg u n a s de las s a rro llo h u m a n o , IDH, y p rin c ip a le s ciu d a d e s de po bre za e x tre m a ) dan re su lta d o s m u y sim ila re s D ifu s ió n y d is p o n ib ilid a d La in fo r m a c ió n se e n - La in f o r m a c ió n s o b re Lad is p o n ib ilid a d es a d e - La in f o r m a c ió n de la s c u e n tra d is p o n ib le pero v u ln e ra b ilid a d y riesgos cu ada e stá disp ersa C on a lg u n a s e x c e p c io e n tid a d e s e d u c a tiv a s y nes, la in fo rm a c ió n de no es m u y c o m p a rtid a a de in v e s tig a c ió n es g e nive l del Estado n e r a lm e n te a c c e s ib le , d ifu s ió n y se q u e d a en v u ln e ra b ilid a d no tie n e incluso g ra tu ita desde sus a m b ie n te s a c a d é m ico s. p o rta le s de In te rn e t 2. in f o r m a c ió n PARA e v a l u a c ió n DEL RIESGO38 En general, el m anejo de la inform ación estadística de los países sobre la ocurrencia de eventos naturales severos está a cargo de instituciones estatales. Estas se encargan de generar publicaciones e inventarios de eventos extremos, estudios de peligro, vulnerabilidad y riesgo. En el cuadro 13 se enumeran algunas entidades encargadas de realizar estas tareas. Los tom adores de decisiones poseen am plios catá logos de registros de eventos pasados y de mapas de 38 Los c o n s u lto re s lle v a ro n a ca bo el e s tu d io de a c u e rd o con los té rm in o s de re fe re n c ia y al d o c u m e n to m e to d o ló g ic o bá sico para los e s tu d io s n a c io n a le s de ca so q u e se e n c u e n tra n en h ttp : // w w w 3 . c e p a l. o r g . m x /ia d b - e c la c -p r o je c t/0 5 .h tm l. amenazas a nivel nacional con poco nivel de resolución local. La información de nivel local es mucho más limitada. En el cuadro 14 se enlistan algunos estudios de riesgo, vulnerabilidad y peligro generados en los países ana li zados y se identifican sus autores y destinatarios. Todos los países han tenido grandes avances en la disponibilidad de inform ación sobre riesgo de desastres, sobre todo de amenazas. La m icrozonificación en las regiones sísmicas parece ser una práctica común para las grandes ciudades, lo cual es muy alentador. Es ne cesario seguir los esfuerzos para que estos resultados se conviertan en regulaciones estatales y municipales, como ha ocurrido en Cali, M éxico y Acapulco. Los estudios de v u ln e ra b ilid a d son m enores en núm ero y calidad que los enfocados en amenazas. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l M uchos estudios de vulnerabilidad sólo tienen utilidad académica. Los estudios de riesgo son pocos y están lim itados por la calidad de la inform ación y la com plejidad de los fenómenos. El cuadro 15 presenta un cuadro com parativo de la situación de la inform ación de riesgo en los países analizados. Los siguientes párrafos describen con mayor detalle algunos aspectos de la inform ación para evaluación del riesgo por país. a) Info rm ación estadística y m o n itoreo sobre la ocurrencia de eventos naturales severos En esta sección se analiza la inform ación disponible de los desastres que han afectado a cada uno de los cinco países. En general, el manejo de la inform ación estadística sobre la ocurrencia de eventos naturales severos está a cargo de instituciones estatales, las cuales enfocan los fenóm enos de mayor im pacto económico y social y generan publicaciones e inventarios de eventos extremos. i) Colom bia. El In stitu to Colom biano de Geología y Minas (Ingeominas) recopila inform ación histórica de sismos de gran m agnitud. Para ello cuenta con redes de vigilancia a cargo de proyectos financiados por el Banco M undial. El m antenim iento incluye adecuación, actualización y am pliación, por lo que puede esperarse que la inform ación generada resulte confiable. La Subdirección de Amenazas Geológicas de Ingeominas publica inform ación histórica de erupciones volcánicas y genera boletines de la actividad de los volcanes. El Institu to de Hidrología, M eteorología y Estudios Am bientales, IDEAM, sum inistra datos e inform ación am biental de escala nacional. Para obtener inform ación más detallada se cuenta con redes locales como La Red de Estaciones M eteorológicas de Manizales, operada por IDEA, que procesa inform ación com plem entaria a la de la red nacional. Esta red inform a de manera instantánea la situación de lluvias en la ciudad de Manizales, lo que es adecuado para fines de alerta y pronóstico. ii) Chile. Se tiene un registro histórico lim itado de eventos que no cuenta con antecedentes suficientes que perm itan evaluar las pérdidas económicas directas e indirectas a nivel nacional. Actualm ente existe una propuesta de la Oficina Nacional de Emergencia, ONEMI, para recopilar información de manera integrada mediante instrum entos de evaluación estandarizados, pero la evaluación se sigue desarrollando de manera sectorial, lo que im pide consolidar un instrum ento único para analizar integralm ente la inform ación existente. El Banco Nacional de Datos M eteorológicos ad m inistrado por la Dirección M eteorológica de Chile y el Servicio Nacional de Aguas son fuentes oficiales en la m ateria. En cuanto a los riesgos geológicos, la inform ación estadística del m onitoreo de volcanes de las regiones IX y X es generada por el O bservatorio V ulcanológico de los Andes del Sur, OVDAS. Esta in fo r mación recoge en su mayor parte registros sísmicos. Los datos de la composición química y análisis de fum arolas están incom pletos en todos los eventos registrados. La m ayor parte de estos estudios, así como la estadística de estaciones, no son públicos. Sólo están disponibles para las autoridades de la región con el fin de elaborar planes de prevención. El Servicio Sismológico de la Universidad de Chile y la Red Nacional de Acelerógrafos (RENADIC) registran y adm inistran la inform ación de eventos sísmicos. Aunque hay inform ación disponible en sus páginas web, la mayor parte de ella sólo puede ser adquirida a un costo re la ti vam ente alto. A pesar de que el registro de la actividad sísmica del país comenzó en form a sistem ática después del terrem oto de 1906, hasta ahora no se cuenta con una base de datos con registros históricos. Esta tarea comenzó en 1999 y no ha sido term inada. iii) Jam aica. La Office o f Disaster Preparedness and Emergency M anagem ent (ODPEM) ha generado el Catalogo de Desastres que contiene los registros de inundaciones desde el siglo XIX, pero la inform ación es incom pleta y en algunos casos no es posible identificar la ubicación o la fecha del evento. La fuente consultada para obtener registros de huracanes está en Florida (Na tional Hurricane Centre, NHC). La inform ación comienza en 1887; sin embargo, es a partir de 1950 que se tienen datos más confiables debido a la mejora de las técnicas de registro. Con base en un período de observación de 105 años se puede estim ar de manera aproxim ada la tasa de ocurrencia de los huracanes que afectan la isla. Sobre el fenóm eno de marea de torm enta se tiene poca inform ación. iv) M éxico. La entidad encargada de recopilar y elaborar un im p o rta n te volum en de la inform ación In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países estadística sobre am enazas naturale s es el Centro Nacional de Prevención de Desastres, CENAPRED. Su inform ación es pública. EL CENAPRED ha publicado el inform e D iagnóstico de Peligros e Identificación de Riesgos de Desastres en M éxico, que integra esta dísticas al año 2000 sobre el im pacto de fenómenos geológicos, h id ro m e te o ro ló g ico s y q u ím ic o -s a n ita rios, proporcionando una visión de conjunto sobre la distribución geográfica de los peligros. Los peligros y riesgos de desastres son expuestos con enfoque global y regional, presentando estadísticas generales que se consideran de utilidad para apreciar la im portancia de ciertos factores básicos, además de tablas detalladas sobre la ocurrencia de los distintos tipos de desastres con base en fuentes periodísticas sobre los eventos ocurridos en este siglo. La publicación Im pacto so cioeconóm ico de los principales desastres ocurridos en M éxico recopila la inform ación de eventos pasados y estim ación de pérdidas económicas desde 1980. Este docum ento está basado en inform ación obtenida en visitas de campo y entrevistas con los representantes de los sectores afectados. Los consultores coinciden en que este docum ento es un buen catálogo pero que las pérdidas pueden estar subestimadas por fa lta de inform ación y la no inclusión de eventos menores. El INEGI registra la inform ación de las estimaciones de muertos, desaparecidos y pérdidas en in fraestru ctu ra por desastres naturales. Esta inform ación tam bién es pública. El CENAPRED y el In s titu to M exicano de Tecnología del Agua (IMTA) han publicado el Atlas C lim atológico de Ciclones Tropicales, com pendio de mapas con las trayectorias de los ciclones tropicales. El Servicio M eteorológico Nacional tiene inform ación estadística muy detallada de la ocurrencia de ciclones. En general, la inform ación de las entidades educativas y de investigación es accesible y gratuita en Internet. v) N icaragua. Se cuenta con un banco de datos nacional sistem atizado de los principales desastres, desarrollado en el marco del proyecto coordinado por la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED, Reducción de la Vulnerabilidad ante Desastres Naturales. Este proyecto, realizado en 2003, tuvo por objetivo recopilar toda la inform ación existente sobre los eventos ocurridos desde el año 1528 hasta septiembre del 2003. El problema fue que no siempre se tuvo acceso a todas las fuentes de inform ación del, por lo cual algunos datos requieren ser revisados. La inform ación sobre los principales eventos histó ricos (tsunami, sismo, vulcanism o, huracanes, sequías, m ovim ientos de laderas e inundaciones) está contenida en la publicación Amenazas Naturales de Nicaragua, realizada por el Institu to Nicaragüense de Estudios Terri toriales, INETER. Esta publicación data del año 2001. La inform ación a partir de esa fecha no ha sido actualizada. Los consultores reportan que la m ejor fuente para el catálogo sísmico de los últim os 150 años realizado en 1998 son los periódicos de la época, lo cual sugiere que la inform ación del catálogo del INETER sobre sismos históricos no es exhaustiva. b) Existencia de estudios cie n tífico s de amenazas Además de recopilar y alm acenar la inform ación es tadística y registros de eventos, las entidades antes mencionadas y algunas instituciones académicas rea lizan estudios geológicos y m eteorológicos que descri ben los fenóm enos naturales en función de las carac terísticas que m ejor se relacionen con las pérdidas. i) C olom bia. Los consultores reportan un listado de los 13 volcanes principales en el te rrito rio . Once de ellos son m onitoreados y cuatro tienen mapa cu a lita tivo de peligro, tres de ellos en versión prelim inar de Ingeominas. El cuarto fue elaborado por el Centro de Estudios sobre Desastres y Riesgos de la Universidad de los Andes, CEDERI, dentro de un análisis del peligro de las redes de gas de la empresa TRANSGAS. El mapa de amenaza sísmica de la Asociación de Ingeniería Sísmica, Ingeominas y la Universidad de los Andes, publicado en las normas sism orresistentes de 1998, divide al país en tres zonas sísmicas. Este mapa es una versión actualizada de un estudio de 1983. En cuanto a las amenazas meteorológicas, el IDEAM genera curvas de intensidad, duración y fre cuencia y tablas de intensidades máximas, mapas de precipitación mensual y diaria, mapas nacionales de zonas inundables basados en eventos anteriores. Ha generado mapas cualitativos de inundación local para la cuenca del río M agdalena utilizando imágenes sate lita le s e inform ación sobre geom orfología. También hay estudios enfocados a fenóm enos locales, como los In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l deslizamientos. El mapa de amenaza por deslizam ien to de Ingeominas identifica zonas expuestas de mane ra relativa y cualitativa. El IDEAM publica pronósticos cualitativos diarios de probabilidad de deslizamientos en el país con detalle en las zonas más expuestas. El IDEAM ha generado m etodologías para determ inar umbrales de lluvia detonantes de deslizam iento a ni vel nacional y local. El CEDERI y el Observatorio Sis m ológico de Suroccidente, OSSO, tam bién han hecho esfuerzos para id entificar amenazas de deslizam iento en algunas zonas. ii) Chile. El Servicio Nacional de Geología y M i nería tiene mapas de peligros geológicos a escalas entre 1:10000 y 1:250000. El Servicio H idrográfico y O ceanográfico de la Arm ada, SHOA, está a cargo desde 1997 del proyecto CITSU (elaboración de Cartas de Inundación por Tsunami para la Costa de Chile), que ha calculado los niveles máximos de inundación esperados para las principales zonas urbanas costeras. A la fecha se han entregado cartas de inundación de 28 localidades entre las regiones I y V. Esta inform ación es un elem ento científico fiable que es distribuido a las autoridades regionales y a las OREMI (Oficina Regional de Emergencia) para el diseño de Planes de Prevención y Respuesta. Los estudios son realizados en escalas de detalle apropiadas (1:5.000-1:10.000) que varían según la zona de estudio, com plem entados por sim ulaciones de eventos en distintas frecuencias. La inform ación es gratuita pero sólo accesible a instituciones públicas. La Universidad de Chile y la Pontificia Universidad Católica de Chile generan inform ación de peligro con cálculo de amplificaciones y licuaciones para instituciones privadas y estatales interesadas, pero no es significativa para estim aciones a nivel nacional. iii) Jamaica. Los estudios más comunes son los de altura de marea de torm enta e inundación. El Caribbean In s titu te fo r M eteorology and Hydrology (CIMH) ha estim ado alturas de marea de torm enta por efecto del paso de huracanes con el modelo TAOS. El consultor recomienda que estos análisis sean tom ados con cri terio. La ODPEM tam bién ha realizado estim aciones de altura de marea de torm enta con el programa Hurrevac. El consultor que realizó el estudio de caso recomienda alim entar el programa con inform ación más detallada de la línea de costa. El BID está apoyando la realización de mapas de inundación por marea de torm enta para las ciudades de Kingston y Portmore. A partir de 1985, el gobierno de Jamaica im plemento el proyecto de mapeo de inundación a través de la Water Resource A u th o rity (WRA). El proyecto preveía realizar mapas de inundación de los ocho ríos principales para períodos de retorno de 5, 10, 25, 50 y 100 años, pero ha quedado trunco. La carencia de inform ación de amenaza sísmica es preocupante debido al peligro de un sismo de m agnitud VII que afectaría a la zona m etropolitana de Kingston. La División de M inas y Geología del Gobierno y la Unidad para Estudios de Desastres de la University o f the West Indies han desarrollado mapas de las zonas expuestas a deslizam ientos. La inform ación de estos mapas es cu a lita tiva y ha servido para im plem entar con éxito el programa de relocalización de viviendas de la com unidad de Askenish. iv) M éxico. La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) y el Consejo de Recursos M inerales (COREMI) publicaron la Guía M etodológica para la Elaboración de Atlas de Peligros Naturales en Zonas Urbanas (Iden tifica ció n y Zonificación) 2004, la cual establece los procedim ientos básicos para integrar la inform ación disponible de peligros naturales y riesgos relacionados en zonas urbanas. Esta guía es un punto de partida para la elaboración de Atlas de Peligros Naturales de ciudades, pues presenta las bases para identificar y zonificar ame nazas. SEDESOL trabaja en la integración del Sistema de Inform ación Geográfica para Identificación de Riesgos (SIGIR), cuya primera etapa incluye 50 Atlas para detectar amenazas y peligros potenciales en la traza urbana de ciudades con más de 50.000 habitantes. Este sistema constituye una plataform a cartográfica e inform ática homogénea y perm anentem ente actualizable. El docum ento Guía Básica para la Elaboración de A tlas Estatales y M unicipales de Peligros y Riesgos sirve como guía para la ejecución e im plem entación del proyecto Atlas Nacional de Riesgo, que está pen sado com o herram ienta estratégica para integ rar la inform ación sobre peligros y riesgos a nivel estatal y m unicipal en una plataform a inform ática homogénea, dinám ica y transparente. Mucha de la inform ación bá sica para elaborar los mapas de peligro (principalm ente sísmico) fue generada por el In stitu to de Ingeniería y el In stitu to de Geofísica de la Universidad Nacional, y en In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países m enor medida por el In stitu to M exicano de Tecnología tem ente flexible para estim ar intensidades sísmicas del Agua y Petróleos Mexicanos. La Comisión Federal para distintos períodos de retorno con una resolución de Electricidad elaboró un mapa de peligro sísmico en de 1:5000, aproxim adam ente. México para su Manual de Construcción de Obras Civiles. Respecto de otras amenazas, Colombia tiene una Aunque carece de validez legal para otras construcciones, Zonificación geotécnica por licuación del casco urbano se suele usar como referencia. de Tumaco, desarrollada por INGEOMINAS, OSSO, la v) N icaragua. En su docum ento Amenazas N atu Dirección General de M arina y el Centro de Control de Contam inación del Pacífico. rales de Nicaragua, el INETER califica las amenazas a cada m unicipio por fenóm enos en una escala de 0 a 10. ii) Chile. Las m unicipalidades son una buena fuente Este trabajo es resultado de una evaluación cualitativa de inform ación a nivel local, pues son responsables de basada en la inform ación existente, las series de datos la adm inistración del te rrito rio com unal, nivel donde hay m ayor cantidad de inform ación con mayor detalle. históricos, m eteorológicos e hidrológicos y el criterio de especialistas. Sin embargo, gran parte de ella no está correctam ente La zonificación sísmica de Nicaragua tiene antece sistem atizada y los registros de más fácil acceso tienen dentes en el estudio Zonificación Sísmica Prelim inar de claras deficiencias. Hay estudios aislados de efectos Nicaragua y M icrozonificación Sísmica para Posoltegalocales de eventos sísmicos en algunas de las princi Quezalguaque (2001), desarrollado por MOVIMONDOpales ciudades. ECHO. Este estudio incluye mapas de isoaceleraciones iii) Jamaica. En lo que se refiere a peligro sísmico, en basamento rocoso a nivel nacional con base en el la mayoría de las viviendas de Kingston se encuentran análisis de 7 fuentes sismogeneradoras. El SE-SINAPRED en zonas de depósitos aluviales, cuyos suelos orgánicos coordinó recientem ente la elaboración de mapas de aum entan el riesgo. El reglamento de construcciones no sismicidad consistente en curvas de isoaceleraciones considera posibles efectos de sitio para las distintas zonas para d istin to s períodos de retorno, considerando 16 de la ciudad y asigna un valor de aceleración máxima fuentes de sismo, lo que constituye una mejora en la por sismo de 0,4g constante para toda la ciudad. calidad de los resultados, los cuales fueron utilizados iv) M éxico. La m icrozonificación de la ciudad de para la propuesta del nuevo reglam ento de construc México en el Reglamento de Construcciones del Distrito ciones del país. Federal determina las fuerzas sísmicas con las que deben calcularse las estructuras. Hay estudios académicos de c) Info rm ación de m icrozonificació n m icrozonificación de otras ciudades im portantes pero, y efectos locales a excepción del de Acapulco, ninguno sirve de base a normas de regulación. La m icrozonificación de las re Las condiciones topográficas, geológicas y geotécnicas locales y otras que m odifiquen la intensidad prevista giones sísmicas parece ser una práctica común para las grandes ciudades, lo cual es alentador desde el punto por los estudios de nivel nacional, están consideradas en los estudios de m icrozonificación de la región. de vista técnico. Sin embargo, parece que fa lta más i) C olom bia. Hay mapas de m icrozonificación sís interés de las autoridades para que los resultados de mica para diez ciudades (Cali y Bogotá entre ellas) y estos estudios se conviertan en regulaciones estatales dos estudios se encuentran en proceso. El estudio de y municipales. Bogotá es reportado como un proyecto m eticuloso en v) N icaragua. La fa lta de com unicación entre las cada etapa de la m etodología aplicada. Se eligieron autoridades responsables de la prevención y la com u factores de incertidum bre adecuados, logrando resul nidad científica dedicada a la evaluación del riesgo es tados coherentes, cuya resolución es adecuada para reportada como la principal causa de que los estudios de fines de regulación. El estudio de Cali está orientado a m icrozonificación sísmica de las ciudades de Managua establecer un código local de construcciones sism orrey León estén incom pletos. El peligro de inundación ha sistentes. EL peligro sísmico de la ciudad de Manizales sido tratado de manera local debido a que las áreas de afectación de las regiones son pequeñas en comparación está plasmado en un softw are interactivo lo suficien In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l con la escala de otros eventos. Por ejem plo, existen estudios de amenazas prom ovidos por COSUDE en 26 m unicipios de la M acroregión Central, cuyos elementos expuestos son principalm ente puentes y viviendas dis persas y aglomeradas en centros urbanos y poblados. d) Info rm ación de vu ln e ra b ilid a d En esta sección se analiza la inform ación disponible para id entificar la vulnerabilidad física, social, económica y financiera de los países en estudio. i) Colom bia. Los consultores expresaron su preocu pación de que la infraestructura tenga alta vulnerabilidad debido a la inexistencia de normas sismorresistentes hasta antes de 1984, a la gran m igración de población rural a los centros urbanos y a la pobreza extrema. Basados en estadísticas de vivienda, estim an que 81% de las edificaciones son altam ente vulnerables. Este resultado debe tomarse con criterio ya que mucha de la inform ación utilizada es aproxim ativa y está basada en supuestos. El Índice de Vulnerabilidad (IVP) desarrollado por la Universidad de M anizales para el BID-IDEA ha sido aplicado a casi todos los departam entos del país. Existen estudios de vulnerabilidad física a nivel cua lita tivo y vulnerabilidad social a partir de estudios de percepción de riesgo para zonas de la costa del Pacífico. Otro estudio de interés es el del Departam ento Nacional de Estadística (DANE), que consiste en el cálculo del índice de necesidades básicas insatisfechas para todos los m unicipios del país. La inform ación sobre población expuesta y zonas en riesgo está a cargo del DANE, del Sistema H abitacional y la Dirección de Vivienda del MAVDT. También hay inform ación catastral sobre precios unitarios y áreas construidas en las oficinas catastrales y en el DANE. El M inisterio de A gricultura tiene siste mas de inform ación sobre áreas cultivadas por tip o de cultivo. Hay en proceso un inventario de inmuebles del gobierno, pero la inform ación no incluye datos de vulnerabilidad En lo que se refiere a la vulnerabilidad de la infraestructura crítica y básica, existen estudios de vulnerabilidad de infraestructura hospitalaria que no han tenido acogida muy favorable a la hora de ejecutar los proyectos. ii) Chile. Los consultores afirman que la mayor parte de la investigación sobre vulnerabilidad es desarrollada por las universidades, lo que implica que su disponibilidad y aplicación a nivel de tom a de decisiones sea escasa. Son pocas las agencias de gobierno que tienen estudios de vulnerabilidad de su infraestructura. El M inisterio de Obras Públicas, a través de su Dirección de Vialidad, y el M inisterio de Salud, tienen estudios de vulnerabilidad de hospitales. En el caso de la infraestructura vial no fue posible establecer el nivel de detalle y alcance de los estudios debido a que éstos son generados por las direcciones regionales y el M iniste rio no cuenta con una unidad que integre la inform ación. Respecto de la infraestructura hospitalaria, las investigaciones se desarrollaron en el marco de un estudio de vulnerabi lidad sísmica de 28 hospitales del país por la Facultad de Ciencias Físicas y M atem áticas de la Universidad de Chile. Los resultados de estos estudios no son públicos. La inform ación de vulnerabilidad social se lim ita a los niveles de pobreza. iii) Jamaica. Una estrategia de la ODPEM es prom o ver estudios de vulnerabilidad. Sin embargo, la carencia de un presupuesto para reducir la vulnerabilidad de las estructuras sugiere que no habrá mejoras en este aspecto. La ODPEM hace estudios de vulnerabilidad no estructural para el sector privado como parte de su estrategia de prom over la preparación y planeación de los negocios. Los consultores consideran que la vulnera bilidad de las viviendas ante sismos es muy alta debido al escaso cum plim iento del reglam ento en la materia y a la costum bre local de construir verticalm ente sin supervisión técnica. iv) M éxico. Los estudios de vulnerabilidad física están concentrados en las universidades y casi todos sus resultados se lim itan a la academia. Una excepción es el estudio de vulnerabilidad de infraestructura reali zado por el In stitu to de Ingeniería de la UNAM para el sector asegurador mexicano. En lo que se refiere a la disponibilidad del agua para la producción, la SAGARPA tiene un programa que evalúa la vulnerabilidad del país en este aspecto. La Guía Básica para la elaboración de Atlas Estatales y M unicipales de Peligros y Riesgos del Centro Nacional de CENAPRED tiene dos capítulos sobre el estudio cu a lita tivo de la vulnerabilidad física y social. Sus planteam ientos son adecuados pero hay que esperar sus resultados en la práctica. La Dirección General de Protección Civil de la ciudad de M éxico ha em prendido el Programa General de Protección Civil In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países para el D istrito Federal, el cual incluye estudios de v u l tam bién ofrece resultados de estudios sim ilares para nerabilidad y riesgo e id entifica los principales factores otros países, incluyendo los que se analizan en este de vulnerabilidad de la ciudad: acelerado crecim iento inform e. El estudio D efinición de la Responsabilidad dem ográfico, grandes corrientes m igratorias que pro del Estado, su exposición ante desastres naturales y ducen una elevada densidad de población, inadecuada diseño de mecanismos para la cobertura de los Ries observancia de leyes y reglamentos, inadecuado manejo gos Residuales del Estado analiza la responsabilidad del Estado en las etapas de atención, rehabilitación de riesgos y contam inación am biental y de suelos. A pesar de las expectativas generadas por el programa, y reconstrucción después de un desastre. Un estudio de riesgo local único en la región es la estim ación del no se encontraron resultados de las evaluaciones. v) Nicaragua. Los estudios de vulnerabilidad ta m im pacto sobre el crecim iento y los ingresos trib u ta rio s poco tienen difusión y se quedan en la academia, ade de Bogotá realizado para la Secretaria de Hacienda de más de que son cualitativos, lo que quizá explique su Bogotá, la DPAE, y el M inisterio de Am biente, Vivienda poca trascendencia. Dos excepciones son el estudio de y Desarrollo te rrito ria l con apoyo del Banco M undial. Vulnerabilidad Sísmica de Managua, y el estudio de los El estudio estim a el im pacto económico en la ciudad Poblados de Quezalguaque y Posoltega por la Universidad de distintos escenarios sísmicos y períodos de retorno y Nacional de Ingeniería (UNI) y MOVIMONDO. El primero establece bases de una política eficiente de transferencia provee funciones de vulnerabilidad y el segundo ha de riesgo para las edificaciones públicas y privadas. generado mapas de vulnerabilidad con base en índices. Los consultores aducen que los estudios de riesgo En lo que se refiere a la vulnerabilidad social, existen com pletos y confiables son la excepción. La fa lta de mapas de índices de m arginalidad social, de Índice de marcos m etodológicos comunes en los niveles nacional, Desarrollo Hum ano (IDH) y de pobreza extrem a. De regional y local y la dispersión de la inform ación son manera superficial podría decirse que todos los mapas causas probables de este hecho. son similares. Una situación que podría ser común a ii) Chile. Los estudios de riesgo y vulnerabilidad todos los países de la región es aquella en la que los provienen principalm ente de las universidades, donde se sectores de población más pobres tienden a cam biar su integra la inform ación disponible en diversos estudios. entorno natural de manera desfavorable, de tal manera La mayor parte de estos estudios se genera a partir de que aum entan el nivel de la amenaza potencial. un número reducido de personas, las cuales tienen el conocim iento y un mayor dinam ism o cie ntífico en la e) Info rm ación de riesgo materia. Se reporta que dichos estudios están motivados por la ocurrencia de eventos extremos. La inform ación Se analiza la existencia y validez de estudios de riesgo basados en el cálculo de índices o en estim aciones de sobre vulnerabilidad y riesgo no es m uy difundida a pérdidas económicas para períodos de retorno dados nivel del Estado. La principal razón es que la inform a ción para la generación de estudios no es gratuita, lo realizados por empresas o instituciones interesadas. i) Colom bia. Uno de los estudios a nivel nacional que lim ita su uso. iii) Jam aica. Se reporta la urgente necesidad de es el cálculo de indicadores de riesgo realizado por la estudios cu an tita tivos de riesgo para fines de tom a de universidad de M anizales para BID-CEPAL como parte de un proyecto piloto. Los índices son cuatro: Índice de decisiones, sobre todo en los casos de infraestructura esencial y líneas vitales. Esta petición viene acompañada D éficit por Desastre (IDD), Índice de Desastres Locales de una recomendación para asignar presupuesto a la (IDL), Índice de Vulnerabilidad Prevalente (IVP) e Índice realización de dichos estudios. de Gestión de Riesgos (IGR). El estudio tom ó en cuenta iv) M éxico. Los estudios de riesgo en M éxico se la inform ación actualizada de los m ontos expuestos y concentran en las grandes ciudades y se enfocan prin la inform ación de amenaza y vulnerabilidad adecuada cipalm ente en el fenóm eno sísmico, una larga tradición para la escala de los fenóm enos analizados. Los resul académica en el país que ha arrojado inform ación en tados se encuentran disponibles de manera g ratuita en el sitio web de la Universidad de M anizales, que cantidad y calidad mayores que para otros peligros. El In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l mapa de riesgo del D istrito Federal y zona conurbada, encargado por la Procuraduría A m biental y de Ordena m iento Territorial del DF, es un ejemplo. Sus resultados son muy accesibles. El CENAPRED brinda inform ación de riesgo de buena calidad y nivel nacional, pero su A tlas de Riesgos está incom pleto y su resolución no es buena para la tom a de decisiones a nivel local. Se han desarrollado otros estudios de riesgo (sismo, deslizam iento, volcán) para las ciudades de Tijuana, Puerto Vallarta, Ensenada, Puebla y Colima, pero sus resultados no son plenam ente aprovechados debido a que las publicaciones, principalm ente tesis de grado, no se distribuyen a nivel nacional. otros estudios son encargados por entidades públicas o privadas y tampoco son distribuidos entre los interesados en la tom a de decisiones sobre gestión del riesgo. La CEPAL ha publicado C recim iento agropecuario, TLCAN, capital hum ano y gestión del riesgo 2006 con enfoque sobre la valoración de riesgos que pueden afectar la productividad y la capacidad para manejarlos, con énfasis en su influencia en los bajos ingresos de los productores. SEDESOL desarrolla un atlas de riesgos naturales en ciudades y m unicipios para im plem entar estrategias de prevención de desastres. v) Nicaragua. El proyecto Reducción de la v u l nerabilidad ante desastres naturales, ejecutado por el SINAPRED y el INETER, es un estudio de riesgo que determ ina pérdidas económicas y humanas por eventos con distintos períodos de retorno. Junto con el estudio de pérdidas de Colom bia, es uno de los estudios de riesgo más am biciosos de la región. Un proyecto de m enor alcance es el patrocinado por el sector asegurador nacional, el cual consistió en la evaluación de vulnerabilidad y riesgo para cinco com pañías aseguradoras. Este estudio abarcó la de term inación de la amenaza sísmica en Managua con el m étodo probabilista para un período de retorno de 100 años. f) Indicadores de la in fo rm a ció n Los indicadores IR1, IR2, IR3, IR4, IR5 e IR6 desarrollados en el com ponente 2 de este proyecto sirven para medir la capacidad del país para satisfacer los requerim ientos de inform ación de riesgo de los tomadores de decisiones y de la sociedad en general. La evaluación de estos indicadores es cualitativa y com prende las ca lifica cio n e s de bajo, in cipiente, apreciable, notable y óptim o. En su conjunto, estos indicadores conform an el subíndice IGRir de riesgo, el cual se utiliza con tres subíndices más para estim ar el Índice de Gestión de Riesgo, IGR, que mide el desempeño de los sistemas de gestión de los países. i) Colombia. El avance de las actividades generadoras de inform ación de riesgo en el período 1980-2003 se refleja en los indicadores IR1 e IR3 que están asociados al inventario sistem ático de desastres y pérdidas y a la evaluación y mapeo de amenazas. Estos indicadores pasaron del nivel incipiente a al nivel notable. También hubo un aumento en el nivel de desempeño en monitoreo y pronósticos (IR2) y de evaluación de vulnerabilidad y riesgo (IR4), lo que significó un aum ento de nivel de bajo a apreciable. En suma, el IGRir pasó de 7,66 a 40,31 en 23 años, lo cual representa un aum ento notable. Las ciudades que presentan mayor IGRir son Bogotá y M anizales con valores superiores a 65. ii) Chile. El IGRir presenta un gran aum ento de 9,9 a 59,9 en el período 1985-2003. El indicador con mayor aum ento es el de capacitación y educación en gestión de riesgo, variando desde bajo hasta notable. Los indicadores de inventario y m onitoreo de amenazas (IR1 e IR2) ta m bién alcanzaron el ca lificativo de notable el año 2003. iii) Jamaica. El IGRir tuvo un aum ento paulatino desde 12,74 el año 2003 hasta 63,04 el 2005. La mejora en los indicadores ha sido considerable, especialmente el de IR5 (Inform ación pública y capacitación com u nitaria), con calificación óptim a el año 2003. También tienen calificación alta los indicadores de inventario de desastres, m onitoreo de amenazas y capacitación y educación en riesgo. iv) M éxico. El subíndice IGRir pasó de 36,8 a 57,4 en el período de 1985-2006, con un gran salto entre los años 1995 y 2000. La mejora se debe a que el nivel de desempeño del m onitoreo de amenazas y pronós tico (IR2) pasó de apreciable a notable, lo que influye significativam ente en el to ta l. La inform ación pública y participación com unitaria (IR5) avanzó del nivel bajo a incipiente. Aunque la evaluación de vulnerabilidad y riesgo aum entó del nivel bajo a incipiente, no influye de form a im portante en el IGRir porque su peso asignado es muy bajo. In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países GRAFICO 8. C O M P A R A C IO N DE INDICE IGRiR IG R ri 70 60 50 40 30 20 10 0 C o lo m b ia C h ile J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a Com paración de escenarios extrem os en lo v) N icaragua. Los Indicadores de Identificación del g) re la tivo a la in fo rm a ció n sobre riesgo Riesgo repuntaron en el período de 1985 a 2005. A u n Para cada país se realizó un análisis de escenarios de que todavía califican como Incip ien te en promedio, eventos extrem os.40 Se com entan aquí sus principales denotan avance, sobre todo en Inventario de desastres resultados y el grado de aplicabilidad y utilidad de la y m onitoreo y Mapeo de las Amenazas. El índice IGRIR creció de 4,56 a 36,40 al final del período. inform ación empleada. El Anexo 1 muestra un listado de las principales fuentes de inform ación reportadas. El gráfico 8 m uestra los índices IGRR obtenidos El conocim iento y crite rio de los consultores locales en el com ponente 2 del program a.39 Los índices son favorables en general y muestran mejora en el tiem po. ju gó un papel muy im portante al establecer factores o llenar vacíos de inform ación con el fin de obtener los Debe considerarse, sin em bargo, que los resultados relativos entre los países no son del todo congruentes resultados deseados. con la evaluación de los consultores sobre la calidad y La elección del escenario crítico se basó principal cantidad de la inform ación disponible sobre riesgo. La mente en el análisis de registros de eventos históricos utilización de indicadores subjetivos que dependen del y en el conocim iento de los fenóm enos naturales que ju ic io del evaluador para obtener los índices IGR parece amenazan a los centros que concentran gran parte de la ser la razón de esta discrepancia. población e infraestructura de los países. No se realizó una determ inación de probabilidad de ocurrencia o período de retorno del escenario postulado. Un evento elegido de manera irreal (excesivamente conservador 40 39 Los c o n s u lto re s re a liz a ro n el a n á lis is u tiliz a n d o el m a rco e s ta b le c id o In d ic a d o re s de rie s g o de d e s a s tre y de g e s tió n de rie s g o s , IADB en el d o c u m e n to E v a lu a c ió n de E scena rio E x tre m o h t t p : // w w w 3 . - ECLAC - IDEA, M a n iz a le s , C o lo m b ia , a b ril 2 0 0 4 . ce p a l.o rg .m x. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l o no conservador) puede dar como resultado una falsa apreciación del desempeño del manejo de desastre. De la misma manera, la comparación de los resultados de los escenarios considerados para los distintos países puede estar falseada principalm ente por la diferencia de criterio en la elección del escenario. Los eventos sísmicos han ocasionado desastres severos en todos los países considerados. En todos los casos se consideró como evento crítico un sismo de gran m agnitud. Los eventos sísmicos planteados afectan las capitales de los países, salvo la de Chile. En Jamaica, México y Nicaragua los huracanes han causado pérdidas considerables en la historia reciente. Por ello en estos tres países se consideró tam bién un evento crítico de este tipo. Sólo Colombia ha incluido las inundaciones como evento crítico. En general, la inform ación de peligro (sobre todo el sísmico) es adecuada en presentación, escala y dis ponibilidad. La inform ación de vulnerabilid ad física fre n te a huracanes es la que presenta mayores carencias. En Jamaica y Nicaragua fue necesario recurrir al criterio de los consultores para determ inarla. La vulnerabilidad frente a sismos se obtuvo de estudios existentes. La estimación de montos y población de los estudios de caso se basó en inform ación confiable y accesible de manera gratuita, con algunas excepciones en el caso de Chile. El principal problema reportado en esta fase del análisis es el poco nivel de detalle de la inform ación para fines de estim ación de pérdidas, por ejemplo, la carencia de datos sobre m ateriales de construcción y la subestim ación de los costos catastrales de la in fra estructura. En Nicaragua se reporta carencia de in di cadores económicos en las regiones afectadas por el evento postulado. También se reportan carencias de inform ación para calcular el núm ero de personas afectadas por efec tos laterales del desastre (efectos clim áticos, fa lta de atención médica, incendios, acción de los contenidos y efectos psicológicos posdesastre). A continuación se resumen los estudios de escenario sísmico por país.4 1 41 Los do cum en tos de los Estudios de caso se encuentran en h ttp ://w w w 3 .c e p a l. o rg .m x /ia d b -e c la c - p r o je c t/0 5 .h tm l. i) C olom bia. Los consultores decidieron realizar el estudio de un evento sísmico debido a la existencia de ciudades con gran concentración de población y bajo nivel de sismo resistencia en gran parte de sus edificaciones ubicadas en zonas de sismicidad alta y media. También se analiza un evento de inundación por ser el fenóm eno de m ayor ocurrencia en el país. La inform ación de amenaza sísmica de los mapas de normas sísmicas de 1998, que presenta una zonificación cualitativa del peligro, fue utilizada para la primera fase del análisis. Se u tilizó el estudio de amenaza sísmica del país de la Asociación de Ingeniería Sísmica (1996) para estim ar la aceleración máxima del terreno en la ciudad para distintos períodos de retorno. Para el caso de inundaciones se u tilizó el Mapa Nacional de Inun daciones del IDEAM, el cual, a pesar de tener muy poca resolución y no tener asociado un período de retorno, es más confiable que los estudios de inundaciones locales, los cuales carecen de sistema unificado y no siempre están disponibles. Para efectos del análisis se considera que el mapa de inundación corresponde a un período de retorno de 500 años. Los estudios de m icrozonificación sísmica de ocho de las ciudades analizadas, incluyendo Bogotá y M edellín, se usaron en el análisis del escenario extremo. En el análisis de inundación no fue posible determ inar efectos locales debido a la fa lta de resolución y la gran extensión de inundación analizada. La inform ación de población expuesta se obtuvo a partir de la inform ación censal de 2005 y de la proyectada por el DANE. La es tim ación de costos expuestos y áreas de construcción se hizo a p a rtir de datos catastrales, prediales y de cultivos y de estudios de riesgo realizados por encargo de la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI), el Departam ento Nacional de Planeación (DNP), el Banco M undial, y el BID. Sin embargo, sabiendo que los datos prediales están subestimados con relación a los costos de reposición, los m ontos se m ultiplicaron por dos para tener cifras más cercanas a la realidad. Para el escenario de inundación, los datos de áreas de cultivos fueron tom ados de IDEAM, M iniste rio de A g ricultura e Ingeominas. La inform ación sobre vulnerabilidad sísmica de los distintos tipos de estructuras considerados fue obtenida a p a rtir de una com binación de inform ación basada In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países en observaciones del com portam iento de las estruc caso eligió dos eventos sísmicos, uno de m agnitud 8,5 turas en eventos pasados, ensayos en mesa vibratoria con profundidad de 25 Km, frente a las costas de las y modelos analíticos de com portam iento estructural regiones de Bernardo OHiggins y Maule, donde existe no lineales según el estado del arte de la ingeniería. El una brecha sísmica. Se estim a que el evento en cues valor de reposición de cada tip o de infraestructura se tión corresponde a un período de retorno de 500 años calcula con valores prom edio de referencia (como en la aproxim adam ente. Se estim aron intensidades M ercalli infraestructura vial y de canales), y en otros casos con prom edio para cada comuna a partir de un estudio de valores oficiales como los entregados por el M inisterio M orales y Sapaj del año 1996. Se utilizaron curvas de de Vivienda y Urbanismo en su Tabla de Costo Unitario atenuación de intensidades calibradas para los sismos de subducción de la región basadas en inform ación de por M etro Cuadrado de Construcción. Los consultores reportan que el cálculo del número de 1980. El área afectada del prim er escenario es una zona personas afectadas por efectos laterales (climáticos, falta con bajos niveles de población, infraestructura y actividad de atención médica, incendios, acción de los contenidos económica, ya que sólo concentran el 8,2% del PBI y y efectos psicológicos posdesastre) es poco confiable el 11% de la población nacional. El análisis consideró por fa lta de inform ación local e internacional. efectos locales en las ciudades de Talca, Curicó, M olina, En lo que concierne a las edificaciones esenciales y Linares, San Javier, Parral, Cauquenes y San Clemente, las de mayor población en la región. de atención a la comunidad (bomberos, educación, salud, policía, trán sito y adm inistración pública), las pérdidas La inform ación de catastro y población utilizada para un período de retorno de 500 años se obtuvieron para estim ar los m ontos expuestos está incom pleta y con base en los estudios Estrategia de transferencia, tiene un costo para los usuarios privados. La in fo r retención y m itigación del riesgo sísmico en edifica mación de industria y com ercio tam poco es g ra tu i ciones indispensables de atención a la com unidad del ta y no contiene datos útiles para estim ar pérdidas Distrito Capital de Bogotá (CEDERI, 2005) y Estimación durante los eventos. La inform ación de educación y de pérdidas económicas para diferentes escenarios de hospitales es g ratuita pero carece de datos sobre ma riesgo en edificaciones públicas y privadas en Bogotá teriales de las edificaciones para predecir el daño de y análisis económ ico del riesgo residual del D istrito las estructuras. Hay inform ación disponible de m on Capital de Bogotá realizado por ERN Colombia para la tos y población expuestos, la cual fue obtenida luego Secretaría de Hacienda D istrital, el FONADE y el Banco del evento como parte de las tareas encomendadas M undial. Los resultados de estos estudios se basan en a los organismos que intervinieron en la emergencia. parám etros cualitativos y subjetivos, por lo que quizá La inform ación del sector privado no está disponible sería necesario realizar estudios más profundos del por ser confidencial y estratégica para los negocios. La com portam iento de estas edificaciones. inform ación de canales de riego está disponible en el ii) Chile. Chile es un país con actividad sísmica Catastro de Usuarios de la Dirección General de Aguas del M inisterio de Obras Públicas. muy alta, y en sus costas se ha registrado el sismo que ha liberado la m ayor cantidad de energía. Los sismos El m étodo de evaluación de daños a las personas de 1939 y 1960 son los desastres que han ocasionado consistió en encontrar el nivel cu a lita tivo de daño ha mayores pérdidas humanas y económicas en el país. Sin bitacional. Este m étodo ha sido probado con resultados embargo, los desastres de los últim os 30 años no han satisfactorios en sismos de la zona. El número de viviendas ocasionado grandes pérdidas. El estudio de caso chileno que quedarían inhabitables luego del evento se estim ó con inform ación del Censo Nacional de Población y atribuye estos bajos niveles a las lecciones aprendidas por la com unidad en los sismos ocurridos entre 1922 Vivienda del INE (2002). y 1960. Los fenóm enos m eteorológicos que afectan iii) Jamaica. La evidencia histórica, sobre todo la áreas menores no han sido recogidos por la memoria de las últim as dos décadas, muestra que el país pre colectiva como eventos de gran im pacto, acaso porque senta alta vulnerabilidad a huracanes. Por otra parte, sus consecuencias han sido menores. El estudio de la amenaza sísmica no es menor, como lo demuestra el In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l sismo de 1962, que destruyó la ciudad de Port Royal, Las pérdidas indirectas (por suspensión de ser entonces capital com ercial del país. Con base en estos vicios y actividades productivas) se calcularon como registros se convino analizar dos escenarios: un sismo una fra cció n de las pérdidas directas. El fa c to r de de m agnitud entre 6,5 y 7 en la falla de W agwater, y proporcionalidad se obtuvo de estadísticas de pérdidas el paso de un huracán de clasificación 5 con período de eventos pasados en las series de publicaciones del CENAPRED. Los consultores m exicanos hacen notar de retorno supuesto de 150 años y trayectoria sobre las ciudades de St. Thomas, Kingston, St. Andrew, St. que la fecha de construcción de las edificaciones puede Catherine y Clarendon. cam biar considerablem ente los resultados de pérdidas; Las conclusiones del estudio sobre las consecuencias al suponer que las construcciones son modernas, las de ambos eventos extremos se basan en el conocim iento pérdidas directas dism inuyen a la m itad. Por ello sería de las vulnerabilidades de la infraestructura (vivienda, conveniente realizar un análisis catastral más detallado, salud y líneas vitales) y en el com portam iento de la considerando la gran influencia de este parám etro en la evaluación de escenarios sísmicos. sociedad en eventos anteriores. iv) M éxico. Con base en las estadísticas del impacto La estim ación de núm ero de víctim as se realiza económico de los desastres obtenidas del Centro Regional m ediante la aplicación de un fa cto r que relaciona el de Inform ación sobre Desastres (CRID), los consultores colapso de la estructura con el número de ocupantes y eligieron como fuente del escenario los dos fenómenos el porcentaje de atrapados que eventualm ente fallecen. que han ocasionado las mayores pérdidas por desastres Para estim ar el número de camas de hospital se utiliza naturales en el país: sismo y huracán. De dichas estadís inform ación de INEGI. El estudio concluye que, a falta ticas se obtiene que, aunque las pérdidas ocasionadas de inform ación del número de camas ocupadas antes del por ambos fenóm enos entre los años 1929 y 2005 son evento y la posibilidad de que muchos de los heridos sólo necesiten atención am bulatoria, no se puede asegurar similares, los sismos producen m ayor pérdida y número de afectados por evento. Por esta razón se eligió un si la disponibilidad de camas es adecuada o no. evento sísmico como escenario extremo. Con base en v) N icaragua. Con base en consideraciones geo trabajos de la UNAM y la Fundación Barros Sierra entre tectónicas y geográficas, se estim a que los fenómenos los años 1985 y 1999, se eligió un escenario sísmico con sísmicos y el paso de huracanes podrían provocar de epicentro en la brecha de Guerrero y San Marcos con sastres de alcance nacional. Esto es corroborado por las m agnitud de 8,2; la máxima posible. El evento alcan estadísticas de pérdidas en desastres pasados, las cuales zaría principalm ente a los estados de Guerrero, México, indican que los mayores desastres han sido el huracán M itch y el sismo de Managua de 1972. El sismo resulta Puebla, Morelos, Tlaxcala y el D istrito Federal, que en ser un evento local que podría afectar principalm ente a conjunto aportan cerca de 40% al PIB. Los consultores la ciudad de Managua, mientras que el huracán afectaría obtuvieron las intensidades de las ciudades afectadas gran parte del te rrito rio nacional. El evento extrem o de con leyes de atenuación reportadas en la lite ra tu ra sismo consistió en uno sim ilar al de 1972, que afectó técnica sobre sismos en la región. Para considerar los la zona de Managua con m agnitud de 6,5 y origen en efectos locales o de sitio en el D istrito Federal, se utilizó las fallas locales debajo de la ciudad. Al parecer, no el programa de cóm puto Z del In stitu to de Ingeniería hay suficientes argum entos para decidir si las fallas de de la UNAM. M anagua tienen m ayor potencial de destrucción, ni La inform ación de la población expuesta se obtuvo se reportan estudios de sismicidad de éstas, ya sea en del INEGI. Se consideró la división geotécnica realizada tasas de excedencia o períodos de retorno que podrían por la Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros dar luz sobre la probabilidad de ocurrencia de eventos (AMIS) para las ciudades de M éxico y Acapulco. La sim ilares en las cercanías de la ciudad. A pesar de que inform ación de vulnerabilidad utilizada fue la del CENA el inform e recoge estudios que reportan zonas con PRED, la cual está aplicada en el programa de cóm puto RS-MEX versión 2,1, desarrollado por la empresa ERN am plificaciones de ondas sísmicas del orden de 3, los Ingenieros consultores. especialistas no han llegado a un acuerdo, por lo que se In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países años. Hay escasez de inform ación sobre vulnerabilidades, excepto en las grandes ciudades. La coordinación con los sistemas nacionales de inform ación sobre ciencia y temas am bientales tam bién es escasa. Hay buenas redes de m onitoreo, pero la mayoría están ligadas a propósitos científicos de poca utilidad para prevenir desastres. Es necesario: crear un Sistema Integrado de Inform ación sobre Desastres, m oderno y dirigido a las necesidades del SNPAD; am pliar y m ejorar las redes de m onitoreo; generar inform ación útil sobre riesgos. ii) Chile. La inform ación sobre amenazas y la car to g ra fía general son abundantes, pero no siem pre están disponibles para los tom adores de decisiones. Un problema es que gran parte de ella es vendida a precios poco accesibles por las in stitu cio n e s que la generan. La inform ación sobre vulnerabilidad y estu dios de riesgo es producida principalm ente por grupos de investigadores y no está muy difundida. No parece haber atlas de riesgos ni de amenazas a disposición de los tom adores de decisiones. Existen diversos sistemas de alerta funcionales para maremotos, inundaciones y erupciones volcánicas. iii) Jamaica. La Oficina de Prevención de Desas tres y M anejo de Emergencias (ODPEM) tiene siste mas de inform ación geográfica sobre las principales amenazas. La inform ación proviene principalm ente de centros de investigación regional y es accesible a las instituciones interesadas y en buena parte a la pobla ción en general. iv) M éxico . El CENAPRED m antiene una am plia 3. INFORMACIÓN PARA EL MANEJO DE DESASTRES y repetida difusión de amenazas y riesgos entre los tom adores de decisiones, aunque la inform ación suele Esta sección se refiere al acceso y uso de la inform ación lim itarse a la escala macro sin considerar las caracte rísticas locales que alteran las condiciones de peligro. requerida por los responsables de la gestión de riesgo La inform ación sobre amenazas es conocida y aplicada para tom ar decisiones. También documenta el acceso de por los tom adores de decisión en protección civil, no la población potencialm ente afectada a la inform ación así la inform ación cu a n tita tiva sobre riesgo porque en requerida para reducir sus riesgos y su grado de percep su m ayor parte está dirigida a los sectores científicos ción de la m agnitud y características de éstos. y de aseguramiento. El CENAPRED y otras in stitu cio nes producen abundante inform ación sobre prácticas a) Accesibilidad de la in fo rm a ció n para los tom adores de decisiones para reducir la vulnerabilidad de las edificaciones y los asentamientos, la cual se distribuye am pliam ente en las i) Colom bia. El sistema tiene apoyo de instancias instancias de protección civil, no así en la población. Ejemplos de sistemas de alerta funcionales son el que han producido gran cantidad de inform ación para los m onitoreo de los principales volcanes, el sistema de operadores y tomadores de decisiones en los últim os diez prefirió no considerar efectos de sitio en la estim ación de intensidades sísmicas. Para el análisis del paso de un huracán se escogió uno de categoría 3 que afectaría la costa a tlá n tica con altura de olas entre 5 y 10 metros y un acum ulado de lluvia de 250 a 350 mm. en al menos dos días de im pacto. Al tocar tierra, la degradación del huracán a torm enta tropical tom aría de 3 a 5 horas. Los datos catastrales de las construcciones, i ncl uyendo el costo de las edificaciones, fueron proporcionados por la Alcaldía de Managua. De ellos pudo inferirse la respuesta sísmica de las estructuras. En los escenarios de huracán, la estim ación de los m ontos expuestos es incierta debido principalm ente a la fa lta de indicadores económicos en las regiones afectadas. La información de vulnerabilidad de las estructuras de Managua fue tomada del estudio Vulnerabilidad Sísmica de M anagua realizado por la empresa estadounidense DRM y la firm a mexicana ERN, con la colaboración de consultores nicaragüenses por encargo de INETER y SINAPRED. La inform ación está presentada en form ato gráfico (SIG). La vulnerabilidad de la infraestructura y de las zonas de tala debido al paso de huracán es subjetiva y se basa en el criterio del consultor. A pesar de que las estadísticas indican que los huracanes no han provocado gran número de m uertos y heridos en el país, el estudio concluye que no es posible estim ar un número de victim as de manera racional con la in form ación disponible. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l alerta de huracanes y el de alerta sísmica de la ciudad de M éxico. Se han im plantado diversos sistemas de alerta de inundaciones y deslaves a nivel local (Acapul co, M otozintla, etc), pero todos han tenido problemas operativos. En la práctica se ha visto que la mayoría las oficinas de protección civil y demás actores siguen actuando de manera em ine nte m e nte reactiva y no preventiva. v) N icaragua. El INETER ha reunido y distribuye inform ación suficiente y de calidad sobre las amenazas, y está procediendo a com patibilizar la inform ación de los distintos fenómenos. Se ha increm entado en los últim os años la inform ación sobre vulnerabilidad física y social con participación de instituciones públicas y privadas e internacionales. Se han mejorado sustancialm ente las redes de m onitoreo de las distintas amenazas, in clu yendo la de tsunamis. La comparación entre los países lleva a las siguientes observaciones. • • • • • • Los países estudiados han alcanzado un buen nivel de asim ilación de la inform ación básica sobre peligros, no así sobre vulnerabilidad y riesgo en general. Hay carencia de estudios locales de riesgo que son necesarios para elaborar planes de contingencia y programas de m itigación, aunque Colombia y M éxico han avanzado en m icrozonificación del riesgo en las grandes ciudades. En Colombia se ha m anifestado la necesidad de crear un Sistema Integrado de Información sobre desastres moderno y enfocado a las necesidades del sistema de gestión del riesgo. En Chile la inform ación especializada es mane jada por los m inisterios y no circula fácilm ente en los sectores ni entre los interesados fuera de ellos. Esta restricción, sin embargo, no parece haber afectado la capacidad de m anejar los desastres ocurridos hasta la fecha. Los tom adores de decisión poseen en general escasa inform ación sobre las medidas de re ducción de la vulnerabilidad y de m itigación. La norm ativa para realizar obras de m itigación y para el ordenam iento urbano y el te rritorio, con frecuencia es inadecuada o no está ac tualizada; pero el mayor problema es que su incum plim iento es elevado en varios países, con excepción de Chile. b) D ifusión de la in fo rm a ció n y percepción del riesgo por la población i) Colombia. Según algunas encuestas, la población considera insuficiente la inform ación divulgada sobre riesgos y medidas de prevención y reacción en caso de desastre. La percepción de los riesgos varía según las localidades y tip o de evento. ii) Chile. Las instituciones encargadas del m onitoreo de los fenóm enos tienen programas de difusión a la población. La ONEMI realiza cam pañas para la población en riesgo en casos y zonas específicas, lim i tando la inform ación a la amenaza y su probabilidad de ocurrencia. Hay conciencia en la población de los riesgos de terrem otos, no así de otros fenómenos, par ticularm en te de aluviones. iii) Jamaica. La inform ación sobre huracanes e inundaciones es manejada en los planes de alerta de las comunidades, aunque no es claro que éstos estén basados en estudios de riesgos locales de los peligros principales. Existe un programa de concientización de riesgo a nivel nacional y m unicipal muy com pleto y hay bases para pensar que la percepción del riesgo y la difusión de la inform ación son adecuadas para hu racanes e inundaciones, no así para sismos y desliza m iento de laderas. iv) M éxico. Hay campañas de difusión am plias y repetidas, pero la percepción de riesgos y la inform ación necesaria para enfrentarlos es diversa y contrastante. En caso de huracanes hay inform ación oportuna e intensa y la percepción del riego es en general adecuada, no así para riesgos no inminentes. Los habitantes de zonas de alto riesgo en muchos casos reciben avisos pero éstos tienen poco efecto; sólo se ha logrado reubicar población en contados casos; lo mismo sucede con los habitantes de edificaciones de alta vulnerabilidad sísmica. Hay el claro propósito de in fu n d ir una cultura de prevención en todo el Sistema Nacional de Protección Civil y en la población en general. El tem a de la prevención de desastres se ha incorporado a los planes escolares. v) N icaragua. El INETER realiza una im portante labor de difusión en la población. Muchas ONG (sobre In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países todo extranjeras) y universidades participan en la d i fusión y asesoran a la población, pero la inform ación sobre prácticas de auto co n stru cció n antisísm ica es insuficiente. evaluación de pérdidas. La m etodología de CEPAL no se aplica sistem áticam ente, salvo en los casos en que la in stitu ción participa en misiones de evaluación de daños solicitadas por el gobierno. No hay inform ación clara sobre si existe una instancia única que realice evaluaciones sistem áticas de las pérdidas que sirvan De lo anterior se derivan los siguientes comentarios: de base para planes de recuperación y reconstrucción posdesastre. • En todos los países estudiados se han hecho ii) C hile. No existe una instancia encargada de diversas campañas para inform ar a la población sobre riesgos y medidas de preparación, pero su realizar la evaluación de las pérdidas por desastres. La ONEMI ha empezado a d istrib u ir form ularios entre las grado de penetración es variable. En todo caso, instituciones relacionadas para recabar inform ación, las encuestas revelan escaso conocim iento por pero no parece haber una com pilación de resultados. parte de la población. Los m inisterios probablemente estiman las pérdidas que • Las campañas de difusión se han concentrado les corresponden, pero no se conoce su m etodología ni en los eventos frecuentes, por ejemplo, los sis resultados integrados. Algunas estim aciones de costos mos en Chile y los huracanes en Jamaica. No son realizadas por estudiosos de los eventos. A partir de hay conciencia del riesgo por eventos menos 1997, ONEMI sistem atiza la inform ación de las conse frecuentes, los cuales pueden generar desastres cuencias de los desastres m ediante un registro de todas mayores, com o los sismos en Jam aica y las inundaciones en Chile. las emergencias a nivel país, pero se lim ita a describir • Algunos de los estudios de caso constatan que las características de la emergencia, quedando por tanto excluido el análisis de las pérdidas económicas. aun en casos de eventos frecuentes que han iii) Jamaica. Desde hace años se evalúan las pérdidas causado desastres recientes hay renuencia de económicas de los desastres con criterio local, pero en la población en riesgo a seguir las instrucciones los últim os tiem pos se aplica rutinariam ente la m eto de evacuar y acudir a refugios. Este es el caso de Jamaica. dología CEPAL, para lo cual existen com ités locales ad hoc, que en casos muy graves pide ayuda de CEPAL. Las • Ha habido un mejoramiento notable de los siste estadísticas de daños desde 1990 son confiables. mas de alerta y planes de evacuación. Destacan iv) México. El CENAPRED se encarga de la estimación las alertas volcánicas y las de huracanes por sus oportuna de las pérdidas directas e indirectas y elaborar avances en los m étodos de pronóstico. estadísticas de los desastres mayores desde 1995. Las c) Info rm ación sobre daños pérdidas por desastres desde 1980 se han estim ado de manera retrospectiva. En todos los casos se ha empleado En esta sección se analizan las instancias y m etodolo la m etodología de la CEPAL. Aunque las evaluaciones gías de evaluación de pérdidas por desastres, así como se hacen con oportunidad, no se puede disponer de la disponibilidad oportuna de diagnósticos de daños ellas en las etapas iniciales, para las cuales cada sector directos e indirectos que permitan establecer prioridades de reconstrucción e inversión en m itigación hace las suyas propias (con sus propias m etodologías y i) Colombia. Existe una base de datos muy completa sin in cluir efectos indirectos) y organiza la parte de la recuperación que le corresponde. de víctim as y pérdidas económicas desde 1971; incluye v) N icaragua. No hay recopilación ni sistem ati desastres mayores y menores, de los cuales se han rea zación de datos, ni estadísticas confiables de daños lizado análisis detallados, destacando su efecto sobre ni de respuesta a desastres. En cuanto a la estim ación el desarrollo de la población de menores recursos. Los de recursos para la recuperación y la reconstrucción, datos provienen de distintas fuentes y están recabados el COE reúne y distribuye la inform ación, pero no se con m etodologías diferentes, por lo que no siempre son conocen resultados. Después de 2000 se ha avanzado com patibles. No parece haber un programa form al de In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l CUADRO 1 6. IN F O R M A C I ó N PARA EL M A N E JO DE DESASTRES Tem a C o lo m b ia C h ile Ja m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a A cceso a la in fo rm a c ió n H ay gran c a n tid a d de in - La in f o r m a c ió n s o b re H ay in te n s a a c tiv id a d de La in f o r m a c ió n s o b re Se ha in c re m e n ta d o en p o r to m a d o re s de d e c i- fo rm a c ió n g e n e ra d a p o r p e lig ro y la c a rto g ra fía o rg a n is m o s y d o n a n te s p e lig r o s sio n e s g ru p o s d ive rso s. son a b u n d a n te s , pero en i n t e r n a c io n a le s p a ra es a m p lia y los ú ltim o s a ñ o s la in ac ce s ib le , pero la de c a - fo rm a c ió n sobre v u ln e ra Escasa c o o rd in a c ió n con v a rio s casos las in s t itu - g e n e ra r in fo r m a c ió n y ra c te rís tic a s lo ca le s qu e b ilid a d con p a rtic ip a c ió n el s is te m a n a c io n a l de c io n e s re s p o n s a b le s la tra n s fe rirla a los to m a - a lte ra n las co ndicione s de de in s titu c io n e s p ú b lic a s cie n cia s. ve n d e n a p re cio a lto do res de d e cisio n e s p e lig ro es escasa R e d e s de m o n it o r e o y privadas, adem ás de in te rn a c io n a le s fu n c io n a le s , a lg u n a s de poca u tilid a d pa ra p re v e n ir de sastres D ifu s ió n de la in fo rm a c ió n y p e rc e p c ió n Según algu nas encuestas, Las in s t itu c io n e s re s - E xiste un p ro g ra m a de Ha h a b id o re p e tid a s e El INETER ha re a liz a d o d e l la po blación co nsidera in - po nsab le s de m o n ito re a r co n c ie n tiz a c ió n de riesgo intensas ca m p aña s de d i- una fu n c ió n im p o rta n te riesgo p o r la p o b la c ió n s u fic ie n te la in fo rm a c ió n los d is tin to s fe n ó m e n o s para la p o b la c ió n an ive l fu s ió n hacia la p o blación, d is p o n ib le tie n e n sus p ro p io s p r o - n a c io n a l y m u n ic ip a l g ra m a s de d ifu s ió n a la de d ifu s ió n a la po b la ció n pero la p e rce p ció n sobre los riesgos es dive rsa p o b la c ió n In fo rm a c ió n sobre daños E xiste un a base de d a to s No e x is te una in s ta n c ia En los ú ltim o s tie m p o s El CENAPRED se ha e n - No ha y re c o p ila c ió n , s ism u y c o m p le ta sobre p é r- e n ca rg a d a de re a liz a r la se ha a p lic a d o r u t in a - c a rg a d o desde 1 9 9 5 de te m a tiz a c ió n de datos, ni didas e conóm ica s y v ic t i- e v a lu a c ió n de las p é r- ria m e n te la m e to d o lo g ía la d e te rm in a c ió n de las e s ta d ís tic a s c o n fia b le s m as, desde 1971; in c lu y e d id a s d e riv a d a s de los CEPAL p é rd id a s d ire c ta s e in d i- de d a ñ o s y re sp u e sta a de sastres m e n o re s re cta s de los p rin c ip a le s desastres de sastres. d esastres en in form ació n básica para d ecidir las acciones de recuperación inm ediata, pero no hay una evaluación form al tip o CEPAL, salvo en desastres mayores en los que ésta ha participado. Con respecto a las instancias y m etodologías de evaluación de pérdidas, así com o la disp o n ib ilid a d oportuna de diagnósticos de daños directos e indirectos que perm itan establecer prioridades de reconstrucción e inversión en m itigación, se observa lo siguiente: • • 58 La práctica de realizar de manera sistem ática y con metodología estandarizada evaluaciones de pérdidas por desastres inm ediatam ente después del evento para la planeación de la rehabilitación, la reconstrucción y fines estadísticos, no se ha generalizado en la mayoría de los países. M éxico es el país con el proceso de evaluación de pérdidas más sistem atizado, empleando la m etodología CEPAL. En Chile las evaluaciones son hechas de manera independiente por cada m inisterio con escasa integración de resultados. Colom bia es el único país que ha intentado evaluar pérdidas por desastres menores. El cuadro 16 presenta una m atriz com parativa de los aspectos más relevantes del manejo de desastres en los países analizados. 4. INFORMACIÓN PARA LA GESTIÓN FINANCIERA DEL RIESGO a) G estión finan ciera ex ante La disponibilidad de inform ación para la gestión f i nanciera del riesgo varía mucho entre los cinco países estudiados. En algunos de ellos no fue fácil conseguir la y en otros tenía un costo. La inform ación sobre el im pacto m onetario de los desastres es discontinua y parcial (salvo en dos casos) o sigue m etodologías no del todo comparables. Más d ifícil aún es docum entar el curso y costo de los procesos de reconstrucción, para In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países los cuales, en general, no hay seguim iento. No obstante, fue posible obtener inform ación suficiente para tener un panorama de la form a en que se ha financiado el riesgo de los desastres en cada país. reducir desastres en los países miembros. Los recursos disponibles en este organism o son donaciones de los países nórdicos, Banco M undial, BID, JICA-Japón, OFDA, OEA, PNUD y otros. En síntesis, los gobiernos de Colombia y Chile asignan o reasignan recursos para el conocim iento del riesgo y estudios o acciones de prevención y m itigación. Los recursos presupuestados para programas de prevención de catástrofes en Chile sólo representaron el 5% de los destinados a emergencias en la últim a década. En México, en cambio, existe el Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN) cuyo objetivo es pro porcionar recursos para acciones preventivas, los cuales sólo pueden ser solicitados por las entidades federativas y por dependencias o entidades federales. Jamaica no destina fondos específicos para la reducción de riesgos. Nicaragua opera un mecanismo de financiam iento reembolsable del BID para operaciones de identificación y predicción del riesgo y m itigación de las fuentes de vulnerabilidad estructurales; existe además el Fondo de Inversión Social para Emergencia (FISE) que es un fondo m ixto en el que participa el Banco Mundial, para acciones de reducción de riesgo a nivel local. i) Existencia de m edidas finan cieras de preparación e id e n tific a c ió n de prioridades de prevención y m i tigación 1) Chile. Los recursos presupuestados para programas de prevención de catástrofes son escasos; en la últim a década sólo representaron el 5% de los destinados a atender situaciones de emergencia; a pesar de ello, desde 1980 Chile ha enfrentado terrem otos, inundaciones e inviernos blancos con solvencia financiera. Ello podría explicarse en parte por el hecho de que el presupuesto anual de las entidades públicas destina recursos a program as de inversión cuya finalid ad es prevenir o m itigar los efectos de eventuales catástrofes mejorando la infraestructura. Lo mismo ocurre con los programas para la reconstrucción de infraestructura afectada por desastres, los cuales, al ser aprobados por el Sistema Nacional de Inversiones, se incorporan al presupuesto anual de la entidad correspondiente. 2) N icaragua. La Ley 337 dispone que el Sistema Nacional garantiza el financiam iento de las actividades ii) Aspectos generales y existencia y características relacionadas con la prevención y m itigación por parte de fondos de desastre gubernam entales de las instituciones públicas o privadas, de conformidad Los cinco países estudiados tienen enfoques disímiles al ám bito de su com petencia. Los recursos del Fondo en este tema, desde aquellos en los que el gobierno de Desastres sólo pueden ser utilizados para actuar central asume una elevada proporción del riesgo (como frente a riesgos inm inentes o situaciones de desastre. en M éxico), hasta aquellos en los que el sector privado Por lo tanto, las actividades de Prevención y M itigación enfrenta las pérdidas y el gobierno se ocupa de financiar deben estar incluidas en los presupuestos ordinarios. los gastos de emergencia o de reasignar presupuesto de otros programas (como en Chile), y uno más en el Sin embargo, no todas las instancias hacen efectiva la que la cooperación internacional es la fuente principal asignación presupuestaria a las respectivas unidades técnicas de enlace (UTE). Varias UTE trabajan con un de financiam iento, sin dejar de lado la responsabilidad enfoque de respuesta y hacen poco para reducir y gubernam ental (como en Nicaragua). En los dos países prevenir desastres. restantes hay una com binación de estas opciones. La penetración de las medidas destinadas a tran sferir el Existe el Fondo de Inversión Social para Emergencia (FISE), al que concurren fondos m ixtos del Estado y riesgo tam bién es diversa, como se detalla más ade extranjeros (Banco M undial, BID, KWF de Alem ania y lante. Se presenta a continuación una caracterización sucinta de la situación de cada país para hacer luego otros) para ejecutar proyectos de m itigación de riesgos a nivel local. Otra fuente de financiam iento es el Centro de un análisis com parativo. Coordinación para la Prevención de Desastres en América En los países que han aplicado la m etodología Central (CEPREDENAC), que actúa como coordinador de de CEPAL, incluyendo México, que aplica una versión la canalización de recursos extranjeros donados para sucinta de ésta, la inform ación sobre las modalidades In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l financieras seguidas para la atención y recuperación de los desastres aparece suficientem ente desglosada. 1) C o lom bia . La responsabilidad fin a n cie ra del Estado frente a los desastres se orienta de preferencia a atender los hogares pobres y a la protección directa de la infraestructura pública. Para ello las instancias te rrito ria le s deben asignar recursos o com prar seguros para cubrir los riesgos del capital estatal y de la po blación vulnerable. Sin embargo, los gobiernos locales tienen pocas facultades para asignar recursos a estos fines. Por otra parte, no se especifica el porcentaje del presupuesto que las instancias locales deben destinar a la gestión de riesgos, salvo en los m unicipios de M a nizales y Bogotá. Existe el Fondo Nacional de Calam idades (FNC) creado por Decreto Ley de 1989 para prestar apoyo económ ico a la prevención y atención de desastres; inicialm ente éste consistía en una cuenta especial de la nación con independencia patrim onial y adm inistrativa. Posteriormente fue adscrito al M inisterio del Interior y de Justicia con obligaciones adicionales como atender a las com unidades desplazadas y un fondo para el cuerpo de bomberos. Parece ser que este cam bio ha lim itado la capacidad del FNC para operar como un verdadero fondo de reservas para la gestión de riesgos. Sus recursos son adm inistrados por una Junta Consultora. Las evaluacio nes muestran que, en general, los recursos asignados han sido insuficientes para atender las consecuencias de los desastres desde su creación. Las asignaciones del FNC han provenido de fuentes inestables y se han reducido como porcentaje de los ingresos del Estado. Cabe destacar, sin embargo, que el mayor porcentaje de recursos ha sido destinado a las regiones más pobres. El FNC carece de una regla de acum ulación y asignación de recursos. Los montos asignados fueron muy inestables entre 1988 y 1996, año a partir del cual han sido más estables y crecientes, sin sobrepasar el 1% de los ingresos del gobierno central. 2) Chile. A diferencia de los otros países, en Chile no hay un fondo específico para situaciones de desas tre; sin embargo, el Presidente de la República tiene la facultad constitucional de u tiliza r fondos del presu puesto nacional, siempre que no superen el 2% del total aprobado por la Ley de Presupuestos y con aprobación de los m inisterios involucrados. No obstante, cuando ocurre una emergencia que ju stifica declarar zonas de desastre, los fondos se activan a través de la Ley 16.282 de Sismos y Catástrofes, no a través de la facultad constitucional. En este marco, el finan ciam ie nto no se tom a del 2% mencionado, sino que se reasigna de otros presupuestos según la Ley Orgánica de Adm inistración Financiera del Estado. Este mecanismo es el que se ha utilizado en las últim as décadas, ya que el m onto previsto proveniente del 2% ha sido irrelevante desde 1980. Existen asig naciones presupuestarias regulares para las Unidades de Emergencia de los M inisterios de A g ricultura, Salud y Obras Públicas, pero son mínimas y casi nominales. Además, la ley de presupuestos prevé dos partidas es pecíficas para emergencias, una en el Presupuesto de la O ficina Nacional de Emergencia (en el renglón de Transferencias Corrientes al Sector Privado) y otra en el Presupuesto de la Subsecretaría del Inte rior (en la partida de Transferencias Corrientes a Otras Entidades Públicas). Si estas provisiones resultaran in suficie n tes para la em ergencia, la Dirección de Presupuesto puede efectuar reasignaciones de partidas de diversas dependencias. Existe un ítem m unicipal para alim entación y al bergue de emergencia, pero sus fondos son modestos y dependen del presupuesto anual de cada m unicipio. Sin em bargo, en situación de em ergencia este ítem perm ite a los gobiernos locales recibir fondos del go bierno central. Desde 1980, Chile ha enfrentado eventos de varios tipos (terremotos, inundaciones e inviernos blancos), sin que por ello se haya visto sobrepasada su capacidad financiera, la cual se basa en el sistema de gestión financiera de la nación y en la experiencia acumulada. Es esta capacidad de gestión la que ha perm itido u ti lizar el mecanismo de reasignaciones presupuestarias en form a ágil y eficiente para atender emergencias y em prender acciones de rehabilitación. 3) Jamaica. No existe un fondo adecuado para el manejo de riesgos, por lo que los recursos se obtienen de otros programas. Tampoco existen fondos para re ducir riesgos, por lo que la vulnerabilidad de los acervos nacionales fren te a peligros naturales se mantiene. Existe el Fondo Nacional de Desastres (NDF) creado luego del huracán Gilbert en 1989, pero su efectividad ha In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países sido muy limitada. Su presupuesto máximo anual ha sido de 21 millones de dólares jam aiquinos; en 2006 se redujo a 5 m illones (unos 80.000 dólares de Estados Unidos) porque se destinaron cuantiosos recursos a la emergencia del huracán Iván. La ODPEM consiguió que se duplicaran los recursos del NDF mediante el manejo de inversiones, pero no ha tenido contribuciones regulares del gobierno, de ahí que su m onto sea tan pequeño. Actualm ente se busca fortalecerlo. El M in iste rio de Finanzas recibió recientem ente una aportación del gobierno de Japón, a través del Banco M undial, para analizar la viabilidad de un Fondo de Catástrofes para el Caribe. 4) M é xico . Se cuenta con un Fondo de Desas tres desde 1996 con varios instrum entos orientados a atender emergencias (Fondo Revolvente FONDEN) y a la reparación y reconstrucción (Programa FONDEN). El Fideicomiso FONDEN, donde ingresan los saldos no utilizados de años previos, otorga recursos para atender las acciones previstas en el Programa FONDEN, así como para co ntrata r seguros e instrum entos de transferencia de riesgos (bonos contra catástrofes). El FIPREDEN y el FOPREDEN están destinados a instrum entar medidas preventivas dentro del Plan Nacional de Protección Civil. En este sentido, México se distingue de los demás países estudiados por contar con fondos ex ante destinados a estudios y acciones de prevención y m itigación. El FONDEN apoya a las entidades federativas y dependencias federales (los gobiernos m unicipales no pueden acceder directam ente a ellos) cuya capacidad de respuesta a un desastre de gran m agnitud haya sido superada y requieran recursos adicionales para atender la emergencia, la rehabilitación y la reconstrucción. Para acceder a los recursos del fondo revolvente es necesario que haya una Declaración de Emergencia por la Secretaría de Gobernación. Para acceder a los fondos del Programa FONDEN en caso de desastres de mayor gravedad, debe m ediar una Declaratoria de Desastre. Las solicitudes del Gobernador o del Jefe de Gobierno del D istrito Federal deben dem ostrar la inm inencia de una situación anorm al generada por una calamidad devastadora de origen natural. La solicitud deberá ser suscrita por el gobernador del estado afectado, presentar una evaluación de los daños, acreditar la insuficiencia presupuestaria para atenderlos, indicar la extensión aproxim ada de la zona afectada, la población que pudiera verse afectada e inform ación sobre los daños. La entidad federativa deberá so licita r la corroboración de la ocurrencia del fenóm eno a la instancia técnica correspondiente (Comisión Nacional del Agua, CENAPRED o Comisión Nacional Forestal). Los recursos del FONDEN son asignados anualmente por la SHCP, tom ando en cuenta: el saldo disponible en el fideicom iso, las recomendaciones de la Coordinación General de Protección Civil de la SEGOB, la suficiencia de montos asignados al FONDEN en ejercicios anteriores y la disponibilidad presupuestaria para el ejercicio en curso. En la determ inación de los m ontos del FONDEN no hay bases técnicas sobre exposición y frecuencia de desastres. El Gobierno Federal propone un m onto para el año siguiente con base en los daños del año en curso, m onto que debe ser aprobado por el Congreso. Esto da lugar a situaciones extrem as com o que, debido a la poca siniestralidad de un año, se destine poco dinero al FONDEN en el siguiente. El estudio para e m itir un bono contra catástrofes de terrem oto es sin duda un gran avance técnico de los mecanismos de constitución del FONDEN. Es frecuente que las solicitudes estatales carezcan de suficiente ju stifica ció n de que la capacidad de aten ción estatal ha sido rebasada. Por otra parte, en muchas ocasiones la declaratoria de emergencia abarca menos m unicipios que los solicitados por la autoridad local, lo que puede ocasionar que la ayuda del FONDEN sea inferio r a la solicitada. El seguim iento de la aplicación de los recursos del FONDEN es uno de los principales problemas de su fu n cionam iento, lo que ha dado lugar a suspicacias y a que diversos sectores políticos y medios de com unicación cuestionen el destino final del apoyo económico, lo que debe ser corregido en aras de mayor transparencia de la gestión gubernam ental federal y estatal. El mecanismo que pone a disposición de las entidades federativas los recursos del FONDEN requiere un fideicom iso estatal que vele el cum plim iento de los programas de obra y los calendarios de aportación de recursos del gobierno. Existe tam bién el FAPRACC, fondo de la Secreta ría de A gricultura, Ganadería, Desarrollo Rural y Pesca (SAGARPA) para atender a los productores rurales de bajos ingresos sin aseguram iento que realicen pre ponderantem ente actividades agrícolas de tem po In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l los flujos disponibles. Una parte del fondo se destina ral, pecuarias, acuícola y pesqueras y que hayan sido a atender emergencias, pero el m onto mayor se utiliza afectados por contingencias clim atológicas extremas para reconstrucción. En Colombia el Fondo Nacional de (sequías, heladas, granizadas, nevadas, lluvias to rre n Calamidades ha funcionado en form a algo inestable y ciales, inundaciones, tornados y ciclones). Los apoyos los aportes han tendido a reducirse en proporción al consisten en la compensación parcial de la pérdida y presupuesto nacional. Las regiones más pobres del país en la generación de fuentes transitorias de ingresos. han recibido proporcionalmente mayores recursos que el Para solicitar estos apoyos deberá mediar una decla resto. A diferencia de los otros países, el Fondo Nacional ratoria de Contingencia C lim atológica o una declara de Desastres ha destinado un porcentaje im portante a toria de Desastre Natural. Se instala un com ité Estatal prevención (en varios años ha superado el 60%). Como de Evaluación de Daños, que define las bases del Plan se verá luego, México asigna recursos a este fin mediante de Acciones y Obras. 5) N ica ra g u a . En este país hay dos form as de un fondo especial. Chile tiene un proceso ágil que perm ite la rea finan ciar los desastres: 1) el gobierno central asume signación de fondos de otros programas para atender una considerable proporción del costo del riesgo; 2) la emergencias, además de las asignaciones presupuestarias cooperación internacional tiende a convertirse en la para las unidades de emergencia de algunos ministerios. fuente principal de finan ciam ie nto (más del 50%), ya Se considera que estos mecanismos han respondido en sea a través de donaciones coordinadas por el Centro de Prevención ante Desastres N aturales en Am érica form a satisfactoria. Central (CEPREDENAC), o de préstamos a largo plazo iii) Casos en que fondos especiales de calam idades o (Banco M undial y otros). Por cada proyecto financiado recursos presupuestales hayan servido tam bién para por cooperación externa o préstamo, el Gobierno de fin a n c ia r trabajos de prevención y m itiga ción Nicaragua aporta en contrapartida el 20%. 1) Colom bia. El presupuesto nacional asigna recursos Existe un Fondo Nacional para Desastres previsto a los m inisterios e instituciones descentralizadas des en la Ley de Presupuesto General de la República como tinados a: conocim iento del riesgo, prevención, m iti parte del presupuesto del Sistema Nacional para la Prevención, M itigación y Atención de Desastres (SINA gación, atención, preparativos para respuesta a emer gencias, rehabilitación y reconstrucción. Los proyectos PRED), pero apenas asciende a 8 m illones de Córdobas, de prevención y m itigación corresponden a rehabili no está reglam entado y sólo puede ser utilizado para tación y reforzam iento estructural de edificaciones, apoyar a los afectados por desastres. Queda excluida obras de control de ríos, cuencas y laderas, obras de la posibilidad de u tiliza rlo en medidas de prevención. drenaje y riego, prevención de incendios y proyectos Ante su insuficiencia, la Presidencia de la República de prevención del M inisterio de Protección Social. puede autorizar la transferencia de recursos de otros El Fondo Nacional de Desastres ha destinado un programas de acuerdo con un plan de prioridades, el cual generalm ente no se cumple en su totalidad, justam ente porcentaje im portante a actividades de prevención. Las acciones se han concentrado en preparación para por insuficiencia de recursos. desastres, reducción de la vulnerabilidad y promoción La Secretaría Ejecutiva del SINAPRED conduce un estudio para id entificar y fortalecer mecanismos fin a n del cum plim iento de normas de planificación física y cieros de respuesta ante desastres según la estrategia urbana. 2) Chile. La modalidad principal para estos fines financiera del Plan Nacional de Gestión de riesgos. es la reasignación m ediante decretos del M inisterio de En síntesis, los países tienen fondos de desastres, excepto Chile. El de México tiene una experiencia de más Hacienda que rebajan algunas partidas presupuestarias de 10 años y su m onto, aunque fluctuante, ha perm itido para aum entar otras dentro del lím ite definido por la ley de presupuestos. Dado que esta ley impone un lím ite al hacer frente a los desastres de ese lapso gracias a que gasto, las resignaciones pueden involucrar reducciones los recursos no utilizados en un año son transferidos a un fideicom iso, lo que perm ite cierta regularidad en no compensadas en algún ítem durante el año (ahorro) In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países y reorientación de recursos. Esta últim a modalidad es la que opera con más frecuencia. Existen otros fondos destinados a prevención como parte del presupuesto anual de los m inisterios, tales como el Programa de Fomento al Riego, el Programa de Conservación de Riveras de Cauces Naturales y el Program a de C onstrucción de Sistem as de C ontrol Aluvional del M inisterio de Obras Públicas. iv) Acceso a fondos de contingencia ta n to de entidades internacionales com o de la banca local para fin a n cia r el riesgo de desastres El BID y el Banco M undial ofrecen facilidades de con tingencia a los países para estos casos. Algo sim ilar ofrecen algunos bancos subregionales de desarrollo como el BCIE, el CDB y la CAF. 1) Chile. El Estado tiene abierta la posibilidad de usar recursos externos reembolsables para situaciones de desastre, pero no los ha utilizado. 2) Nicaragua. En este país se han gestionado meca nismos para proyectos de prevención y m itigación con el Banco M undial. Actualm ente se está ejecutando el proyecto de Reducción de la Vulnerabilidad como parte de una estrategia nacional para establecer un marco institucional, regular los códigos de construcción y ad q uirir tecnología para reducir el riesgo. El m onto de este préstamo es de 13.500.000 (trece m illones quinientos mil dólares) y es coordinado por la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED. b) G estión finan ciera ex post i) Forma com o se determ inan y fin a n cia n las nece sidades de recursos correspondientes en las fases de em ergencia, re h a b ilita c ió n y re co n stru cción luego de un desastre 1) Colom bia. Las actividades de reconstrucción prác tica m e n te han estado fuera del Fondo N acional de Contingencias y han requerido instrum entos como los seguros y la acción conjunta del sector público y del privado. El gobierno ha creado fondos como el FOREC para las etapas de recuperación y reconstrucción después de desastres mayores. 2) Chile. El M in iste rio del In te rio r solicita a m inisterios de Salud, Educación, Obras Públicas y V i vienda un inform e de los daños y una estim ación de los recursos para norm alizar la actividad de la zona afectada en el más breve plazo. Luego com plem enta las estim aciones con las de los gobiernos regionales involucrados e inform a al M iniste rio de Hacienda la cuantía de los recursos necesarios para atende r la emergencia y la rehabilitación. Este últim o autoriza el gasto y decreta las reasignaciones necesarias a partir de las provisiones existentes. Los recursos para enfrentar la etapa de reconstruc ción sólo se pueden obtener hasta el año siguiente de ocurrido el desastre, cuando puedan ser incluidos en los presupuestos de los m inisterios respectivos. Los pro yectos de inversión en reconstrucción deben pasar por el Sistema Nacional de Inversiones. Cada dependencia debe generar los proyectos respectivos y entregarlos al M inisterio de Planificación, que es el que tom a la decisión de recom endar su ejecución. Cum plido este requisito, el M inisterio de Hacienda asigna presupuesto para ejecución. Otra a lte rn a tiv a es fin a n cia r la reposición de la infraestructura afectada mediante fondos de programas existentes, com o ha ocurrido con la infraestru ctu ra de riego. En este caso la Comisión Nacional de Riego solicita al M inisterio de Obras Públicas que la faculte para lic ita r concursos especiales para obras en zonas declaradas de catástrofe. 3) Jamaica. Cuando han ocurrido fenómenos de cier ta consideración, la rehabilitación de la infraestructura afectada se financia principalm ente mediante asistencia financiera externa en la form a de préstamos. 4) M é xico . Existe el Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN), cuyo objetivo es proporcionar recursos y crear mecanismos para reducir riesgos y e vita r o d ism in u ir los efectos del im pacto destructivo de los fenómenos. Las acciones preventivas se orientan a: id entificar riesgos, a dism inuirlos, y a fo m entar la cultura de la prevención y la autoprotección ante situaciones de riesgo. Los recursos sólo pueden ser solicitados por las entidades federativas y por dependencias federales. Las primeras deben aportar el 30% del costo to ta l del pro yecto y las segundas el 50%. Para acceder a los recursos los del fondo se deben cum plir una serie de requisitos. Si la solicitud es adm itida, la Coordinación General de Protección Civil (CGPC) la rem itirá a un Comité Técnico In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l C ientífico ad hoc que certifique que el proyecto con tres recientes, de acuerdo con inform ación del Fondo duzca realm ente a acciones preventivas. Los recursos de Inversión para Emergencia (FISE), el In stitu to de aprobados podrán ser ejercidos de manera directa por Vivienda Urbana y Rural (INVUR) y el M inisterio de las entidades y dependencias federales m ediante una Transporte e Infraestructura (MTI). am pliación presupuestal. La entidad beneficiada deberá Se considera necesario co n ta r con program as y rendir inform es trim estrales sobre el avance físico y fondos para m itigación. Para ello hace fa lta labor de financiero por obra o acción. sensibilización, educación y difusión en las instituciones Existe también el Fideicomiso Preventivo (FIPREDEN), públicas y privadas y en las localidades más vulnerables. cuyo objetivo es proporcionar recursos para acciones Aunque los estudios de vulnerabilidad se han increm en preventivas no programadas, es decir, obras públicas y tado y se han recomendado obras de m itigación para adquisiciones cuya ejecución no fue posible prever en los reducir daños probables, el tem a aun no es parte de programas anuales debido a que la necesidad y urgencia la agenda prioritaria del gobierno. Entre los aspectos de su realización surgió posteriorm ente. Las entidades positivos destaca la ejecución de Obras de M itigación federativas y las dependencias pueden solicitar los re financiadas por la Cooperación Japonesa y por el Fondo cursos 20 días hábiles después de tener conocim iento de Inversión Social de Emergencia (FISE). del hecho que la m otivó. La solicitud deberá contener un dictam en técnico indicando que la ejecución de la ii) La capacidad fin a n cie ra del país para e n fre n ta r obra o la adquisición son de carácter preventivo no eventos extrem os programado, necesario y urgente. La entidad federativa 1) C olom bia. En caso de un evento extrem o el go debe aportar el 50% del costo tota l. bierno tendría que destinar recursos para atender la 5) N icaragua. En este país destacan la ayuda b ila crisis a los m unicipios pequeños y a las ciudades. En el modelo para estim ar el im pacto de eventos extre teral y m ultilateral mediante mecanismos norm alm ente no reembolsables. Las actividades financiadas incluyen mos se concluye que los efectos directos potenciales sólo las de supervivencia (alimentos, vivienda tem poral, en Bogotá y área circunvecina serían de algo más de 15.000 m illones de dólares para un sismo fuerte con agua y saneamiento, salud y desplazam iento de pobla ción). Entre esas fuentes de financiam iento destaca el un período de retorno de 500 años. De ese to ta l el Fondo de Gestión para Desastres del Grupo de Donantes Estado tendría la responsabilidad de 52% de las pér del Caribe O riental (ECDG integrado por: DFID, ACDI, didas en edificaciones e infraestructura pública y de la BDC, Unión Europea, UNICEF, PNUD, USAID/OFDA, y vivienda más pobre. Banco M undial). También form an parte de él: OPS, El FNC debe estim ar con estudios técnicos las pér CDERA, Sistema de Seguridad Regional (SSR), CERO didas máximas probables y los recursos para hacerles (Organización Central de Asistencia H um anitaria en frente, en ta n to que el M inisterio de Hacienda y Crédito Público debe d ecidir si se u tiliza n recursos propios, Desastres) y Oficina M eteorológica de Barbados. Entre las oficinas de apoyo se encuentran: BID, OEA, FAO, endeudam iento u otras fuentes de financiam iento. El Sindicato Internacional de Telecomunicaciones (ITU) y estudio plantea un modelo para estim ar la reasignación Organización para la Planificación para la Adaptación del gasto público en caso de desastre extrem o. En él se al Cambio C lim ático Global (CPACC). consideran las opciones de acceder a recursos externos No existe en el país previsión presupuestaria para para finan ciar los costos de reconstrucción, que el go acciones posim pacto. El finan ciam ie nto es asum i bierno nacional conceda crédito y realice transferencias, do por el Estado m ediante el desvío de recursos de y que cuente con ayuda de los mercados financieros y presupuesto ordinario y la reorientación de créditos de la solidaridad internacional. y de programas de cooperación internacional. La co La capacidad de los municipios y departamentos para m unidad internacional ha cubierto menos del 60% absorber el im pacto y recuperarse de desastres extremos de la asistencia solicitada por el país para las fases es lim itada, por lo que la atención de la emergencia de rehabilitación y reconstrucción relativas a desas y rehabilitación debería ser cubierta por el gobierno In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países nacional. Para ello este debería contar con fondos de reservas y recuperación de seguros. Lo anterior es aun más válido para el proceso de reconstrucción. 2) Chile. En uno de los dos escenarios extremos planteados en el estudio nacional, el cual se basa en la experiencia real de un terrem oto ocurrido en el país, se expresa lo siguiente: con excepción de los recursos destinados a la recuperación de edificios de valor pa trim on ial, fundam entalm ente iglesias, cuyo proceso de reconstrucción se realizará con aportes internacionales y donaciones con fines culturales, los recursos restantes provienen del presupuesto nacional y son canalizados a través de los m iniste rios. En general, los aportes recibidos de organizaciones internacionales son desti nados a suplir las primeras necesidades de la población afectada y, en otros casos (como la recuperación de arquitectura patrim onial), a rehabilita r inmuebles de m enor prioridad. 3) Jamaica. En los escenarios extremos planteados en el estudio de este país no se estim a el costo de las pérdidas probables ni la capacidad del sistema de gestión financiera de riesgos para solventarlo. 4) M éxico. El fenóm eno m áxim o probable plan teado para este país es un sismo de m agnitud 8,2 que ocurriría fren te a las costas de Guerrero. Las pérdidas totales que ocasionaría en el D istrito Federal y Acapulco se estim aron con un modelo probabilístico. Llama la atención el bajo porcentaje de p a rtic i pación que tendría el FONDEN dentro de los recursos que podría m ovilizar el gobierno. El presupuesto del FONDEN sufrió una drástica reducción en 2006 por el gasto extraordinario a causa de los huracanes Stan y Wilma que azotaron en octubre de 2005 a entidades del sur y sureste del país. Esto provocó la descapitali zación del fondo, al grado de que si ahora ocurriera un desastre de graves consecuencias como el planteado en el escenario crítico, se tendía que recurrir (como se hizo tras el terrem oto de 1985) a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para obtener recursos adicionales y garantizar el proceso de reconstrucción. La estim ación del Índice de D éficit de Desastre IDD (relación entre las pérdidas directas ocasionadas por el fenómeno postulado y la resiliencia económica del país)42 42 resultó igual a 1,82. Al ser mayor que 1 se deduce que ante el evento postulado, el país no tendría recursos propios suficientes para a fro n ta r las pérdidas y reponer el stock de capital afectado. Ello resalta la necesidad de aum entar fuertem ente el aseguram iento de bienes públicos y privados, las reservas contra pérdidas, la contratación de créditos contingentes y la inversión en medidas de prevención y m itigación de desastres. 5) Nicaragua. En el planteam iento del escenario ex trem o se indica que para la reconstrucción se requerirían muchos más recursos que los que podría proporcionar el Fondo de Desastres. La capacidad operativa del sistema de gestión de desastres sería rebasada por el evento, sobre todo en financiam iento. La necesidad de recursos en las distintas etapas del desastre sería muy grande, lo que obligaría a reasignar recursos, detener proyectos en ejecución y buscar ayuda internacional. La historia reciente de eventos catastróficos en Nicaragua muestra que la ayuda internacional apor ta una parte muy im portante del finan ciam ie nto de la reconstrucción y vuelta a la norm alidad de las po blaciones afectadas. La penetración de los seguros es incipiente, así que este sector no contribuiría de ma nera im portante a la reconstrucción y reparación de la infraestructura dañada. El Índice de D éficit por Desastres (IDD) es igual a 2,28% , lo que indica que el país no está preparado para enfrentar un desastre de gran m agnitud, además de que este valor tiene una alta dependencia de la cooperación internacional. En síntesis, ninguno de los países estudiados te n dría capacidad financiera para enfrentar un evento de características extremas. c) Transferencia del riesgo Este apartado comprende la inform ación sobre políticas y medidas ex ante destinadas a tran sferir el finan ciam iento del riesgo de desastres. i) C olom bia. La penetración del aseguram iento contra catástrofes es lim itada y la industria de los se guros presenta deficiencias. Ello se debe en parte a que c o n s id e ró ta m b ié n el pago de se g u ro s y re ase guros que re c ib iría el país p o r los b ie n e s y la in fra e s tru c tu ra del g o b ie rn o a segurad a, los va lo re s Para c a lc u la r la re s ilie n c ia e c o n ó m ic a (posibles fo n d o s in te rn o s o e x te r en fo rm a de ayu d a s y d o n a c io n e s p ú b lic a s y p riva d a s, n a c io n a le s e nos a los qu e el g o b ie rn o puede a c ce d e r en el m o m e n to del e v e n to ) se in te rn a c io n a le s y el m a rg e n de re a s ig n a c ió n p re su p u e sta l del país. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l im portantes porciones de la economía son informales. También es consecuencia de la fa lta de fam iliaridad de la población con el seguro de riesgo catastrófico. Por otra parte, la elevada inflación ha contribuido a diezmar los valores de reemplazo. La ley obliga asegurar todos los bienes propiedad del Estado desde 1927, pero sólo a partir de 1993 existen órganos de control de tal obligación, pudiéndose fincar responsabilidad fiscal a los funcionarios. Actualm ente las entidades públicas com pran pólizas globales de seguro com ercial para cubrir daños por terrem oto; sin embargo, estos seguros no son fácilm ente accesibles o son muy costosos (altas primas y deducibles). Se estima que el 70% de las edificaciones públicas tienen alguna cobertura contra terrem oto, pero la infraestructura pú blica no tiene ninguna, m ientras que a nivel m unicipal y departam ental es casi inexistente. El seguro de terrem oto es obligatorio desde hace años sólo para las instituciones financieras ta n to para sus bienes como para los que tienen en garantía. En Colombia es obligatorio el seguro para tenedores de deuda hipotecaria y para zonas comunes de los edificios. La responsabilidad máxima de cada compañía como consecuencia de un solo evento no puede exceder del 10% de su patrim onio. En exceso de tal responsabilidad se exige reaseguro. Las ta rifa s flu ctú a n entre el 0,5 y 2,6 por 1.000 (inferiores a las vigentes en M éxico y Chile). En 1990 se liberó el m ercado de seguros y la Superintendencia Bancaria redujo la exigencia de reservas del 25% al 15% (valor correspondiente a la pérdida máxima probable para un período de retorno de 1500 años). En los últim os años se han renovado coberturas de seguros de valores prácticam ente al doble y el costo de los reaseguros, que se traslada al usuario, se ha trip li cado. El valor de las primas ha crecido constantem ente. Debido al im pacto de desastres recientes, la mayoría de las compañías de seguros prácticam ente no retienen riesgo, sino que fungen como corredores de seguros, contratando seguros a nombre de com pañías rease guradoras. En la actualidad el seguro de terrem oto no alcanza a representar el 10% de todas las primas emitidas. El gobierno maneja sus riesgos mediante medidas de prevención-m itigación, transferencia de riesgo (seguros) y retención de riesgos o autoseguro. Con apoyo del Banco M undial se han realizado estudios de riesgo con fines de transferencia. Se ha evaluado la posibilidad de cubrir las pérdidas por capas de exceso de pérdida con el fin de explorar pólizas colectivas de inmuebles públicos con las compañías de reaseguro. También se ha explorado la posibilidad de transferencia del riesgo a mercados de capital m ediante bonos contra catástrofes. La fa lta de datos sobre el inventario de inmuebles del gobierno dificulta a las compañías de seguros estimar el precio de las pólizas; existen vacíos en la inform ación de los valores asegurables y la descripción de los activos carece de definiciones del tip o estructural y del número de pisos de los edificios. Sin em bargo, el gobierno realiza esfuerzos para acordar con la industria aseguradora mecanismos para que las primas de seguros no se establezcan como pro medio, sino de manera específica para cada inmueble en función del grado de vulnerabilidad. Con ello el usuario tendría el incentivo de reducir la prima interviniendo en la vulnerabilidad. En Manizales y Bogotá se han realizado estudios detallados de m icrozonificación sísmica para la protección de inmuebles públicos y privados mediante pólizas colectivas. Seguro agrícola. En 1993 se estableció un seguro de inversiones agropecuarias frente a perjuicios causa dos por siniestros naturales. Incluye deducibles según tip o de cultivos y naturaleza del riesgo. Adicionalm en te se creó el Fondo Nacional de Riesgos Agropecua rios que reasegura a las entidades que ofrecen seguros agropecuarios. En 1996 se creó el Fondo de Solidari dad Agropecuario, el cual, en situaciones de crisis por fenóm enos m eteorológicos extremos, adquiere to ta l o parcialm ente de los interm ediarios financieros la car tera de los pequeños productores. A partir de 1998 el seguro agrícola ha enfrentado obstáculos como la inseguridad en zonas rurales y la alta siniestralidad de la producción. En 2003 el gobierno m odificó el Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios con el objeto de destinar recursos al subsidio de la prima de seguro del productor agropecuario. Este seguro será puesto en práctica en form a progresiva hasta cubrir todas las producciones, regiones y riesgos. ii) Chile. El mercado de seguros se remonta al siglo XIX y se ha transform ado en las últim as décadas. Su In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países papel en el aseguram iento contra catástrofes ha sido im portante; sin embargo, el aseguram iento contra ca tástrofes naturales sólo es usado por grandes firmas, no así por el resto del sector privado ni el Estado. Hasta 1980 el mercado asegurador estuvo estricta mente regulado, gravitando alrededor de las decisiones de inversión de las compañías de seguro (precio, modelos de pólizas, comisiones de reaseguros) y del sistema de remuneración de agentes y productores de seguros. A partir de entonces se comenzaron a aplicar los principios de subsidiaridad, apertura y com petencia consultados en el programa de economía social de mercado. Ello im plicó libertad de tarifa s y tasas, de contratación de reaseguros en el país y el extranjero y privatización de la Caja Reaseguradora y del In stitu to de Seguros del Estado. Los reaseguros deben hacerse con compañías constituidas en Chile. Las empresas reaseguradoras han sido el soporte de grandes proyectos e inversiones como Centrales H idroeléctricas, Ferrocarriles, Concesiones Viales y Proyectos Mineros. El mercado actual de seguros en el país se caracte riza por la participación de im portantes aseguradoras internacionales, principalm ente norteam ericanas y eu ropeas. En 24 años, increm entó su variable patrim onial ocho veces. Actualm ente opera en un marco legal que regula la actividad aseguradora y la reaseguradora, ambas supervisadas por la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS), dependiente del M inisterio de Hacien da. La Perdida M áxim a Probable (PML), según la SVS es de 10% del m onto to ta l expuesto para edificios y contenido, y de 15% del m onto to ta l expuesto para los demás riesgos; ello da como resultado un prom edio de 11%. Por dificultades de conseguir la inform ación, el estudio no id entifica el nivel de aseguram iento de los sectores público y privado. Como consecuencia de la apertura del mercado asegurador se ha m anifestado un increm ento de la participación de los seguros en la economía nacional (de 0,9% del PIB en 1980 a 2,8% en 1998 y 3,9% en 2004). Así, el gasto de seguros per cápita, que era de 26 dólares en 1980, alcanzó 162 dólares en 1998. Según este indicador, Chile supera a Brasil, M éxico y Colom bia y casi igual a Argentina, aunque permanece muy por debajo de los porcentajes de penetración Estados Unidos (9,36%). Chile no tiene política alguna que fom ente la con tratación de seguros para infraestructura pública. Las cuantiosas pérdidas causadas por fenóm enos naturales han sido asumidas en gran parte por el Estado o por los particulares. Las empresas privadas y concesionadas que prestan servicios públicos (como las de los sectores sanitario y eléctrico), norm alm ente están aseguradas. Una práctica com ún de estas empresas es contrata r seguros para obras críticas con alto riesgo patrim onial. Por otra parte, las normas de funcionam iento guber nam ental exigen a las empresas la continuidad de los sum inistros so pena de sanciones; esta situación las obliga a tom a r dichas previsiones. En la actualidad se encuentra en fase de im plem entación una unidad de gestión inm obiliaria del M inisterio de Hacienda para los bienes del sector público. En el caso de la in fra e stru ctu ra concesionada a través del M inisterio de Obras Públicas, las bases de licitación obligan contrata r seguros de responsabilidad civil por daños a terceros y por catástrofe para la etapa de construcción y la explotación. Sin embargo, la in fra estructura pública a cargo de este mismo m inisterio no está asegurada. Una de las razones son los altos costos de las primas, además de dificultades adm inistrativas por la rigidez del presupuesto. Los seguros de terrem oto se contratan como co bertura adicional al seguro de incendio. Estos seguros han evolucionado positivam ente en la com posición de la cartera to ta l de seguros en el período 1986-2004 hasta una participación de 33,52% en este últim o año. El increm ento de los seguros contra siniestros asociados a sismos se explica sobre todo por los créditos hipotecarios que ofrecen los bancos. También se ha increm entado la cobertura por bancos y grandes tiendas que ofrecen seguros de baja cobertura con primas de bajo precio. El número de pólizas vigentes por siniestros aso ciados a fenóm enos naturales no sísmicos, en cambio, ascendió a sólo 0,15% del to ta l de pólizas emitidas. Estos seguros amparan daños causados por salida de mar, avalanchas, aluviones y deslizamientos, da ños m ateriales causados por peso de nieve o hielo, incendio por fenóm enos naturales, daños materiales causados por viento, inundación y desbordam iento de cauces. Este tip o de seguros norm alm ente se asocia a créditos hipotecarios para vivienda. Los sismos no son In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l incluidos por el alto costo de las primas por el alto riesgo sísmico del país. Las primas del seguro de terrem otos han subido principalm ente por el creciente costo de la cobertura externa incurrida por las com pañías nacionales. En efecto, la industria ha traspasado buena parte de los riesgos y de las primas involucradas. A pesar de ello, los m ontos asegurados retenidos alcanzan volúmenes elevados, lo que requiere protección adicional. La penetración de los seguros es heterogénea. Su insuficiente difusión se relaciona con el costo de las primas y la fa lta de concientización nacional sobre los efectos económicos de los desastres. No existe con senso en la definición del riesgo y niveles de cobertura necesarios, lo que se traduce en primas muy variables y de alto costo. El Estado ha creado un seguro agrícola subsidiado para proteger a pequeños y medianos agricultores. El seguro es adm inistrado por la Corporación de Fomento Productivo (CORFO) m ediante un com ité de fu ncio na rios de los m inisterios de A gricultura y Hacienda y es operado por dos aseguradoras privadas cuyas normas regulatorias son comunes a todo el mercado de seguros en Chile. Este mecanismo es una form a de transferen cia del riesgo de las pérdidas causadas por fenómenos m eteorológicos. Consiste básicamente en un subsidio del Estado que cubre 50% del to ta l de las primas netas que deben pagar los agricultores. Su cobertura es aún restringida pero ha te n id o penetración im portante. Cubre daños por sequía, lluvia excesiva o extem porá nea, inundación, heladas, granizadas, nevadas y vientos perjudiciales. Excluye daños por sequía en suelos de riego, es decir, cubre sólo tierras de secano, de modo que las pérdidas por sequía siguen siendo cuantiosas para la agricultura de riego. También quedan excluidos los riesgos de fenóm enos naturales como terrem otos, erupciones volcánicas y desbordam iento de cauces (no atribuibles a lluvia excesiva). Así, en regiones del país, donde las pérdidas de la infraestructura de rie go significan afectaciones de los cultivos, la fa lta de mecanismos alternativos de protección causa pérdidas en las fuentes de ingreso de los pequeños agricultores y perjuicio económico al Estado que, al no contar con un mecanismo de protección, debe asum ir el costo de reparar la infraestructura. La creciente agricultura de exportación no cuenta con este beneficio, de modo que la contrata ción de seguros y sus niveles de cobertura son negociados por los agricultores con las aseguradoras sin mediar una política estatal. Son ellos, por lo tanto, quienes asumen los costos de las pérdidas por fenóm enos naturales. iii) Jamaica. El gobierno no tiene una verdadera política de transferencia de riesgo y la mayor parte de sus activos no están asegurados. Aunque esta cultura está cam biando gradualm ente, predomina la política de que el gobierno asuma sus propios riesgos ante desastres. Los e d ificio s de gobierno, escuelas, bibliotecas, caminos y algunos hospitales carecen de seguro o están subasegurados. Existen excepciones como los puertos y aeropuertos, así como compañías de servicios con acceso independiente al mercado de seguros. Estas últimas, con el objeto de reducir los costos de aseguramiento, han considerado un programa de autoseguros regional con el Banco de Desarrollo del Caribe y la Caribbean Elec tric U tilitie s Service Corporation. El programa incluye una línea de crédito de respaldo en los primeros años de acum ulación de primas. A medida que el fondo se incremente, las compañías deberán dism inuir su depen dencia de la línea de crédito hasta que ésta actúe como garantía a ser usada sólo después que se haya agotado el fondo a consecuencia de reclamaciones surgidas de un evento catastrófico extremo. En el año 2004 los mercados de seguros y rease guros de todo el mundo tuvieron cuantiosas pérdidas a causa de cuatro grandes huracanes en el Caribe. Las pérdidas aseguradas se estim aron en 2.700 m illones de dólares, de las cuales 30% correspondió a daños en la propiedad y 70% a pérdidas por interrupción de actividades. En Jamaica hubo 7.100 reclamaciones por un m onto de 96 m illones de dólares, menos del 2% del m onto to ta l asegurado. En este país se evitaron mayores pérdidas gracias a las lecciones del huracán Gilbert, que se tradujeron en mejores construcciones y reforzam iento de techumbres. La m ayor parte de las pérdidas que acarreó el hu racán Iván fueron en propiedades no aseguradas o no asegurables (edificios que siguen siendo construidos en áreas bajas, riberas de los ríos y cuencas expuestas a inundaciones y a inestabilidad de laderas). In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países La situación del sector privado es diferente, pues la proporción de propiedades residenciales y comerciales aseguradas es mucho más elevada que en la mayoría de los países en desarrollo. Ello se debe a la vulnerabilidad frente a desastres y a la obligación legal de asegurar las instalaciones turísticas, disposición común a todos los países del Caribe O riental, donde cada compañía de seguros atiende en prom edio a 14.000 h a b ita n tes, en com paración en com paración con 107.000 en Estados Unidos. Ello podría estar indicando, sin embargo, un exceso de compañías aseguradoras, lo que sugiere ineficiencia de economías de escala en costos operativos y en manejo de riesgo. Un 75% del mercado de seguros en el Caribe corres ponde a compañías trin ita ria s y de Barbados. Los costos de las primas son más elevados que en Estados Unidos debido al tam año relativam ente pequeño de las com pañías y a las deseconomías de escala, a pesar de que los costos adm inistrativos son relativam ente menores en aquella región. Tales costos más la baja retención de los riesgos asegurados impiden una acum ulación rápida de reservas en relación con el capital. Para algunas grandes empresas como las que pro ducen energía ha sido imposible obtener cobertura total y, en algunos casos, cobertura alguna en años recientes. Ello ha conducido a idear autoseguros con muy eleva dos niveles de deducibles destinados a cubrir pérdidas potenciales esperadas. El costo y la difícil disponibilidad de seguros han inducido a las asociaciones gremiales (como las de hoteles) a em plear técnicas de manejo de riesgos o arreglos con compañías de seguros del exterior para adquirir reaseguros como grupo. El CARICOM ha sugerido un enfoque de asegura m iento regional entre los gobiernos y el sector privado para diversificar el riesgo y reducir la incidencia del m ercado global reasegurador en la región. Sugiere tam bién que los legisladores de la región adopten un conjunto consistente de códigos de construcción que especifiquen los materiales apropiados, el reforzamiento de las estructuras existentes y el uso de sistemas pro tectores comunes. Factores socioeconómicos e idiosincrásicos mere cen tam bién considerarse ta n to en el lado de la oferta como en el de la demanda del mercado de seguros contra catástrofes, y es útil d istin g u ir segmentos de la propiedad entre las siguientes clases: el nivel de ingre so disponible de los propietarios es un fa cto r fu n d a m ental en la demanda de seguros contra catástrofes, cuyo costo es cercano al 1% del valor de sus estru ctu ras. Los sectores pequeños/inform ales sólo adquieren seguros de este tip o en la medida en que sean reque ridos por las instituciones crediticias. Se estim a que entre 25% y 40% de viviendas no está asegurada, y las menos aseguradas son las viviendas pequeñas/m argi nales. Aún más, las primas de seguro son más elevadas en las áreas que sufren más frecuentem ente efectos de torm entas. Los propietarios de viviendas medias y grandes sin las mismas restricciones financieras están amparados casi en su tota lid ad por seguros catastró ficos, igual que los propietarios de empresas medianas y grandes. Estas últim as rara vez adquieren seguros por in te rrupción de actividades a consecuencia de catástrofes. Las grandes empresas tienen acceso a corredores de seguros (en oposición a los propios agentes de seguros), quienes son proclives a situar coberturas con compañías extranjeras de Estados Unidos o Europa que operan sin registro local. En cambio, el segmento de pequeños propietarios en los sectores menos evolucionados no tiene acceso a cobertura porque no entienden o no respetan el meca nismo del seguro. Muchos de ellos esperan la asistencia del gobierno frente a crisis. Otros deciden asegurarse por sí mismos, asum iendo que lo que se ahorran como primas de seguros será suficiente para finan ciar costos de reparación, aunque la mayor parte del tiem po dichos ahorros sea absorbida como capital de trabajo. Los gobiernos tienen el desafío de prom over m edi das estructurales para reducir la vulnerabilidad de las viviendas de las clases de bajos ingresos. Debido a ello deberían explotar al máximo el arsenal de herramientas para la reducción de los peligros y dejar claro hasta dónde llega su responsabilidad y dónde empieza la de las com unidades. Esta estrategia demanda un enfoque de dos vías en el que los fondos gubernam entales para trabajos de m itigación se ponen a disposición de las com unidades a cam bio de una política explícita de aseguram iento de cobertura lim itada que perm ita a éstas protegerse si siguen las prácticas adecuadas de reducción de la vulnerabilidad. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l En la región del Caribe, la estructura tradicional de de los recursos en caso de emergencia. En México, 20 seguros tiene una elevada proporción de reaseguramiento. años después de los sismos que causaron graves daños Cerca del 70% de las primas y riesgos corresponden a en la Ciudad de M éxico, las autoridades financieras instrum entaron un bono que les ayuda a cubrir una reaseguros. Los aseguradores locales, sin embargo, con sideran la transferencia de ingresos por primas cobradas parte de los daños que pudiera causar un terrem oto de como una comisión pagada a los reaseguradores por m agnitud sim ilar o m ayor al de entonces. adm inistrar los negocios del cliente. El bono fue em itido en 2006 por la Secretaría de iv) M éxico. La penetración del seguro es aún rela Hacienda por 160 m illones de dólares para la eventua tivam ente baja en todos los campos de aseguramiento lidad de un sismo mayor a 7,5 grados Richter dentro con respecto al tam año de la economía mexicana, pues de un polígono que incluye a la Ciudad de México. Su alcanza sólo 1,9% del PIB. El crecim iento de la venta función es re stitu ir de manera inm ediata los recursos del FONDEN destinados a atender a la población civil de coberturas contra desastres naturales ha sido mí nimo. Y aunque M éxico está expuesto a un alto riesgo afectada por el terrem oto así como eventuales labores de reconstrucción. Su operación es tal que el valor del por sismos y huracanes, 70% de las micro, pequeñas y medianas empresas y 97% de las casas habitación no bono se dispara al producirse un evento sísmico de están aseguradas contra dichos fenómenos. Sólo las determ inada m agnitud en determ inada fuente. La ins trum entación y teorías actuales para la determ inación grandes empresas los contratan. Sólo 3% de las casas particulares cuenta con segu del tam año y ubicación del epicentro de un sismo no ros. Si se tom a en cuenta que los créditos hipotecarios están exentas de incertidum bre, razón por la cual los incluyen un seguro, cerca de 40% de ese to ta l está datos pueden arrojar valores distintos según las técnicas vinculado a ellos (los seguros hipotecarios protegen empleadas, o si son calculados con datos provenientes de estaciones distintas, lo cual puede ocasionar problemas los saldos insolutos, por lo que la protección es para quien otorga el crédito, no para el propietario). Los legales de serias consecuencias. La experiencia mundial propietarios no aseguran sus hogares contra desas en bonos de catástrofe que se hayan hecho efectivos tres naturales porque desconocen la gran variedad de es muy poca, por lo que la efectividad de su cobertura opciones a precios accesibles o porque no consideran todavía no ha sido puesta a prueba. p rioritario este gasto. El bono se divide en dos series, una Clase A de 150 De todas maneras, el país está ahora mejor preparado m illones y una Clase B de 10 m illones de dólares. Los para enfrentar emergencias provocadas por catástrofes inversionistas recibirán una tasa de interés semestral naturales. Hace 20 años había varias dependencias del de LIBOR + 230 puntos para la Clase A y LIBOR + gobierno federal no aseguradas contra este riesgo, lo 235 puntos para la Clase B durante 3 años. Su costo que hoy es una obligación. aproxim ado para el Estado mexicano es de 8 m illones Las condiciones naturales exponen al país a diferentes de dólares anuales. Para empresas privadas es un ins amenazas según las regiones, por lo que la regulación trum ento común, pero para gobiernos es el prim ero en Am érica Latina. debe adaptarse a esa realidad. En el D istrito Federal y en Guerrero es o b lig a to rio el seguro gubernam ental La Secretaría de Gobernación y la Secretaría de Ha cienda trabajan en la emisión de bonos sim ilares (hasta contra m ovim ientos telúricos, pero hay estados como alcanzar los 450 m illones de dólares) con cobertura de Tamaulipas, Nuevo León y Yucatán, donde es remoto que ocurra uno. eventos sísmicos de m agnitud mayor a seis grados en Los bonos contra catástrofes son nuevos in stru escala de Richter a fin de atender emergencias en otras mentos para la prevención de riesgos. Son parecidos a regiones del país expuestas a m ovim ientos telúricos. los reaseguros (firm as que asumen parte de los riesgos M éxico ha experim entado avances significativos financieros del asegurador original) porque protegen en regulación de seguros contra catástrofes. El año contra el exceso de pérdida del asegurador prim ario. Su 2000 se e m itió una circular que especifica la form a ventaja es que cuentan con disponibilidad inm ediata de estim ar el riesgo en térm inos de la Pérdida Máxima In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países y el M inisterio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) Probable (PML). La PML se tom a en cuenta para esta coordinan un proyecto para m ejorar las condiciones blecer las reservas contra catástrofes de la cartera de de aseguram iento de los bienes del Estado y realizan cada compañía. Así se premia con menores reservas a con las empresas aseguradoras campañas para pro las compañías con carteras sanas. Actualm ente, la CNSF mover una cultura de seguros en todos los niveles de y la Asociación Mexicana de Instituciones de Seguro la población. (AMIS) desarrollan un esquema sim ilar para el seguro De acuerdo con una ley de 1999, la Superintendencia por riesgos hidrom eteorológicos. de Bancos y Otras Instituciones Financieras vela porque Existen seguros para salvaguardar las aportaciones de estados y m unicipios al FONDEN en caso de desastre. se cumpla adecuadamente en materia de aseguramiento, exigiendo a las compañías reportes mensuales de sus Actualm ente sólo siete estados tienen estas pólizas. actividades, auditorias, reservas para riesgos, etc. Con ello se confirm a que en los gobiernos estatales el El aseguram iento de bienes públicos está regulado criterio de la prevención es todavía pobre. por una ley de 1984. Ésta es una tendencia creciente en En México existe el seguro agropecuario desde 1963 la que gradualm ente se van efectuando las licitaciones y es manejado por la Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera. En 1990 se creó Agroasemex, institución para co ntrata r las pólizas de seguro correspondientes. Entre los pocos edificios del Estado asegurados y de estatal que promueve la participación privada en el aseguram iento del sector. El seguro agropecuario tiene reciente construcción figuran el M inisterio de Relacio dos modalidades: un seguro convencional otorgado por nes Exteriores (MINREX), Presidencia de la República y la Empresa Nicaragüense de Telecom unicaciones aseguradoras privadas y un fondo de aseguram iento (ENITEL). Los hospitales de segundo nivel tienen más reconocido por Agroasemex. Este ú ltim o fue creado de 30 años de construcción en prom edio y su m ante por los productores para cubrir sus propias pérdidas nim iento es m ínimo, lo que al parecer ha dificultado causadas por eventos naturales catastróficos, y está su aseguramiento. obligado por ley a reasegurarse con Agroasem ex u En el sector privado, en cambio, hay una im portante otras compañías. En cualquiera de las dos m odalida transferencia de riesgo que refleja una am plia gama des, el gobierno federal subsidia las primas a través de de seguros contra catástrofes y daño patrim onial con Agroasemex. El subsidio es otorgado directam ente a las diferentes m odalidades de cobertura, pero no se tiene compañías aseguradoras y sus m ontos son diferentes una idea de la proporción que está amparada. por región y tip o de cultivo. La cantidad de hectáreas de La relación entre aseguradoras y reaseguradoras cultivo cubiertas por el seguro agropecuario ha venido creciendo significativam ente. parece ser óptim a. Todo lo asegurado en el país está v) Nicaragua. El Estado ha desempeñado en años cubierto con reaseguros. Se cuenta al respecto con la recientes un im portante papel en reducir la vulnerabi experiencia de las catástrofes provocadas por el Hu racán M itch y el terrem oto de Masaya, donde se pagó lidad al id e ntificar áreas propensas al riesgo y regular su uso, pero el mercado de seguros y reaseguros no ha com pletam ente todo lo asegurado. Existe tam bién el contribuido sustancialmente a la prevención o mitigación seguro de deudas hipotecarias. Aunque el valor ase de desastres. La inform ación sobre riesgos, amenazas gurado es el saldo insoluto, al menos se garantiza que y vulnerabilidades no se tom a en cuenta o se tom a en una parte del sector financiero no se desplome después cuenta m arginalm ente al determ inar pólizas de seguros; de un desastre. además, un alto porcentaje de la población más vulne Las compañías aseguradoras que operan en el país no cuentan con suficiente inform ación para evaluar rable no está protegida por seguro alguno. Se cuenta con una norm ativa sobre seguros y rea su cartera de riesgo y m ostrar a las reaseguradoras su seguros con criterios que aum entan la seguridad en la verdadera exposición para m antener así el reaseguro a transferencia del riesgo. El Plan Nacional de Gestión de costos razonables. Debido a que la inform ación a nivel Riesgos promueve una serie de actividades de protec de detalle no es suficiente para las compañías de Se ción financiera. La Secretaría Ejecutiva del SINAPRED guros y Reaseguros, éstas deben destinar recursos para In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l producirla. Para ello se necesita inform ación desglosada al mayor detalle en una base cartográfica de riesgos, peligros y vulnerabilidad, tomando en cuenta la frecuencia del daño a sitios específicos según diferentes tipos de amenazas. En la actualidad el sector lleva a cabo un proyecto denom inado Pérdida M áxim a Probable cuyos resultados perm itirán el fo rta le cim ie n to institucional de las aseguradoras privadas. El fin es contar con em presas aseguradoras que aum enten la penetración de los seguros contra desastres. INISER es la com pañía de seguros y reaseguros líder en Nicaragua. Es un ente autónom o del Estado autorizado para e m itir pólizas en todos los ramos de seguros p a trim o n ia le s y de personas. El INISER ha venido desempeñando un papel de prim er orden en la compensación de pérdidas ocasionadas por accidentes, siniestros y catástrofes naturales. Resumiendo, la penetración del seguro contra catás trofes es aún relativamente baja en los países estudiados, salvo en Chile, donde juega un papel im portante, si bien circunscrito casi exclusivamente a las grandes firmas. La difusión del seguro por sismos es mucho mayor que la de fenóm enos hidrom eteorológicos. En Colombia, México y Nicaragua los bienes del Estado deben asegurarse por ley. Sin embargo, en el prim ero gran parte de la infraestructura pública no está protegida; en M éxico la ley no se aplica aún plenam ente a nivel m unicipal, y en Nicaragua el avance es incipiente, aunque el gobierno y las aseguradoras promueven la cultura de aseguramiento en todos los niveles de la población. Todo lo asegurado en Nicaragua está cubierto con reaseguros. El INISER es un ente autónom o del Estado, autorizado para e m itir pólizas en todos los ramos de seguros patrim oniales y de personas, y ha venido desempeñando un papel destacado frente a siniestros y catástrofes naturales. En Chile no existe una política de aseguramiento en resguardo de la infraestructura pública. Sin embargo, las empresas que prestan servicios concesionados a la población tienen la obligación de asegurar la continuidad del sum inistro, por lo que en general están aseguradas. Los activos del gobierno de Jamaica tam poco están ase gurados, salvo los puertos y aeropuertos. Sin embargo, esta política empieza a cam biar y ya se han em itido las primeras licitaciones. La infraestructura turística está asegurada, igual que en México. M éxico es el único de los cinco que ha instrum en tado un bono contra catástrofes (hasta alcanzar los 450 m illones de dólares) con cobertura de eventos sísmicos de m agnitud m ayor a 7,5 grados en escala de Richter para atender em ergencias en regiones expuestas a m ovim ientos telúricos. Los gobiernos de Colom bia y M éxico tienen se guros para el sector agrícola fren te a contingencias m eteorológicas. En ambos casos los seguros amparan las cosechas y están subsidiados. En Colombia cubren incluso las pérdidas de infraestructura agrícola. En Chile, en cam bio, la floreciente agricu ltura de exportación no cuenta con seguro apoyado por el Estado, de modo que su contratación y cobertura son negociadas por los agricultores y las aseguradoras. El cuadro 17 presenta una m atriz con los aspectos fundam entales sobre la gestión financiera del riesgo en los cinco países. 5. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL Y GENERACIÓN DE INFORMACIÓN PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO Los cinco países difieren de manera significativa en la form a en que llevan las principales tareas del manejo de desastres. Esto hace interesante la com paración de sus situaciones por las lecciones que se pueden extraer. Los temas principales del problema se han agrupado en cinco partes, para las cuales se resumirá prim ero la situación de cada país y después se hará una evaluación com parativa de cada tema. El cuadro 18 presenta las características básicas de la estructura institucional de los cinco países. El sistema de gestión de desastres de Chile es el menos estructurado y deja a los m inisterios y a los concesionarios privados de los servicios públicos básicos la responsabilidad de manejar el riesgo. M éxico y Nicaragua tienen las estructuras legales de gestión más com pletas, aunque no todos los órga nos ejercen plenam ente sus funciones. El alcance real las actividades del SINAPRED de Nicaragua está muy lim itado por carencias presupuestales. Todos los países tienden a dejar la responsabilidad de la gestión del riesgo de desastres en los gobiernos locales, que con frecuencia carecen de los recursos In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países CUADRO 1 7. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DE LA GESTIÓN FIN A N C IE R A DEL RIESGO Tem a F ondos de C a tá s tro fe C o lo m b ia C h ile J a m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a E xiste el F on do N a c io - No e x is te un fo n d o para No e x is te un fo n d o a d e - C u e n ta co n el Fondo de Existe un Fondo N a cio nal nal de C alam idades (FNC) c u b r ir s it u a c io n e s de c u a d o para la g e s tió n de Desastres (FONDEN) des para D esastres no re g la pero con serias lim ita c io - de sastre. H ay leyes qu e rie s g o s , p o r lo q u e los tin a d o a e m e rg e n c ia , re m e n ta d o qu e só lo puede nes. Las a s ig n a cio n e s del a u to riz a n al P re s id e n te re cursos se o b tie n e n de h a b ilita c ió n y re co n stru c ser u tiliz a d o para a p o y a r FNC h a n p ro v e n id o de de la R e p ú b lic a a u tiliz a r o tro s p ro g ra m a s . El F on - c ió n . R e c ie n te m e n te se a los afectad os por desas fu e n te s in e s ta b le s y los o re a s ig n a r p re su p u e sto do N a c io n a l de Desastres cre a ro n dos fo n d o s más tres. La P residen cia de la p a rtid a s p re s u p u e s ta le s (NDF) cre a d o lu e g o del para a te n d e r daños en n i R e p ú b lic a puede a u to r i se h a n re d u c id o c o m o h u ra c á n G ilb e rt tie n e ve le s e s ta ta l y m u n ic ip a l zar la tra n s fe re n c ia de re p o rc e n ta je de los in g re e fe c tiv id a d m u y lim ita d a cursos de o tro s proye ctos sos del Estado F in a n c ia m ie n to de a c ti- El F o n d o N a c io n a l de Se hacen re a sig n a cio n e s No e xiste n fo n d o s para la E x is te n lo s p r o g ra m a s O pera un m e c a n is m o de vid a d e s de m itig a c ió n y D esastre s ha d e s tin a d o para p re v e n c ió n p o r d e - re d u c c ió n de riesgos p re v e n c ió n FIPREDEN y FOPREDEN fin a n c ia m ie n to re e m b o la lre d e d o r de 6 0 % de su c re to s del M in is te rio de pa ra in s tr u m e n ta r m e - sa ble p o r p a rte del BID presupuesto a actividad es H a cie nda d id a s p re v e n tiv a s de p re ve n ció n para operaciones de iden tific a c ió n , p re d ic c ió n del riesgo y m itig a c ió n T ra n s fe re n c ia de riesgo La p e n e tra c ió n del a s e G ran p e n e tra c ió n del s e - La m a yo r p a rte de los a c - La p e n e tra c ió n del s e g u - El P la n g u ra m ie n to co n tra ca tá s g u ro c o n tra c a tá s tro fe s tiv o s del g o b ie rn o no está ro es re la tiv a m e n te b a ja G e s tió n de R iesg os del N a c io n a l de tro fe s es lim ita d a . La le y s ó lo en g ra n d e s firm a s , a segurad a, o m is ió n qu e re sp e cto del ta m a ñ o de SINAPRED p ro m u e v e la o b lig a al a s e g u ra m ie n to no en el re sto del s e c to r em pieza a ser su bsa nada la e c o n o m ía . Las a u to r i- p ro te c c ió n fin a n c ie ra , en de los b ien es p ro p ie d a d p riv a d o dades fin a n c ie ra s in s tru - especial el m e jo ra m ie n to del Estado m e n ta ro n un bo no co n tra de las co ndicione s de aseca tá stro fe s con co b e rtu ra g u ra m ie n to de los bienes de e v e n to s sísm ico s económicos, técnicos y estructurales para realizar e fi cazmente las acciones; esto es crítico especialmente para los m unicipios más pequeños y débiles. Colombia destaca en descentralización y ha tenido éxito en algunas grandes ciudades. Jamaica parece tener mayor eficacia de la gestión a nivel local (parish). Casi en todos los países hay una separación form al o real entre el sistema de atención de emergencias y el de reconstrucción-prevención. México es probablemente el país con m ejor integración de las dos partes, aunque el sistema adolece de cierta fa lta de coordinación. En general, la eficacia de la gestión parece estar poco relacionada con su estructura form al, y estar más determ inada por el nivel de desarrollo político del país y por la eficacia general del gobierno nacional o local. Un problema que se presenta en m ayor o menor medida en todos los países es la escasez de personal estable y experim entado en las distintas tareas; la alta rotación del personal sigue siendo constante. del Estado a) O rganización para la gestión del riesgo En esta sección se describe la estructura del sistema na cional y el marco legal de la gestión del riesgo de cada país. Se com enta acerca de la efectividad de dicha es tructura, el grado en que se ha llegado a poner en prác tica el sistema planeado, la posible evolución o m o d ifi cación de la organización y su jerarquía en el gobierno. i) Colom bia. El marco legal se estableció en 1989 (después del desastre de Armero) con la creación del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD). El énfasis está en la prevención, la descentralización (en los niveles estatal, departa m ental y m unicipal), lo intersectorial y la coordinación (con com ités intersectoriales). Reconoce los aspectos sociales de los desastres. A nivel nacional se tiene una vertiente técnica y otra de operación; aparentem ente las dos funcionan de manera independiente; la prim e ra es de planeación y apoyo técnico, y la segunda tiene características de organism o de defensa civil. In fo rm e té c n ic o p rin c ip a l CUADRO 1 8. ESTRUCTURA INSTITU C IO N AL Tem a M a rc o Legal C o lo m b ia C h ile Ja m a ic a M é x ic o N ic a ra g u a Las le ye s p o n e n é n fa - El m a rco está poco in te - Las a c tiv id a d e s de to d a s H ay un cu erp o n o rm a tiv o E x is te un m a rc o le g a l sis en la p r e v e n c ió n y g ra d o , b a sado en re g la - las fases son d irig id a s por c o m p le to y a d ecua do. c o m p le to y m o d e rn o . d e s c e n tr a liz a c ió n , en m e n to s de los s e c to re s ODPEM, o fic in a op era tiva La n o rm a tiv a para el o r La a te n c ió n de e m e r lo in te rs e c to ria l y en la re spo nsa bles de los d is - del C o m ité N a c io n a l de d e n a m ie n to u rb a n o es g e n c ia s e s tá d e s lig a d a c o o rd in a c ió n tin to s sis te m a s D e s a s tre s (N D C ), in t e p o b re y poco re spe ta da de las o tra s e ta p a s de la g ra d a p o r re p re s e n ta n g e s tió n tes de to d o s los se cto re s C o o r d in a c ió n i n s t i t u - C ue nta con una v e rtie n te La O N EM I está c e n tra d a El te m a es p r io r it a r io . T o d o s lo s s e c to re s d e l La n o rm a tiv a de o r d e c io n a l té c n ic a y o tra de o p e ra - en la a te n c ió n de e m e r- E xiste b u e n a c o o rd in a g o b ie rn o fe d e ra l tie n e n n a m ie n to c ió n a n ive l n a c io n a l p la n e s o p e ra tiv o s c r e - servada. g e n cia s y en la d ifu s ió n c ió n e n tre in s titu c io n e s de in fo rm a c ió n a la p o y n iv e le s de g o b ie rn o c ie n te m e n t e e fic a c e s La p a rtic ip a c ió n de los b la c ió n pa ra a te n d e r e m e rg e n - B u e n a o rg a n is m o s d e l s e c to r cias y re c u p e ra c ió n p ú b lic o es c o o rd in a d a es p o c o o b El e s q u e m a de g e s tió n c o o r d in a c i ó n e n tr e lo s s e c to re s de l SINAPRED. d e le g a d o a las in s t it u La c o o r d in a c ió n e n tre c io n e s re s p o n s a b le s de s e c to re s re q u ie r e m e - El sis te m a tie n e escasez los se ctore s ha m o stra d o jo r a r de re cu rso s h u m a n o s y bu en d e se m p e ñ o en d e e c o n ó m ico s, d e pend e de sastres re cie n te s la a yuda in te rn a c io n a l P a r tic ip a c ió n de o tro s La p a rtic ip a c ió n p riv a d a Los s e r v ic io s b á s ic o s a c to re s La je r a r q u ía de l te m a , Las fu e rz a s a rm a d a s t ie - La p a rtic ip a c ió n del se cno ha sid o n o ta b le , sa lv o e s tá n p r iv a tiz a d o s y la las a c cio n e s to m a d a s , la nen un papel d e c is iv o en to r privado es escasa. Hay en el p ro g ra m a de re - e je c u c ió n y f in a n c ia - p a rtic ip a c ió n del s e c to r las ta re a s de a te n c ió n de p a rtic ip a c ió n im p o rta n te c o n s tru c c ió n po r el sism o m ie n to de las eta p a s de p riv a d o y la p re p a ra c ió n de 1 9 9 9 las e m e rg e n c ia s y e fic a z de las fu e rz a s la g e s tió n de riesgo e s - de la p o b la c ió n han a u - El s e c to r p riv a d o tie n e arm adas. tá n a cargo de co nso rcios m e n ta d o d e s p u é s d e l escasa p a rtic ip a c ió n p riv a d o s Está basado en planes nacionales de prevención de desastres im plantados desde 1998, con fuerte in fluen cia del Departam ento Nacional de Planeación, instancia que define y maneja el presupuesto nacional. La participación de los organism os públicos es activa y coordinada. Descansa fuertem ente en la organización m unicipal, por lo que depende de los recursos humanos y económicos de los gobiernos locales, los que son muy diversos. Destacan los m unicipios de Bogotá y Medellín, que disponen de recursos significativos. A unque ha habido cam bios de organigram a, el sistema básico ha permanecido y funciona adecuada mente, sobre todo a nivel nacional y en algunas ciudades grandes. Al prin cip io el SNPAD estaba bajo control directo del Presidente, lo que daba prioridad al tema; después pasó a depender del M inisterio del Inte rior y se ha burocratizado un poco. En resumen, el tem a sigue 74 h u ra c á n “ Iv á n de 2 0 0 4 teniendo alta jerarquía y funciona de manera adecuada a nivel nacional y en las grandes ciudades, no así en diversas provincias y m unicipios. El marco legal es muy com pleto y acorde a los lineam ientos modernos, con énfasis en prevención y m itigación. ii) Chile. La estructura es poco integrada y aje na a los criterios recom endados por los organism os internacionales. Está basada en cuerpos norm ativos específicos para cada sector responsable de los dis tin to s sistemas expuestos al riesgo y de las principales acciones de gestión. Comprende los niveles de gobierno nacional, regional y m unicipal. Los principales sectores son: Vivienda y Urbanismo, encargado de los Planes Reguladores que incluyen ordenam iento urbano para prevención de riesgos; Obras Públicas, encargado de la reducción de la vulnerabilidad de la in fraestructura; A g ric u ltu ra y Salud, encargados de sus respectivas In fo rm a c ió n para la g estión del riesgo de desastres. Estudios de caso de c in c o países planes y supervisar su correcta ejecución. Existe un Plan áreas. La Organización Nacional de Emergencias y M iti gación (ONEMI) dependiente del M inisterio del Interior Nacional de Desastres que detalla riesgos, estrategias está centrada en la atención de la emergencia y en la y procedim ientos y cuenta con contrapartes a nivel difusión de inform ación a la población, aunque ejerce local, las cuales atienden los problemas específicos de otras funciones en las distintas fases de la protección las comunidades. La organización ha permanecido sin civil. Se ocupa de elaborar mapas de riesgo y planes de cambios im portantes mucho tiem po y parece fu n c io alerta y de reducción de vulnerabilidad, además de los de nar de manera efectiva. El tema es p rioritario para las atención de emergencias y elaboración de estadísticas autoridades central y locales, las cuales tienen buena de daños. No parece tener mucha coordinación con los coordinación; la jerarquía del tema y las acciones tomadas sectores que tienen sus propios planes de atención de en diversos asuntos han aum entado considerablemente la emergencia. después del desastre del huracán Iván de 2004. El NDC Las relaciones entre los sectores públicos y privado no tiene presupuesto propio, pero sus decisiones son en el tem a del riesgo están reguladas por mecanismos ejecutadas por los representantes de los sectores que lo integran. de gestión con sustento en un conjunto de iniciativas que han incorporado leyes, decretos, normas y regla iv) M éxico. La estructura form al es muy completa. mentos para reducir el riesgo en los diversos ám bitos El Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) fue desde la década de 1920, las cuales son adm inistrados creado después del sismo de 1985 y se ha ido refinan do, aunque ha perm anecido estable desde entonces. por diversas instituciones según sus áreas de interés e intervención sectorial. La estructura comprende los niveles federal, estatal y m unicipal, con participación del sector privado; cada Una parte de la de gestión del riesgo en Chile está en manos privadas y comprende los servicios de nivel reproduce la estructura general a escala menor. El SINAPROC está encabezado por el Presidente de la Telefonía, Agua, Transporte (Aéreo, Terrestre y M arí República, pero su operación está a cargo de la Secretaría tim o) y Electricidad, entre otros, los cuales han sido de Gobernación a través de la Coordinación Nacional concesionados casi en su tota lid ad a particulares. Para de Protección Civil (CNPC), que tiene nivel de subse cada caso hay organismos del Estado responsables de cretaría. El funcionam iento del sistema es supervisado fiscalizar el cum plim iento de las normas que regulan por el Consejo Nacional de Protección Civil en el que el funcionam iento de dichos servicios. Cuando ocurre están representados todos los actores involucrados; un desastre, el Estado vela por el m antenim iento de este consejo se reúne principalm ente para organizar los servicios concesionados. La elaboración y ejecución la atención a grandes desastres. La CNPC coordina y de los planes para las distintas etapas de la gestión apoya la actividad de todos sectores en los distintos del riesgo así como su financiación y la obtención de las coberturas correspondientes están a cargo de los niveles con tres direcciones generales: Protección Civil, que coordina las direcciones estatales y municipales, consorcios privados. CENAPRED, que se encarga de las actividades de apoyo El esquema de gestión de las instituciones sectoriales técnico-científico, difusión y capacitación, y FONDEN, que ha permanecido vigente desde hace muchos años y ha adm inistra el fondo de desastres. Todas las dependencias dem ostrado ser eficaz. Factores que han contribuido a del gobierno federal relacionadas tienen sus propios su buen desempeño son los cuerpos norm ativos estrictos planes de protección c ivil; las secretarías de Estado y la tradición de observancia por los distintos actores. iii) Jamaica. Las actividades de todas las fases son involucradas en la m ateria tienen su